Vue d’ensemble du cadre réglementaire

Loi sur l’Administration canadienne de la sûreté

du transport aérien

Loi sur l’aéronautique

Règlement sur la désignation des aérodromes de l’ACSTA (C)

Règlement canadien sur la sûreté aérienne (C)

Procédures normalisées d’exploitation de

l’ACSTA (CA)

Arrêté sur le contrôle de sûreté (M)

Mesures de sûreté aux aérodromes (M)

Système d’alerte et d’intervention à

l’intention des exploitants des aérodromes et des

locataires (M)

Mesures de sûreté des transporteurs

aériens (M)

Système d’alerte et d’intervention à

l’intention des transporteurs aériens (M)

Mesures de sûreté relatives à l’autorisation

d’accès aux zones réglementées d’aéroport (M) C – décision du Cabinet

M – décision du ministre

B – décision du conseil d’administration de l’ACSTA

intervenants directement touchés par ces règles, mais non auprès du grand public. Les mesures de sûreté et arrêtés actuels comprennent les Mesures de sûreté aux aérodromes, les Mesures de sûreté des transporteurs aériens, les Mesures de sûreté relatives à l’autorisation d’accès aux zones réglementées d’aéroportet l’Arrêté sur le contrôle de sûreté. Ces instruments constituent les normes de sûreté minimales qui doivent être mises en œuvre par les exploitants d’aéroports aux aéroports canadiens, par les transporteurs aériens pour les vols au départ d’aéroports canadiens et, dans le cas de l’Arrêté sur le contrôle de sûreté, par l’ACSTA.

Les Mesures de sûreté aux aérodromesimposent des obligations particulières aux exploitants d’aéroports et établissent des mesures détaillées concernant la désignation et la protection des zones réglementées, la mise en place de panneaux indiquant ces zones, l’établissement et le contrôle des points de contrôle d’accès, la création et le maintien d’un système de laissez-passer pour les zones réglementées, ainsi que l’élaboration, la mise à jour et l’exécution des plans et procédures d’urgence des aéroports. Dans le cadre de ces mesures, le Système d’alerte et d’intervention à l’intention des exploitants des aérodromes et des locatairesétablit des mesures de sûreté détaillées supplémentaires qui s’appliquent lorsque le niveau de menaces est élevé.

Les Mesures de sûreté relatives à l’autorisation d’accès aux zones réglementées d’aéroporténoncent les procédures que doivent suivre les exploitants

d’aéroports au moment de délivrer et de contrôler les laissez-passer pour les zones réglementées (LPZR). Dans un aéroport, les zones réglementées sont celles dont l’accès est restreint aux personnes autorisées en raison de la proximité d’aéronefs et d’opérations de nature délicate menées à l’aérogare et côté piste. La personne à qui est délivré le laissez-passer doit avoir été autorisée par le ministre des Transports. Les Mesuresconfèrent également à l’exploitant d’aéroport le pouvoir d’autoriser un accès temporaire à une zone réglementée à condition que la personne visée soit escortée ou surveillée par une personne titulaire d’un LPZR. Dans le cadre des Mesures, le ministre des Transports est habilité à exempter de l’obligation d’obtenir un LPZR les membres d’un corps policier ou du SCRS et toute autre personne qui, de l’avis du ministre, ne pose aucune menace pour la sûreté de l’aviation civile.

En ce qui a trait aux sociétés aériennes, les Mesures de sûreté des

transporteurs aériens imposent des obligations en matière de sûreté aux transporteurs aériens concernant leurs aéronefs, les passagers et leurs bagages de cabine, les bagages enregistrés, la poste et le fret aériens, les services de traiteurs et les commissariats de bord. En outre, les procédures d’intervention en réaction aux menaces visant un aéronef ou un vol, les programmes de formation en sûreté aérienne pour les membres d’équipage et la fourniture sur demande de sièges, à titre gracieux, aux membres du

Programme canadien de protection des transporteurs aériens sont prévus dans les Mesures. Le Système d’alerte et d’intervention à l’intention des transporteurs aériens, qui découle des Mesures de sûreté des transporteurs aériens, définit des mesures de sûreté détaillées qui s’appliquent lorsque le niveau de menace est élevé.

L’Arrêté sur le contrôle de sûreté est particulièrement important pour l’ACSTA. Avec le Règlement canadien sur la sûreté aérienne, cet arrêté définit le rôle de l’Administration concernant :

• la qualification et le déploiement des agents de contrôle, y compris les exigences en matière de langues officielles;

• le contrôle des passagers et de leurs bagages de cabine;

• le contrôle des bagages enregistrés;

• le contrôle aléatoire des non-passagers qui entrent dans la zone réglementée des aéroports et les choses en leur possession ou sous leur contrôle;

• le contrôle aléatoire des personnes qui montent à bord de vols à destination des États-Unis;

• les interventions par suite d’incidents et de menaces;

• la communication d’information et la tenue de registres.

L’Arrêtéprécise les aérodromes et les vols qui doivent donner lieu à un contrôle, ainsi que la façon d’effectuer le contrôle des passagers et des non-passagers et de déployer le personnel aux points de contrôle. Il prescrit les éléments que l’ACSTA doit contrôler, les appareils à utiliser et les procédures à suivre. En outre, l’ACSTA doit s’assurer que toute personne qui traverse un point de contrôle pour accéder à une zone réglementée a en sa possession une carte d’embarquement, un billet ou un autre document, par exemple un laissez-passer valide. Le Comité signale que le niveau de réglementation qui s’applique à l’ACSTA est très détaillé et prescriptif, peut-être davantage que pour les autres organisations de l’industrie de l’aviation, qui sont principalement des entités du secteur privé.

4.1.3 Directives et arrêtés d’urgence

Pour les questions urgentes, on a recours aux directives d’urgence et aux arrêtés d’urgence, afin de réagir aux menaces et aux risques immédiats qui pèsent sur la sûreté aérienne. C’est l’outil administratif employé le 10 août 2006 après la mise au jour d’un présumé complot au Royaume-Uni visant l’utilisation d’explosifs liquides à bord d’un avion, pour transmettre à l’ACSTA la directive d’interdire les liquides au-delà des points de contrôle.

LesDirectives d’urgencepeuvent être émises par le ministre des Transports

ou par un représentant de Transports Canada autorisé par le ministre.

Dans la pratique, elles sont approuvées par le directeur général de la Sûreté et des Préparatifs d’urgence. Ces directives cessent automatiquement de s’appliquer 72 heures après leur émission, mais elles peuvent être renouvelées au besoin.

La Loi sur l’aéronautiqueautorise également le ministre et le sous-ministre à émettre des arrêtés d’urgence.Ces arrêtés servent à réagir à des menaces et à des risques importants et donnent directement suite aux recommandations de personnes et d’organisations, comme le Bureau de la sécurité des transports du Canada, qui sont autorisées à faire enquête sur les incidents et les accidents d’aviation. Les arrêtés d’urgencedoivent être soumis à l’approbation du gouverneur en conseil dans les 14 jours suivant leur élaboration et expirent après un an, à moins qu’ils ne soient remplacés par un règlement.

4.1.4 Dérogations

La Loi sur l’aéronautique(par. 5.9[2]) permet au ministre, ou au fonctionnaire du ministère des Transports qu’il autorise, de prévoir des dérogations à l’application d’un règlement, d’un arrêté ou d’une mesure de sûreté. De nombreuses dérogations ont ainsi été accordées. Cinq dérogations à l’Arrêté sur le contrôle de sûreté,qui exemptent l’ACSTA des règlements et des arrêtés, revêtent une importance particulière pour les besoins de notre examen. Deux dérogations autorisent l’ACSTA à exclure du contrôle les membres de la police militaire et les inspecteurs de la sécurité de l’aviation civile de Transports Canada qui entrent dans la zone réglementée aux points de contrôle des non-passagers. Une autre dérogation supprime de la liste des articles prohibés certains produits, qui peuvent maintenant être apportés au-delà des points de contrôle, par exemple les aiguilles à tricoter et les raquettes de sport.

Deux autres dérogations ont des répercussions d’une plus grande portée pour l’ACSTA et Transports Canada. La première, qui se rapporte au contrôle préembarquement, a pour effet d’obliger l’ACSTA à respecter ses propres procédures de contrôle, appelées Procédures normalisées d’exploitation.

En sa qualité d’administration de contrôle, l’ACSTA établit ces procédures en s’appuyant sur l’Arrêté sur le contrôle de sûretéde Transports Canada. Les Procédures normalisées d’exploitationdonnent aux agents de contrôle une orientation précise sur la façon de faire leur travail. La dérogation relative au contrôle des bagages enregistrés prescrit les appareils, les systèmes et les procédés de contrôle utilisés par l’ACSTA afin de contrôler les bagages enregistrés pour les vols à destination des États-Unis, au lieu de ceux prévus dans l’Arrêté sur le contrôle de sûretéet en l’absence du nouveau règlement que Transports Canada élabore actuellement pour régir le contrôle des

bagages enregistrés.

Les deux dernières dérogations obligent l’ACSTA à aviser Transports Canada à l’avance de toute modification à ses Procédures normalisées d’exploitation. L’Administration doit également prouver à Transports Canada, sur demande, que le niveau de sûreté assuré selon ces procédures est égal ou supérieur au niveau correspondant aux dispositions de l’Arrêté sur le contrôle de sûretédont l’ACSTA est exemptée.

Nous savons que Transports Canada a émis ces dérogations en partie parce qu’il aurait fallu beaucoup de temps pour modifier l’Arrêté sur le contrôle de sûreté, après avoir mené des consultations auprès de l’ACSTA et des autres intervenants touchés, et pour rédiger et traiter ces modifications.

Nous avons constaté que certains éléments de l’Arrêté sur le contrôle de sûreté sont extrêmement désuets. Par exemple il exige l’utilisation d’appareils de détection de traces d’explosifs pour le contrôle préembarquement dans seulement 58 aéroports, alors que l’ACSTA a déployé ce type d’appareils dans les 89 aéroports où son mandat l’oblige à assurer le contrôle.

Les dérogations au contrôle préembarquement et au contrôle des bagages enregistrés accordées par Transports Canada et le déploiement d’appareils de détection de traces d’explosifs par l’ACSTA dans tous les aéroports ont eu pour effet de rendre inapplicable un large pan de l’Arrêté sur le contrôle de sûreté. Les dérogations peuvent aussi être considérées, à certains égards, comme un « transfert » à l’ACSTA de certaines fonctions de Transports Canada en matière d’établissement de règles. Elles ajoutent à la complexité du cadre réglementaire et remettent en question la théorie voulant que l’on impose des règles détaillées par voie de règlement, alors que l’administration compétente, en l’occurrence l’ACSTA, peut les adopter de manière plus souple et efficiente, d’autant plus qu’il s’agit d’un organisme gouvernemental qui exécute cet important programme de contrôle et doit s’adapter à l’évolution des circonstances dans le domaine de la sûreté aérienne.

4.2 PROCÉDURES NORMALISÉES

D’EXPLOITATION (PNE) DE L’ACSTA

Pour orienter le personnel de contrôle dans l’exercice de ses fonctions au jour le jour, l’ACSTA a élaboré ses Procédures normalisées d’exploitationà partir de l’Arrêté sur le contrôle de sûreté de Transports Canada. Ces procédures indiquent expressément qu’elles n’ont pas préséance sur les exigences de la Loi sur l’aéronautique, du Règlement canadien sur la sûreté aérienneou de l’Arrêté sur le contrôle de sûreté,mais que les Bulletins sur les opérations de contrôlede l’ACSTA et les Avis de sécurité de Transports Canada peuvent avoir préséance sur elles. Ces bulletins et ces avis permettent de rapidement mettre à jour les

règles et de communiquer les modifications au personnel de première ligne de l’ACSTA et de Transports Canada. Le personnel de contrôle qui utilise les Procédures normalisées d’exploitationn’est pas autorisé à les emporter en dehors du lieu de travail en raison de la nature délicate de leur contenu.

Les Procédures normalisées d’exploitation sont examinées par Transports Canada à l’avance par rapport à leur conformité avec l’Arrêté sur le contrôle de sûreté et conçues de manière à imposer des exigences égales ou supérieures à celles prévues par cet arrêté. L’ACSTA a recours aux Bulletins sur les opérations de contrôlepour modifier ses procédures en attendant la publication d’une version remaniée. Les Bulletinsservent aussi à communiquer d’autres éléments d’information et orientations utiles aux fournisseurs de services de contrôle et

à leurs agents de contrôle sur une base régulière. Chaque agent de contrôle est tenu de lire les Bulletinset de confirmer, signature à l’appui, qu’il l’a fait. Cette procédure sur papier paraît dépassée et fastidieuse et ne semble pas garantir que les agents de contrôle, dont la formation et les compétences linguistiques peuvent varier, comprennent bien les Procédures normalisées d’exploitation. Une reliure comprenant tous les Bulletins et les Procédures normalisées d’exploitationsur support papier est volumineuse et c’est pourquoi il est difficile de l’utiliser comme outil de référence lorsqu’on a besoin de trouver des réponses sans délai.

Des cours de recyclage pour les agents de contrôle aideraient à faire en sorte qu’ils demeurent au fait de l’ensemble des Procédures normalisées d’exploitation et de l’information fournie dans les Bulletins sur les opérations de contrôle.

Recommandation 4.1

Nous recommandons que l’ACSTA mette au point une présentation plus conviviale pour ses Procédures normalisées d’exploitation ainsi que pour la diffusion et l’intégration des mises à jour, afin d’assurer que son personnel de contrôle de première ligne y ait facilement accès pour s’acquitter de ses responsabilités.

4.3 SUPERVISION ET APPLICATION

Transports Canada prévoit une supervision et une application rigoureuses de laLoi sur l’aéronautique, des mesures et des arrêtés par l’intermédiaire d’un réseau national d’inspecteurs de la sécurité de l’aviation civile. Les grands aéroports sont dotés d’inspecteurs travaillant sur place, tandis que les petits reçoivent régulièrement la visite des inspecteurs. Non seulement les inspecteurs s’occupent de la conformité de l’ACSTA, mais aussi ils supervisent les opérations des aéroports et des transporteurs aériens touchant la sûreté.

Plusieurs intervenants nous ont signalé un chevauchement en ce qui concerne la supervision du personnel de contrôle. Les agents de contrôle, au service d’une agence de sécurité dont l’ACSTA a retenu les services par contrat, sont déployés par le fournisseur de services aux points de contrôle dans l’aéroport. Dans les grands aéroports, il n’est donc pas rare que les dirigeants de l’agence de sécurité, les dirigeants locaux de l’ACSTA et les inspecteurs de Transports Canada surveillent tous le rendement des files de contrôle. Si l’on ajoute les parties intéressées représentant l’aéroport et les sociétés aériennes, on peut comprendre que le personnel de contrôle ait l’impression de subir des pressions de toutes parts dans l’exercice de ses fonctions. Comme différentes personnes peuvent critiquer les agents de contrôle et même les relever de leurs fonctions, il n’est pas étonnant que cette situation puisse grandement nuire à l’efficience de la procédure de contrôle, ce qui a pour effet de ralentir les files de contrôle et de prolonger les délais d’attente; en outre, cela suscite de l’anxiété chez les employés ainsi qu’une augmentation du nombre de congés de maladie et du taux de roulement du personnel.

Le ministre des Transports désigne des personnes en tant qu’agents de contrôle pour les besoins des contrôles effectués dans les aéroports sur la base des exigences minimales établies dans les Normes relatives à la

désignation des agents de contrôle publiées par Transports Canada. L’ACSTA assure la formation de ces agents et veille à ce qu’ils respectent les Normes.

Si les inspecteurs de Transports Canada constatent qu’un agent de contrôle a un rendement insatisfaisant, ils sont habilités à révoquer, à suspendre ou à annuler son certificat. La révocation de la désignation signifie que l’agent ne peut continuer de travailler avant sa réintégration, qui exige généralement un cours de recyclage. Ce niveau de supervision supplémentaire semble superflu, étant donné que l’ACSTA est responsable de la formation des agents de contrôle et qu’elle devrait avoir la responsabilité exclusive de leur imposer une sanction si les circonstances le justifient.

Recommandation 4.2

Nous recommandons que Transports Canada ne soit plus habilité à révoquer la désignation des agents de contrôle. L’ACSTA devrait être l’autorité responsable en ce qui concerne le rendement des agents de contrôle, notamment pour leur certification et leur désignation.

Un autre aspect où nous avons observé une confusion met en cause les inspecteurs de Transports Canada et la série de règles qu’ils utilisent pour réglementer l’ACSTA. Certains intervenants nous ont mentionné que ces inspecteurs effectuent les inspections conformément à l’Arrêté sur le contrôle de sûreté, mais on nous a aussi dit qu’ils accomplissent leur travail en conformité

avec les Procédures normalisées d’exploitationde l’ACSTA. Cet état de choses ouvre la voie à des divergences d’opinion sur l’interprétation et il se révèle contreproductif pour toutes les personnes visées. Par exemple l’interprétation de la notion de « sélection aléatoire » aux points de contrôle a inutilement entraîné une divergence d’opinion entre l’ACSTA et Transports Canada. Ce genre de confusion peut aussi contribuer à l’anxiété ressentie par les agents de contrôle dans l’exercice de leurs fonctions. Les paramètres devraient être absolument clairs et uniformes entre, d’une part, Transports Canada et ses inspecteurs et, d’autre part, l’ACSTA et son personnel de contrôle, quant à savoir si l’on doit s’en remettre aux Procédures normalisées d’exploitation ou à l’Arrêté sur le contrôle de sûreté pour les besoins de la surveillance et de l’application de la loi. Il faudrait en outre communiquer clairement cette information à toutes les parties visées.

Plus loin dans le présent chapitre, nous examinerons le régime réglementaire et proposerons des mesures qui donneraient lieu à une approche très différente à l’égard des activités de réglementation, de supervision et d’application de la loi.

La façon dont Transports Canada, en sa qualité d’organisme de réglementation, peut prendre des mesures efficaces à l’encontre de l’ACSTA, en tant que société d’État, pour faire appliquer la loi, soulève aussi certaines questions. Considérant que les lettres de rappel à l’ordre adressées à l’ACSTA qui font état d’infractions peuvent constituer une étape nécessaire entraînant une mesure corrective, allant au-delà de cette mesure et imposant une amende ne semble pas réaliste. Cette approche peut s’avérer appropriée dans le secteur privé, mais elle ne semble pas adaptée compte tenu que la société d’État est financée au moyen de fonds publics

— si bien que l’imposition d’une amende à l’ACSTA aurait pour effet de réduire les fonds disponibles pour les opérations de sûreté. Nous notons que la

vérificatrice générale du Canada a formulé dans son Rapport annuel 2005 portant sur la sûreté nationale au Canada¹des commentaires concernant la situation de Transports Canada en ce qui a trait à l’application de la loi par rapport à l’ACSTA. Elle a conclu que le dispositif d’application des règlements du Ministère n’est pas efficace dans le cas de la société d’État et qu’il devrait mettre en place des mesures de rendement à l’échelle du système pour préciser ce qu’il considère comme un rendement satisfaisant de la part de l’ACSTA. Nous appuyons ce point de vue et encourageons Transports Canada à mettre en place une évaluation détaillée pour l’ACSTA au lieu de surveiller les activités de contrôle au jour le jour.

Enfin, nous avons examiné la Loi sur l’aéronautiqueet la Loi sur l’ACSTApour déterminer si la terminologie utilisée dans ces deux lois est uniforme. Nous avons constaté que les lois, les règlements, les mesures et les arrêtés utilisent une terminologie légèrement différente lorsqu’ils décrivent les éléments qui doivent être soumis à un contrôle. Par exemple des termes comme « biens » (property

1 Rapport de la vérificatrice générale,La sécurité nationale au Canada — L’initiative de 2001 en matière d’antiterrorisme — Sûreté du transport aérien, sécurité maritime et protection civile, avril 2005.