MODÈLES DE PRESTATION DE SERVICES

La Loi sur l’ACSTAstipule que l’ ACSTA peut offrir ses services de contrôle de première ligne de l’une des trois façons suivantes : de façon directe, grâce à ses employés, par l’entremise d’entrepreneurs indépendants engagés par l’ACSTA ou par l’intermédiaire des exploitants d’aéroports, qui eux-mêmes peuvent utiliser leurs propres employés ou des fournisseurs de services sous contrat, si cette option est retenue¹. Depuis l’entrée en vigueur de la Loi sur l’ACSTA, les fournisseurs ayant conclu un contrat de services avec l’ACSTA se sont acquittés de tous les services de contrôle². Chacune de ces options de prestation de services comporte des avantages et des inconvénients.

Fournisseurs de services : L’ACSTA a signé plus de 20 contrats avec 12 organisations différentes afin de fournir les services de contrôle aux 89 aéroports désignés à travers le Canada. Faire appel à des fournisseurs permet d’offrir des services de contrôle à un coût raisonnable comparativement à l’embauche directe de fonctionnaires par l’ACSTA. Cependant, parce que l’ACSTA n’est pas l’employeur direct des agents de contrôle, la surveillance et la supervision qu’elle peut exercer sur ces agents est indirecte, laquelle doit être conforme aux Procédures normalisées d’exploitation(PNE) et aux modalités des contrats des fournisseurs de services.

Les fournisseurs mettent sur pied et réalisent les opérations de contrôle

conformément aux PNE de l’ACSTA et sont liés par les modalités de leur contrat avec l’ACSTA. Nous avons cependant remarqué d’importantes différences parmi les fournisseurs : certains disposent d’une plus grande réserve d’employés;

d’autres offrent de meilleurs avantages sociaux et accordent plus d’importance à l’ancienneté; d’autres encore dispensent plus de formation aux agents de contrôle que ce qui est prévu par l’ACSTA et offrent une meilleure formation et davantage de soutien aux chefs de point de contrôle. Ils ne consignent pas tous de la même manière l’information sur le rendement de leurs employés et les mesures de discipline prises à leur encontre et ils ont des procédures différentes en matière de discipline et de recyclage. Les moyens qu’ils utilisent pour reconnaître et récompenser le rendement de leurs employés diffèrent également.

Nous savons qu’il y a eu des changements (parfois même nombreux) du côté des fournisseurs de services dans certains des plus grands aéroports du Canada et qu’une consolidation est peut-être en cours dans l’industrie. Le Comité considère qu’il est essentiel pour l’ACSTA de concevoir soigneusement ses demandes de propositions (DDP) et les clauses de ses contrats et, lorsqu’elle fait appel aux services de fournisseurs, de veiller efficacement et de près à ce que les services offerts dans le cadre de ces contrats soient conformes aux PNE de l’ACSTA, tout en s’assurant de tirer parti des leçons apprises dans les DDP subséquentes. Cela souligne la responsabilité de l’ACSTA en ce qui a trait à la gestion de ses contrats.

Il a été dit que faire appel à des employés sous-traitants relativement moins bien payés peut comporter deux inconvénients. Tout d’abord, ceux-ci risquent de tirer peu de satisfaction de leur travail et éprouver peu de loyauté envers leur employeur et, par conséquent, ne pas partager la mission et les valeurs de l’ACSTA, ce qui peut se traduire par un taux de roulement du personnel plus élevé que le niveau optimal. Deuxièmement, il est possible que la qualité du travail des agents de contrôle soit compromise par des pressions financières.

Le Comité précise que, même si le taux de rémunération a augmenté de façon significative depuis la création de l’ACSTA, dans certaines régions, des emplois similaires sont beaucoup mieux rémunérés. Le Comité a également appris que, dans certains endroits, les agents de contrôle ont pris un deuxième, voire même un troisième emploi.

Un taux élevé de roulement des agents de contrôle occasionne des coûts

importants pour les remplacer — pour les recruter et obtenir leurs autorisations de sécurité, leur fournir des uniformes, assurer leur formation, leur certification et leur désignation ainsi qu’intégrer le nouveau personnel au sein de l’effectif.

Le Comité a appris que le taux de roulement annuel du personnel sous-traitant se chiffre actuellement à 12,2 p. 100 en moyenne dans les huit aéroports actifs de catégorie 1 du Canada, bien qu’elle varie largement à travers le Canada en fonction des possibilités d’emploi locales concurrentes. Le roulement des agents de contrôle aux États-Unis a baissé de manière remarquable lorsqu’ils sont devenus des employés fédéraux de la Transportation Security Administration (TSA). En 1998-1999, le taux de roulement atteignait 126 p. 100 par an en moyenne dans les 19 plus grands aéroports des États-Unis³; nous avons été informés par les responsables de la TSA que ce taux est aujourd’hui d’environ 20 p. 100 par an. Nous avons appris de la TSA qu’un poste d’agent de contrôle est perçu comme une porte d’entrée à la fonction publique des États-Unis et que cela peut constituer un facteur favorisant un taux de roulement plus élevé aux États-Unis qu’au Canada. L’ACSTA pour sa part est un employeur distinct, et ainsi ne donne pas accès à d’autres emplois au sein de la fonction publique. Les possibilités d’emploi des agents de contrôle au Canada

3 General Accounting Office des États-Unis,Aviation Security: Slow Progress in Addressing Long-Standing Screener Performance Problems, déclaration de Gerald L. Dillingham, 16 mars 2000, et Aviation Security:

Terrorist Acts Illustrate Severe Weaknesses in Aviation Security, déclaration de Gerald L. Dillingham, 20

peuvent être plus intéressantes au sein d’un fournisseur de services qu’au sein de l’ACSTA. Cela dépend de l’envergure de l’entreprise du fournisseur, de la présence ou non de filiales locales, régionales ou nationales et de la diversification de ses activités, ce qui permet aux agents de contrôle de planifier leur plan de carrière à long terme. Mis à part l’employeur, la nature du travail de contrôle, qui est décrit comme étant un travail répétitif, souvent monotone et stressant, nécessitant une vigilance constante, est un facteur de premier plan qui influe sur le taux de roulement.

Exploitants d’aéroports : En utilisant ses propres employés ou fournisseurs, un aéroport est en position de fournir des services de contrôle qui s’inscrivent dans le cadre de l’ensemble de ses services à la clientèle. Il peut en résulter une intégration plus complète du contrôle au sein des opérations générales des aéroports. Cela peut également favoriser l’utilisation polyvalente des agents de contrôle et du personnel de l’aéroport, appelés à réaliser d’autres tâches ayant trait à la sûreté à l’aéroport, d’où une plus grande variété d’emplois, mais il peut y avoir certaines limites, en raison des exigences opérationnelles durant les heures de pointe pour toutes les catégories de personnel. Si l’ACSTA confie les services de contrôle à un exploitant

d’aéroport en qualité de fournisseur de services, cela entraînerait les mêmes grands avantages soulignés plus haut et comporterait les mêmes inconvénients.

Cela aurait également pour effet d’ajouter un intervenant de plus dans le processus de prestation de services, mais cela peut se justifier par de meilleures relations entre l’ACSTA et l’exploitant de l’aéroport quant aux objectifs partagés. Par contre, les procédures administratives pour de tels contrats pourraient compliquer les relations entre l’ACSTA et la direction de cet aéroport. Pour des raisons économiques, les aéroports pourraient également ressentir de la pression et se concentrer sur un traitement plus efficient, aux dépens d’une sûreté efficace.

Un sondage réalisé par le Conseil des aéroports du Canada (CAC) auprès des aéroports membres a confirmé les points de vue exprimés par plusieurs aéroports devant le Comité : les aéroports devraient avoir la possibilité d’être considérés pour offrir des services de contrôle de première ligne — le contrôle préembarquement (CPE), le contrôle des bagages enregistrés (CBE) et le contrôle des non-passagers (CNP) —, dans le cadre de leurs responsabilités plus vastes en matière de sûreté. Nous savons que, à ce jour, les DDP de l’ACSTA excluaient les exploitants d’aéroports du processus de soumission pour des contrats de services de contrôle. Le Comité remarque que les DDP de l’ACSTA étaient généralement à la recherche d’un fournisseur pouvant offrir les services de contrôle dans plusieurs aéroports d’une même région.

Aux termes de laLoi sur l’ACSTA, les autorités d’un aéroport n’ont pas le droit d’offrir des services de contrôle dans des aéroports concurrents⁴et cette restriction semble convenable. Cependant, l’ACSTA peut vouloir

4 Loi sur l’ACSTA, art. 7, par. 1

encourager un marché aussi ouvert que possible et, pour cette raison, pourrait envisager la possibilité de permettre aux exploitants d’aéroport de soumissionner en vue d’obtenir le contrat de services de contrôle dans leur propre aéroport. Comme tout autre fournisseur de services, un aéroport fournisseur de services devra se conformer aux normes nationales de service et de rendement de l’ACSTA, être assujetti à sa surveillance et à son

programme de formation.

Opérations de contrôle de première ligne assurées par les employés de l’ACSTA : L’avantage clé pour l’ACSTA d’avoir des agents de contrôle à son emploi serait de lui permettre d’exercer une surveillance plus directe sur eux et, par conséquent, d’assurer l’uniformité des opérations de contrôle de première ligne. Des coûts plus élevés serait le principal inconvénient — les coûts de la main-d’œuvre pouvant être de 40 p. 100 plus élevés, soit de plus de 2 $ par passager contrôlé. À titre d’employés de l’ACSTA, un grand nombre d’agents de contrôle bénéficieraient probablement de biens meilleurs avantages sociaux et de possibilités d’avancement de carrière au sein de l’ACSTA. Le taux de roulement pourrait diminuer si les employés sont plus satisfaits. Tel que mentionné

précédemment, cela varie aussi d’une région à l’autre en fonction des possibilités de travail concurrentes. L’exemple cité plus tôt des agents de contrôle américains qui perçoivent leur emploi à la TSA comme une porte d’entrée à l’ensemble de la fonction publique est moins pertinent au Canada, puisque l’ACSTA continue à être un employeur distinct. L’ACSTA serait néanmoins confrontée aux rigidités en matière de gestion des ressources humaines d’un employeur public plus grand, par exemple en matière de faible rendement et de réaffectation des ressources. Elle perdrait donc la latitude opérationnelle inhérente à l’impartition.

Tout bien considéré, les arrangements actuels semblent assez bien fonctionner — l’ACSTA peut ainsi atteindre ses objectifs à un coût raisonnable. Cependant, les autres options permettent à l’ACSTA de répondre à l’évolution des besoins qui pourraient surgir à l’avenir. Là où cela serait réalisable, les exploitants d’aéroports devraient pouvoir soumissionner en vue d’obtenir le contrat de services de contrôle dans leur propre aéroport. Nous tirons donc la conclusion que les trois options dont dispose l’ACSTA pour fournir des services de contrôle devraient continuer de figurer dans la Loi.

Recommandation 5.1

a) L’ensemble des trois options dont dispose l’ACSTA pour fournir des services de contrôle devraient continuer à figurer dans la Loi sur l’ACSTA.

b) Les exploitants d’aéroports devraient pouvoir soumissionner en vue

d’obtenir le contrat de services de contrôle dans leur propre aéroport.

5 Loi sur l’ACSTA, art. 8, par. 1

6 Loi sur l’ACSTA, art. 8, par. 2 et 3

7 Cité dans: Liane Benoit,Modèle de calibre mondial ou village en trompe-l’œil du maréchal Potemkine? Étude de la mesure du rendement dans la sûreté du transport aérien au Canada, recherche préparée pour le Comité consultatif sur l’examen de la Loi sur l’ACSTA, juin 2006, page 16.