6. GOUVERNANCE ET RESPONSABILISATION
6.2 AUTRES MODÈLES ORGANISATIONNELS
L’ACSTA est une société d’État qui a remporté de grands succès dans une conjoncture fort difficile au cours des quatre dernières années. En effet des centaines de millions de dollars de matériel de haute technologie de
16Ibid., pages 10-11.
détection d’explosifs ont été achetés et installés dans les 89 aéroports désignés;
4 000 agents de contrôle ont reçu une formation et ont été déployés; des Procédures normalisées d’exploitationont été mises au point et des
procédures consolidées ont été mises en place. La plupart des intervenants de l’industrie, de même que l’ACSTA, désirent que la structure actuelle soit maintenue, bien qu’avec une plus grande latitude financière et opérationnelle.
L’Administration est perçue comme étant efficace et répondant aux préoccupations de l’industrie.
Le Comité consultatif a considéré plusieurs options organisationnelles pour l’ACSTA, y compris faire de l’ACSTA une direction de Transports Canada ou un organisme de services spéciaux, créer une société à but non lucratif, sur le modèle de NAVCAN, ou établir l’ACSTA à titre d’établissement public.
De par son mandat, l’ACSTA est tenue de protéger l’intérêt public et d’atteindre un niveau de sûreté donné (efficacité) de manière efficiente (c’est-à-dire prendre des décisions visant l’optimisation des ressources relatives à la sûreté, le bon fonctionnement de l’industrie et des procédures appropriées pour les voyageurs). Un degré élevé de collaboration et de coordination avec les autres partenaires de la sûreté aérienne est essentiel à son bon fonctionnement dans le domaine. La structure de gouvernance de l’ACSTA doit fournir les moyens d’atteindre tous ces buts.
L’intégration de l’ACSTA à Transports Canada pourrait améliorer les relations avec ce ministère et lui permettre d’être davantage axée sur la sûreté, mais l’efficience et le service à la clientèle risquent d’en souffrir.
Cette option permettrait également d’intégrer les employés de l’ACSTA au sein de la fonction publique, occasionnant ainsi des coûts supplémentaires et une rigidité bureaucratique. Les intervenants de l’industrie ont fait part au Comité consultatif de leurs graves préoccupations au sujet des files et des temps d’attente, des procédures non essentielles, des opérations trop coûteuses et du peu d’attention accordée au service à la clientèle. Si l’ACSTA était fusionnée à Transports Canada, « cela signalerait presque indubitablement au public, aux partenaires internationaux et à l’industrie du transport aérien (aéroports et compagnies aériennes) que le gouvernement ne fait plus confiance à l’ACSTA et au régime de contrôle actuel17», ce qui ne serait pas approprié à notre avis. Le Comité consultatif conclut que l’ACSTA, à titre de société d’État, a accompli un travail crédible au cours de ses quatre premières années d’existence et on devrait en prendre acte.
Certains intervenants de l’industrie ont fait valoir l’option d’un organisme à but non lucratif, par exemple NAVCAN, comme modèle le plus susceptible de combler leurs besoins. Par contre, un tel modèle risque de répondre moins bien à l’évolution des préoccupations du gouvernement relativement à la sécurité, ce que nous considérons être un aspect essentiel du mandat de
17Ibid., pages 14-15.
l’Administration. Les organismes à l’œuvre dans le domaine de la sûreté doivent être conscients de l’évolution rapide de la conjoncture et prendre les mesures qui s’imposent, et ainsi doivent travailler en étroite collaboration avec les autres ministères et organismes du gouvernement. C’est pourquoi l’ACSTA doit être plus étroitement associée au gouvernement, ce que ne parviendrait pas à faire une structure de société à but non lucratif. Nous soulignons également que l’ACSTA, contrairement à NAVCAN, n’est pas un organisme qui génère des recettes, mais dépend de l’affectation de crédits et devra probablement demeurer ainsi pour ses activités de base.
Notre analyse nous incite à conclure qu’il n’y a que deux options organisationnelles viables pour l’ACSTA : demeurer une société d’État ou être transformée en établissement public.
Tel que mentionné ci-dessus, en sa qualité de société d’État, l’ACSTA jouit d’une plus grande latitude administrative en matière de ressources humaines et de passation de marchés que les ministères et les organismes gouvernementaux et normalement, bénéficierait également d’une considérable latitude financière et opérationnelle. Le premier dirigeant de l’ACSTA rend des comptes à son Conseil d’administration, lequel rend des comptes au Parlement par l’intermédiaire du ministre des Transports. Puisque quatre représentants de l’industrie et un représentant syndical siègent au Conseil, ces partenaires maintiennent des liens étroits. Le Conseil d’administration assure une surveillance spécialisée pour assurer la bonne marche de l’ACSTA et un degré élevé de crédibilité dans le cadre des relations avec Transports Canada, le ministre et le Parlement. Les activités de l’ACSTA s’inscrivent dans un système regroupant plusieurs intervenants (aéroports, transporteurs aériens, milieux gouvernementaux et d’application de la loi), de sorte que la représentation au sein de son Conseil d’administration de gens qui fort partie de l’industrie – ou en ont fait partie – constitue un atout18.
Si l’ACSTA était transformée en un établissement public, elle deviendrait un organisme de portefeuille relevant du ministre des Transports19, tout en maintenant une identité distincte de celle du Ministère. L’Administration serait ainsi plus étroitement associée au gouvernement du Canada et à Transports Canada. À titre d’établissement public, l’ACSTA serait dirigée par un administrateur général, ce qui offrirait d’importants avantages pour maintenir les relations avec les organismes centraux et d’autres ministères fédéraux. Par contre, l’on ne tirerait pleinement parti de ces avantages que si l’administrateur général de l’ACSTA était reconnu comme sous-ministre en titre, en relation directe avec le ministre et les organismes centraux et autorisé à participer aux réunions de la communauté des sous-ministres.
18Voir l’exposé de position de l’ACSTA à ce sujet :Gouvernance de l’ACSTA : le choix d’un modèle organisationnel(mai 2006), page 6.
19Un établissement public — l’Agence du revenu du Canada — rend des comptes au Parlement par l’intermédiaire du ministre, mais il s’agit d’un cas unique.
Les établissements publics sont, comme l’ACSTA, des organismes
opérationnels (par exemple l’Agence du revenu du Canada, Parcs Canada, l’Agence canadienne d’inspection des aliments et l’Agence des services frontaliers du Canada) et ils peuvent bénéficier d’une grande latitude financière et administrative pour assurer la bonne gestion de leurs activités.
Comme les sociétés d’État, les établissements publics ont une personnalité juridique distincte de celle du ministre. Au jour le jour, l’orientation opérationnelle plutôt que la conception organisationnelle distingue les établissements publics des ministères; ils sont destinés à avoir un plus grand lien de dépendance que les sociétés d’État, mais sont assujettis à un moins grand nombre de contrôles du Conseil du Trésor, lorsque c’est possible.
Certains sont des employeurs distincts. Ils ont leurs propres systèmes de classification des employés et conditions d’emploi. Ils ont leurs propres règles en matière de politique administrative générale, d’organisation et de gestion de biens immeubles et de ressources humaines. « Le Conseil du Trésor doit approuver le plan d’activités annuel de l’Agence et peut ordonner que des changements y soient apportés, lesquels doivent être respectés. En outre, le Conseil du Trésor approuve les plans de dépenses annuels de l’Agence et exerce sur l’Agence l’influence considérable que cela présuppose […] En dehors des quatre agences mentionnées ci-dessus, les établissements publics sont traités exactement comme des ministères dans la Loi sur la gestion des finances publiques. Leurs rapports avec le Bureau du Conseil privé sont relativement rares, en raison de leur participation peu fréquente aux questions de politique. Quoi qu’il en soit, les établissements publics s’occupent normalement de coordonner leur influence sur les questions politiques par l’entremise du ministère du portefeuille20. » Un tel établissement public pourrait devenir un employeur distinct pour les employés de l’ACSTA (comme l’ACSTA l’est à l’heure actuelle). À titre d’établissement public, l’ACSTA pourrait être plus facilement intégrée à la communauté gouvernementale responsable de la sécurité.
Par contre, il n’y a aucune garantie relativement à la latitude financière et administrative. Un établissement public ne bénéficierait plus de la surveillance fournie par un Conseil d’administration de spécialistes, sauf si un conseil de gestion était établi, comme dans le cas de l’Agence du revenu du Canada. Un comité consultatif de l’industrie pourrait être formé, mais ses recommandations n’auraient pas le même poids que celles d’un conseil d’administration ayant des responsabilités fiduciaires envers l’organisme.
Les membres d’un comité consultatif sont également plus susceptibles de servir les intérêts qu’ils représentent, plutôt que les intérêts plus vastes de l’organisme, comme les membres fiduciaires sont tenus de le faire. Enfin, ce changement risque d’être perçu comme un amoindrissement de l’ACSTA par rapport à Transports Canada.
20Cercle Sussex, op.cit., annexe 2, page 30.
Le Comité consultatif conclut que le modèle de société d’État comporte d’importants avantages et désavantages et qu’on peut en dire tout autant d’un établissement public. Pour remplir son mandat en matière de sûreté aérienne, l’ACSTA doit être étroitement associée au gouvernement, de manière à faire partie des milieux de la sécurité et du renseignement et à donner suite aux priorités de l’heure. Pour être efficiente et servir les voyageurs, l’ACSTA doit être apte à réagir aux préoccupations de l’industrie et à celles des passagers. Si elle était un établissement public, l’ACSTA serait plus étroitement associée au gouvernement, mais plus éloignée de ses partenaires de l’industrie. En sa qualité de société d’État, elle est plus proche de l’industrie et quelque peu plus éloignée du contrôle du gouvernement. Dans l’un et l’autre cas, il y a quelque chose à perdre et quelque chose à gagner.
Recommandation 6.2
a) Il est recommandé que l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien demeure une société d’État ou encore soit transformée en établissement public.
b) Si l’ACSTA demeure une société d’État, il y aurait lieu d’augmenter le niveau de rémunération des membres du Conseil d’administration.
c) Si l’ACSTA devient un établissement public, un conseil consultatif, représentant les divers intervenants, devrait être établi. Le ministre devrait en nommer les membres.
Plus important encore que sa structure organisationnelle, toutefois, il est nécessaire de confier à l’ACSTA un ensemble plus courant d’autorités de gestion — auxquelles s’ajouterait une véritable responsabilisation — pour réaliser ses mandats.