2. LES DEPENSES
2.1 Vue d'ensemble des dépenses
2.1 Vue d'ensemble des dépenses
Les réformes récentes affectent le périmètre des dépenses du régime général et du FSV
En 2016, comme en 2015, les charges du régime général et du FSV sont affectées par le transfert à l’Etat de dépenses d’aides au logement ainsi que des frais de tutelle des majeurs, dans le cadre de la seconde phase du pacte de responsabilité et de solidarité, ce qui a un effet modérateur important sur la dynamique des charges. Ainsi, les dépenses du régime général ont atteint 350,7 Md€ en 2016, en hausse de 0,4% par rapport à 2015. A périmètre 2015, la croissance des dépenses aurait été de 1,8%.
La LFSS pour 2016 a par ailleurs instauré la protection universelle maladie (PUMa). Celle-ci conduit à présenter dans ce rapport un état financier élargi, agrégeant notamment l’essentiel des prestations de droit commun des autres régimes maladie (ainsi que les produits les finançant). Afin de permettre l’analyse des dépenses 2016 au regard des dépenses 2015, les premières sont ici présentées à la fois sur le champ des comptes certifiés de la CNAM (sur le périmètre avant PUMa), mais aussi dans leur forme étendue au champ PUMa à des fins de comparabilité avec la prévision 2017. Sur le champ PUMa, les dépenses du régime général et du FSV atteindraient 381,0 Md€ en 2017, en hausse de 2,2%.
Ces deux réformes ont modifié sensiblement le niveau et la structure des dépenses des branches. La part des dépenses de la branche famille dans l’ensemble consolidé du régime général et du FSV diminuerait de près de 4 points entre 2014 et 2017 (cf. graphique 1 et tableau 2), alors que celle de la branche maladie augmenterait de 5 points en 2017 par rapport à 2014, la PUMa jouant pour 3 points.
Hors transferts de charges à l’Etat, les prestations maladie et vieillesse sont les principaux déterminants de l’évolution des dépenses
En 2016, plus de 91% de la dépense du régime général et du FSV était consacrée aux prestations sociales (cf. tableau 1). Le reste se décompose en transferts, dépenses de gestion administrative, frais financiers et autres dépenses.
Les prestations sociales ont progressé de 0,4% en 2016 (1,9% hors transfert à l’Etat de l’ALF et des frais de tutelle). Cette croissance est relativement modérée au regard de la période récente. Si les dépenses du régime général et du FSV ont été freinées par la contraction des dépenses de la CNAF en 2015 et 2016, la dynamique des prestations maladie et vieillesse serait le principal déterminant de la croissance des dépenses en 2017 (cf. graphique 2).
Les prestations maladie demeurent les plus dynamiques en 2016
L’ensemble des prestations légales servies par la CNAM a atteint 162,8 Md€ et a progressé de 2,4% en 2016 (à périmètre 2015). Cette évolution suit celle des dépenses entrant dans le champ de l’ONDAM qui ont crû au même rythme. Cette progression a été supérieure au taux de progression de l’ONDAM, historiquement bas en 2016 (1,8%), en raison de l’effet haussier sur les prestations des épidémies grippales et de la poursuite du développement des médicaments innovants. Cet effet sur les prestations a néanmoins été compensé par de moindres transferts aux fonds de l’ONDAM1 (cf. infra).
Les prestations maladie et maternité hors ONDAM sont demeurées stables en 2016, freinées par la diminution des prestations versées au titre des indemnités journalières de maternité et paternité, directement corrélées à la baisse des naissances. Les prestations d’invalidité demeurent dynamiques en 2016 (+3,5%), le recul progressif de l’âge légal de départ en retraite venant majorer la durée en invalidité.
En 2017, sur le champ étendu à la PUMa, les prestations maladie augmenteraient de 3,2%, en accélération par rapport à 2016, en raison de l’intégration aux dépenses de la CNAM du financement des établissements et services d’aide par le travail (ESAT) en application de la LFSS pour 2016.
1 Par ailleurs, le respect de l’ONDAM en 2016 a reposé également sur la dynamique de certaines recettes qui viennent en atténuation de la dépense : remises pharmaceutiques et participation de la CNSA au financement de l’OGD.
2. 1 • Vu e d'en semb le d es dé pen ses
Encadré ● Précisions méthodologiques et présentation du chapitre
Certains choix de présentation ont été faits pour cette fiche et l’ensemble du rapport. Les charges et produits sont présentés en
« net ». Ils sont obtenus à partir des charges et des produits comptabilisés par les caisses après neutralisation symétrique de certaines écritures (transferts entre la CNSA et la CNAM portant sur l’ONDAM médico-social, reprises de provisions sur prestations et autres charges techniques, dotations aux provisions sur actifs circulants ; pour plus de précisions sur ces retraitements se référer à l’annexe 4 du PLFSS 2017). Ces neutralisations, sans impact sur les soldes, visent à approcher une évolution économique des charges et des produits. Les charges et produits sont en outre consolidés des transferts entre régimes (AVPF, congés paternité, prise en charge des cotisations des PAM et des gardes d’enfants dans le cadre de la PAJE, prise en charge des majorations de pensions pour trois enfants et sous-déclaration AT-MP) et des transferts entre le FSV et les régimes vieillesse de base. Pour plus de détail sur les transferts, se référer à la fiche 5.4.
Par ailleurs, la décomposition des charges présentées dans cette fiche s’avère différente de la présentation des transferts faite dans la fiche 5.4. Dans la présente fiche, la dotation au FNAL qui finançait jusqu’en 2014 les aides au logement pour les logements conventionnés versées aux ménages avec enfants est regroupée avec les prestations. Cette dotation est également présentée dans les transferts dans d’autres fiches du rapport afin d’avoir une vision d’ensemble des flux financiers entre le régime général et les autres organismes de sécurité sociale. De la même manière, les prises en charge de cotisations et de CSG par la CNAF au titre du complément mode de garde versés au régime général et à d’autres organismes de sécurité sociale figurent dans cette fiche comme prestations de la CNAF et non en tant que transferts.
Par ailleurs les dépenses du fonds d’intervention régional (FIR) de la branche maladie sont présentées comme un transfert à un fonds et non comme des prestations d’assurance maladie. Il en est de même dans la fiche d’analyse des prestations (fiche 2.4) et du compte (fiche 4.2) de la branche maladie.
La présente fiche décrit globalement les dépenses du régime général et du FSV, leur décomposition par branche et par poste et leur évolution. Pour plus de précision sur les déterminants spécifiques à un poste de dépense, il convient de se référer aux autres fiches du chapitre 2 mais également du chapitre 3.
Ainsi, les dépenses de la branche maladie et de la branche AT-MP sont décrites au travers de plusieurs fiches. La fiche 2.2 apporte une analyse de l’évolution économique des dépenses de l’ensemble des régimes intégrés au champ de l’ONDAM. La fiche 2.4 permet de rapprocher la vision économique de l’ONDAM de la vision comptable des prestations en ce qui concerne le régime général. La fiche 2.3 présente les principaux déterminants de l’évolution des dépenses de soins de ville et la fiche 2.5 porte sur les dépenses n’entrant pas dans le champ de l’ONDAM. Par ailleurs, certaines fiches du chapitre 3 apportent une analyse complémentaire et spécifique des dépenses. Ainsi dans cette édition, l’analyse des dépenses de l’ONDAM est enrichie par un bilan du marché du médicament en 2016 (fiche 3.6), l’analyse des dépenses et recettes hospitalières (fiche 3.7) et enfin une étude sur les dépenses d’orthodontie (fiche 3.8). Enfin, les pensions d’invalidité et leurs déterminants font l’objet d’une étude dédiée (fiche 3.3).
Les dépenses de la branche vieillesse sont abordées notamment dans la fiche 2.6 qui présente les prestations de retraite de l’ensemble des régimes alignés et les déterminants de leur évolution.
Les dépenses de la branche famille sont étudiées dans la fiche 2.7 qui présente leur évolution que ce soit pour les prestations familiales d’entretien ou les aides à la garde d’enfants. Les fiches 3.1 et 3.2 dont des éclairages spécifiques sur les maisons d’assistantes maternelles et les mesures de la loi pour l’égalité réelle des Outre-mer portant sur la famille.
Tableau 1
●Répartition des charges nettes du régime général et du FSV par type de dépenses
En millions d’euros
(*) Le FNAL est intégré aux prestations légales et déduit des transferts, cf. encadré.
Source: DSS/SD EPF/6A.
2014 2015 % 2016
certifié %
Structure
2016 2016 2017(p) %
Ensemble des charges nettes du régime général et du FSV 345 775 349 201 1,0 350 693 0,4 100% 372 730 381 002 2,2
Prestations nettes* 316 816 318 165 0,4 319 568 0,4 91,1% 343 663 351 877 2,4
Prestations légales nettes 311 776 312 824 0,3 314 052 0,4 89,6% 338 142 346 147 2,4
Prestations extralégales nettes 5 039 5 341 6,0 5 516 3,3 1,6% 5 522 5 731 3,8
Transferts versés nets 17 534 20 107 14,7 20 241 0,7 5,8% 16 987 17 142 0,9
Transferts vers les régimes de base 9 885 12 288 24,3 13 182 7,3 3,8% 9 344 9 327 -0,2
Transferts vers les fonds* 6 792 6 900 1,6 6 087 -11,8 1,7% 6 581 6 724 2,2
Transferts vers les régimes complémentaires 857 919 7,3 972 5,7 0,3% 1 062 1 090 2,6
Charges de gestion courante 11 105 10 869 -2,1 10 801 -0,6 3,1% 11 961 11 883 -0,7
Charges financières 47 4 -92,3 19 ++ 0,0% 20 13 -36,3
Autres charges nettes 274 57 -79,4 64 13,5 0,0% 98 88 -10,4
2 • Les dépenses
2. 1 • Vu e d'en semb le d es dé pen ses
Les pensions de retraite servies par la CNAV restent peu dynamiques
Outre l’effet lié à la revalorisation des pensions, la croissance des prestations vieillesse est tirée par l’arrivée à l’âge de la retraite des générations nombreuses du « baby-boom », qui remplacent les classes creuses nées dans l’entre-deux-guerres.
Deux facteurs limitent cependant la hausse tendancielle des prestations: le relèvement de 60 à 62 ans de l’âge légal de départ en retraite qui poursuit sa montée en charge et se traduit par de moindres départs en retraite d’une part et le très faible niveau d’inflation qui conduit à des revalorisations des pensions proches de zéro d’autre part. Ainsi, les pensions brutes ont ralenti en 2016 (+2,1% après +2,3% en 2015) en raison d’une moindre contribution de l’effet volume et de la pension moyenne (cf. fiche 2.6), la revalorisation étant en revanche légèrement plus élevée qu’en 2015 (+0,08% après +0,03% en moyenne annuelle).
En 2017, les dépenses de pensions de droits propres continueraient de progresser de manière modérée (+1,9%) sous l’effet conjugué des faibles niveaux de revalorisation prévus et les effets du relèvement des âges de départ sans décote et à taux plein automatique. A l’opposé les départs en retraite anticipée pour carrières longues (RACL), favorisés par les assouplissements successifs de la réglementation, sont demeurés très dynamiques en 2016 et le resteront en 2017, année où le nombre de bénéficiaires d’une retraite anticipée atteindrait son pic.
Outre la contraction découlant du transfert de charge au budget de l’Etat, les prestations familiales sont infléchies par les réformes de la politique familiale
En 2016, les prestations familiales se sont contractées de 13,6%. Hors transfert à l’Etat des dépenses d’ALF et des frais de tutelle des majeurs, elles ont néanmoins diminué de 0,8%. Cela s’explique essentiellement par plusieurs réformes depuis 2014 (modulation des allocations familiales et réforme du congé parental notamment). En 2016, c’est surtout la fin de montée en charge de la modulation des allocations familiales qui a pesé négativement sur l’évolution de ces prestations (cf. fiche 2.7). De plus, la faible inflation a limité l’impact de la revalorisation des prestations (0,1% en moyenne annuelle).
En 2017, la revalorisation demeure contenue par la faible inflation (0,2% en moyenne annuelle). De plus, le moindre recours à la prestation d’accueil du jeune enfant – notamment la PREPAREE qui remplace l’ancien complément de libre choix d’activité de la PAJE – modérerait la dynamique spontanée des prestations familiales qui seraient à nouveau en repli (-0,4%).
Les prestations servies par la branche AT-MP ont diminué en 2016
L’ensemble des prestations servies par la branche a diminué de 0,6% en 2016. Les dépenses d’incapacité temporaire – incluses dans le champ des dépenses de l’ONDAM – ont faiblement progressé (+0,4% après +3,5% en 2015). Ce ralentissement est principalement imputable à celui des indemnités journalières (+2,1%
après +4,8%). La baisse des dépenses de prestations d’incapacité permanente s’est poursuivie en 2016 (-0,5% après -0,2% en 2015). Cela s’explique par une baisse du volume combiné à l’effet de la faible inflation limitant la revalorisation des pensions à 0,1% en moyenne annuelle (cf. fiche 2.5).
En 2017, ces dépenses repartiraient légèrement à la hausse, bien qu’à un rythme contenu (+0,9%). Les dépenses d’incapacité permanente se stabiliseraient (+0,1%) alors que celles entrant dans le champ de l’ONDAM continueraient de progresser (+1,3%).
L’évolution des prestations extralégales, des transferts nets et des charges de gestion courante est contrastée
Les prestations extralégales demeurent dynamiques sur la période ; elles sont notamment tirées par les dépenses d’action sociale de la branche famille.
Les transferts versés n’ont que peu augmenté en 2016 (+0,7%), la hausse des transferts d’équilibrage s’étant accompagnée d’une diminution de la dotation du régime général au Fonds d’intervention régional. Ils demeureraient contenus en 2017 (+0,9%, cf. fiche 5.4).
Après avoir fortement diminué en 2015, les charges de gestion courante ont encore baissé en 2016 (-0,6%).
Cette baisse tient notamment à de moindres dépenses de personnel. Elles diminueraient dans les mêmes proportions en 2017.
2. 1 • Vu e d'en semb le d es dé pen ses
Graphique 1
●Répartition des dépenses en 2016
Tableau 2
●Répartition des dépenses par branche
en millions d’euros
Source : DSS/SD EPF/6A.
Graphique 2
●Contribution à la croissance des dépenses par poste (en points)
Source : DSS/SD EPF/6A.
Note de lecture : les prestations légales de la branche maladie ont contribué à hauteur de +1,0 point à la progression des dépenses du régime général et du FSV en 2016. Par ailleurs, les « transferts nets et autres charges » comprennent les prestations AT-MP, les transferts à la charge du régime général et du FSV, les prestations extralégales, les charges de gestion courante et les autres charges.
Tableau 3
●Répartition des prestations légales par branche
en millions d’euros
Maladie 168 321 173 202 2,9 177 233 2,3 199 367 205 633 3,1
AT-MP 11 653 11 858 1,8 11 800 -0,5 11 800 11 910 0,9
Famille 59 016 54 302 -8,0 49 588 -8,7 49 588 49 556 -0,1
Vieillesse 116 768 120 463 3,2 122 808 1,9 122 808 124 955 1,7
FSV 20 618 20 521 -0,5 20 317 -1,0 20 317 19 591 -3,6 Prestations légales nettes versées par le régime général 313 632 314 779 0,4 316 014 0,4 340 139 348 158 2,4 Prestations légales nettes maladie 155 202 159 053 2,5 162 812 2,4 186 937 192 844 3,2
Maladie - maternité ONDAM 144 526 148 029 2,4 151 606 2,4 175 084 180 703 3,2
Maladie - maternité hors ONDAM 4 977 5 166 3,8 5 163 -0,1 5 573 5 624 0,9
Invalidité 5 426 5 612 3,4 5 807 3,5 6 028 6 277 4,1
Prestations légales décès, provisions et pertes sur créances nettes 273 246 -9,7 237 -3,9 252 239 -5,0
Prestations légales nettes AT-MP 8 747 8 811 0,7 8 759 -0,6 8 759 8 840 0,9
Incapacité temporaire (ONDAM) 3 716 3 847 3,5 3 868 0,6 3 868 3 981 2,9
Incapacité permanente (hors ONDAM) 4 334 4 325 -0,2 4 305 -0,5 4 305 4 310 0,1
Autres prestations, provisions et pertes sur créances nettes 696 639 -8,2 586 -8,3 586 549 -6,3
Prestations légales famille nettes 41 460 36 279 -12,5 31 354 -13,6 31 354 31 227 -0,4
Prestations en faveur de la famille 18 282 18 221 -0,3 18 044 -1,0 18 044 18 291 1,4
Prestations dédiées à la garde d'enfant 12 738 12 209 -4,1 12 118 -0,7 12 118 11 722 -3,3
Prestations logement et autres prestations légales nettes (yc FNAL) 10 440 5 850 -- 1 192 -- 1 192 1 214 1,9 Prestations légales vieillesse nettes 108 223 110 635 2,2 113 089 2,2 113 089 115 247 1,9
Droits propres 97 531 99 920 2,4 102 190 2,3 102 190 104 206 2,0
Droits dérivés 10 546 10 645 0,9 10 738 0,9 10 738 10 946 1,9
Autres prestations, provisions et pertes sur créances nettes 146 70 -51,6 161 ++ 161 95