En référence à Archon Fung (2003) et Laurence Bherer (2011), j’utilise le terme de design participatif pour décrire les détails du fonctionnement des auditions publiques en commission parlementaire. Le design participatif peut être compris comme un modèle qui définit les différents choix procéduraux d’un mécanisme participatif. En m’inspirant des questions proposées par Fung (2003) pour brosser le design d’un dispositif participatif, je décris les choix procéduraux des auditions publiques sur le projet de loi n° 94 en répondant aux questions suivantes : qui participe? À propos de quoi?67 Pourquoi? Comment?
66 Le fait que le projet de loi soit mort au feuilleton n’altère en rien la pertinence scientifique de mon objet d’étude, car ce qui importe
ce n’est pas le fait que le projet ait été adopté ou non. En fait, même si ce projet de loi n’a pas été adopté, les auditions publiques que j’analyse nous donnent l’occasion de déceler les grandes lignes d’autres projets politiques par exemple le projet de la Charte de laïcité du gouvernement Marois (2014).
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La qualification citoyenne : Qui participe aux auditions publiques ?
Prenons pour point de départ un extrait des remarques finales des auditions publiques analysées :
Ce fut un exercice des plus enrichissants, et je ne crois pas me tromper en disant que tous les parlementaires ayant pris part à cette commission ont été impressionnés par la participation citoyenne. De nombreux groupes, mais aussi un nombre important de citoyens ont pris la peine de nous transmettre un mémoire ou de venir nous présenter leurs commentaires et suggestions devant notre commission (cas 52— extrait1).
Dans cet extrait, la ministre déclare que les parlementaires ont été impressionnés par la participation citoyenne. Elle affirme ainsi que l’une des caractéristiques de ces auditions publiques est qu’elles reposent sur le principe selon lequel c’est l’avis des citoyens sur la question des accommodements raisonnables qui sert à éclairer les choix parlementaires. Ce commentaire montre que la frontière qui oppose traditionnellement l’opinion éclairée des représentants de l’État à celle des citoyens peut être remise en cause. Ces auditions publiques favorisent en effet une interaction entre les députés élus par les citoyens, figures par excellence du pouvoir législatif, et les acteurs individuels ou collectifs, désireux de faire entendre leur point de vue.
C’est pour cela que Pascal Dufour souligne que les commissions parlementaires « sont le lieu privilégié d’expression des intérêts sociaux, qui interviennent à côté et en dehors des moments d’élections » (2004 : 167). Elles représentent ainsi une opportunité de parole publique pour les acteurs concernés par la politique publique en matière d’exercice de la liberté de religion dans le contexte de la neutralité religieuse de l’État.
Alors que la parole publique est généralement appréhendée comme parole des acteurs privilégiés (les politiciens et les médias), l’analyse de ces auditions publiques nous donne l’occasion de focaliser l’attention sur la parole d’une pluralité d’acteurs. Ces acteurs ne sont pas ceux qui sont classiquement habilités à décider dans le cadre du gouvernement représentatif (Blondiaux et Sintomer, 2002 : 17). Ces acteurs sont en premier lieu les associations, les organismes communautaires, les militants et les citoyens qui se prononcent à titre individuel. Comme le remarque Erik Neveu, ces acteurs coproduisent l’action publique grâce à leur implication dans des processus participatifs. Leur participation « aux dispositifs participatifs relativiserait la pertinence de l’opposition entre société civile et État » (1996 : 108).
Par ailleurs, si les politiciens sont bien évidemment les principaux acteurs de la parole publique, les individus et groupes investissent aussi les arènes publiques, entendues comme espaces de publicisation et de mise en visibilité. En prenant position et en argumentant sur des sujets de débat public, ils contribuent au débat sur les enjeux collectifs. Ils s’engagent dans les débats publics pour faire entendre leurs réalités vécues, leurs représentations de la réalité, leurs propositions et leurs points de vue. À cet égard Bonnafous a remarqué que « si le discours des acteurs politiques
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légitimes et institués a été fréquemment étudié, bien que de façon inégale, l’absence d’étude méthodique des discours et des pratiques médiatiques des autres acteurs de cette coproduction est frappante » (1999 : 62).
L’analyse des auditions publiques en commission parlementaire permet de remédier à cette lacune et de s’intéresser aux interactions entre les acteurs qui ont eu accès à cette institution de démocratie participative (la commission parlementaire). Cette focalisation sur la parole des acteurs impliqués dans cette audition publique m’amène à formuler une question : comment ces acteurs ont-ils eu accès aux auditions publiques? Selon quel mode de sélection? J’utilise à la suite de Laurence Bherer l’expression « qualification citoyenne » pour désigner le processus qui détermine les acteurs individuels ou collectifs qui peuvent s’exprimer à bon droit. Il s’agit d’un processus de désignation des citoyens à entendre. Bherer (2006) préfère l’expression qualification citoyenne au terme de « représentativité », car elle souligne « les effets symboliques et performatifs qu’à la participation institutionnalisée sur la valorisation d’un mode ou l’autre d’exercice de la citoyenneté » (2006 : 26).
Ce qui frappe dans le processus de dotation d’une représentativité légitime aux acteurs (individuels ou collectifs) dans le cadre des auditions publiques sur le projet de loi n° 94, c’est que l’on peut y observer la succession de deux étapes : Dans la première étape, la secrétaire de la commission rend public un avis de consultation dans la Gazette officielle du Québec, dans les principaux quotidiens québécois et sur le site Internet de l’Assemblée, à la page Web de la consultation générale, et ce, contrairement aux consultations « particulières » où une motion adoptée en chambre contient une liste de personnes et organismes à inviter. L’avis de consultation donne une idée du sujet de la consultation, la date fixée pour le début des auditions publiques, les modalités de présentation et de transmission des mémoires et des demandes d’intervention et la date limite de transmission des mémoires et des demandes d’intervention au service des commissions de l’Assemblée (7 mai 2010 dans le cas des auditions analysées). Au moins trente jours séparent la date de publication de l’avis de celle de la remise des mémoires et des demandes d’intervention.
Au regard de la typologie de Bacqué, Rey et Sintomer (2005), développée à partir d’une étude comparative des dispositifs participatifs dans différents pays, je peux nommer ce mode de qualification citoyenne les « citoyens mobilisés » (Bacqué, Rey et Sintomer, 2005 : 37), c’est-à-dire les citoyens intéressés qui répondent à l’avis public. Seuls ceux qui sont intéressés et qui répondent à l’avis public participent.
Dans la deuxième étape, la secrétaire de la commission convoque les personnes et les organismes qu’elle a choisis d’entendre au moins sept jours avant la tenue de l’audition. Il importe alors de noter que le dispositif participatif étudié comprend un autre mode de qualification citoyenne : les députés membres de la commission sélectionnent parmi les citoyens et les organismes qui ont fait parvenir un mémoire ou une demande d’intervention ceux qui seront entendus
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en audition publique. Cette forme de sélection des acteurs repose sur l’absence de critères formels pour désigner les acteurs entendus en auditions publiques. Cela nous permet de noter que l’autorité publique impose un contrôle68 dans cette institution de démocratie participative (la commission parlementaire).
Il est alors primordial de considérer avec Blondiaux et Sintomer que « l’autorité politique garderait en pratique le choix de ses interlocuteurs, maîtriserait presque toujours l’ordre du jour, les lieux, les cadres d’intervention et le calendrier de la discussion » (2009 : 33). Cela veut dire que ce sont les metteurs en scène de cette situation de parole publique, les représentants de l’autorité responsable des auditions publiques (la commission parlementaire) qui cadrent les échanges.
Les champs de parole et les modes d’action
L’observation des acteurs impliqués dans les séances d’auditions analysées me permet de souligner deux aspects centraux de la parole publique en commission parlementaire sur le projet de loi n° 94 : la diversité des champs de parole et les modes d’action.
Par diversité des champs de parole, j’entends l’existence de deux composantes de la parole publique hiérarchisée et différenciée, à savoir la parole minoritaire et la parole majoritaire. Comme je l’ai précisé au chapitre 1, le principal critère opérationnel que j’utilise pour délimiter les minoritaires, dans le cadre de ce travail, est la déclaration d’une appartenance religieuse : les Québécois convertis seront ainsi des minoritaires, de même ceux qui sont de tradition religieuse autre que la religion catholique, même s’ils se présentent comme laïques ou dénoncent l’expression des signes religieux dans l’espace public, je les considère comme des minoritaires.
C’est notamment pour prendre en considération les processus de minorisation, évoqués au chapitre 1, que j’ai ajouté à la notion de parole une épithète pour parler ainsi de parole dite minoritaire ou de parole dite majoritaire.
Par mode d’action, j’entends le caractère tantôt individuel tantôt collectif des formes d’agir par lesquels il est possible pour les acteurs d’intervenir dans ces auditions. Les groupes sont par exemple les organisations communautaires et les groupes féministes.
L’observation des données a montré que des minoritaires participent à la publicisation de la parole publique sur les accommodements raisonnables dans les auditions publiques en commission parlementaire sur le projet de loi n° 94.
68 Pour une vision critique des modes de sélection des citoyens, voir notamment : Gaxie (DATE), Le sens caché : inégalités
culturelles et ségrégation politique, Paris, Seuil, 1978. Loïc Blondiaux, Sandrine Lévêque, « La politique locale à l’épreuve de la démocratie. Les formes paradoxales de la démocratie participative dans le XXème arrondissement de Paris » in Neveu (C.) (dir.), Espace public et engagement politique. Enjeux et logiques de la citoyenneté locale, Paris, Le Harmattan, 1999, p. 17-83. Julien Talpin, « Jouer les bons citoyens. Les effets contrastés de l’engagement au sein de dispositifs participatifs », Politix, vol. 75, n° 19, p. 13-31.
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Comme l’a montré Scollon, « stakeholders in the political process may operate from positions of power or from minority positions » (2008: 7).
Bien que les minoritaires puissent participer à des thématiques variées, ce sont les thématiques liées à la diversité ethnoculturelle (la thématique linguistique, la religion à l’école, accommodements raisonnables) qui peuvent susciter plus d’intérêt chez eux. Comment penser à une action qui vise l’encadrement des pratiques des accommodements raisonnables, comme l’introduction de certaines balises, sans la réaction contestataire des citoyens ou groupes directement concernés, sous la forme de mémoires, de manifestations ou de participation à des auditions publiques? La complexité des relations minorité-majorité a attiré l’attention des sociologues, des anthropologues, des psychologues sociaux, des pédagogues, mais a été moins explorée par les chercheurs en communication publique, notamment dans le cadre de prise de parole (en situation d’audition publique) à l’occasion d’une controverse (les accommodements raisonnables).
La participation des minoritaires et des majoritaires à la discussion publique constituent dans cette problématique un élément fondamental dans la mesure où elle permet de réfléchir à l’importance de la position des preneurs de parole dans la hiérarchie sociale. Ces positions, je les ai nommées « champs discursifs » parce que cette dénomination renvoie davantage aux discours. Ces champs déterminent par avance l’identité des acteurs et les rapports qui les lient aux autres protagonistes. Je me réfère à cet égard, à l’idée de Bourdieu qui dit que le pouvoir ne se trouve pas dans les mots, mais dans les conditions sociales d’utilisation des mots » (1982a : 103).
La participation des groupes et personnes dits minoritaires à ces consultations constitue une situation pertinente pour mieux comprendre les dynamiques interactionnelles à l’œuvre lorsque se rencontrent les groupes dits minoritaires et d’autres dits majoritaires en situation de participation publique. On notera que c’est précisément au moment où des minoritaires interagissent avec des majoritaires qu’émergent des dynamiques interactionnelles spécifiques.
Par ailleurs, mes données montrent que le nombre des personnes dites minoritaires qui se présentent à titre individuel est beaucoup moins important que le nombre des personnes dites minoritaires qui participent à titre collectif. Il en ressort que la mobilisation des personnes dites minoritaires se fait essentiellement au sein de structures organisationnelles comme les associations et les organismes communautaires. Dans son étude sur la participation des associations de groupes ethniques minoritaires lors de commissions parlementaires, Sébastien Arcand (2004) a considéré l’action collective des groupes ethniques minoritaires comme une critique sociale qui participe à l’apparition de ce que Karl Popper et al appellent la « société ouverte » (1979).
Ces auditions constituent donc un moment où des actants collectifs ou individuels dits minoritaires entrent en contact avec des actants collectifs ou individuels dits majoritaires au sein d’une institution étatique. Il s’agit alors de
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contributions individuelles ou collectives à « l’agir conjoint » (Filliettaz, 2002 : 65). Il serait toutefois simpliste de présenter le dissensus sur la question des accommodements raisonnables comme opposant uniquement les minorités religieuses, d’un côté, et les majoritaires, de l’autre. Dans le camp des pro-accommodements, par exemple, nous pouvons trouver des organismes ou groupes qui ne sont pas des groupes religieux minoritaires.
Pour mieux comprendre qui sont les acteurs impliqués dans ce dispositif participatif, Fung ajoute un autre élément : quel est l’enjeu de la participation pour les acteurs (2003 : 345)?
Pourquoi les actants participent-ils aux auditions publiques?
Il y a dans ces auditions publiques des groupes et individus qui sont directement concernés par le sujet des accommodements raisonnables comme c’est le cas par exemple des groupes musulmans et des groupes sikhs. Pour ces groupes, le projet de loi n° 94 pourrait avoir des effets directs et immédiats sur leur liberté de religion. Ces groupes peuvent chercher à défendre leurs intérêts économiques et sociaux.
Au-delà d’argumenter pour ou contre la mise en place de balises encadrant la question des accommodements raisonnables, la prise de parole est l’instrument principal par le biais duquel les actants construisent une image de leur groupe, c’est ce que j’appelle dans l’analyse, l’éthos collectif. Les groupes peuvent en effet, mettre en évidence des traits par exemple le statut professionnel, l’apparence, le langage ou les valeurs. Ils peuvent aussi retravailler un éthos préalable, c’est-à-dire redorer leur blason pour légitimer leurs discours. Comme l’a souligné Eithan Orkibi (2008) dans son analyse de la construction de l’éthos collectif des étudiants français durant la guerre d’Algérie, la production d’une image du groupe avec laquelle les membres peuvent s’identifier sert aussi à se positionner par rapport aux autres groupes.
Je peux alors considérer que quand un citoyen s’adresse aux députés, il s’adresse aussi au public. En effet, en s’adressant à un élu, qui est son destinataire ratifié69, le destinataire auquel il s’adresse directement, l’actant peut aussi s’adresser au public témoin70, le destinataire absent.
Dans la même veine et plus précisément dans son travail sur la participation des associations de groupes ethniques minoritaires aux consultations publiques au Québec, Arcand remarque qu’en associant l’État québécois aux Québécois francophones, les minoritaires cherchent « à entrer en contact avec le majoritaire en participant aux commissions
69 Goffman définie le public ratifié comme suit : « Ratified recipients: they are the official recipients of a message. Two types of
ratified participants can be distinguished: direct (addressed) and indirect (unaddressed) recipients. » […]. A direct recipient is regarded by the speaker as his main partner in the discursive exchange. In principle, a direct recipient of an utterance is identifiable owing to certain discursive marks, as explicit addressing marks » (Goffman, 1981: 86).
70 Bystanders: they compose the audience of a discussion from which they are theoretically excluded. Within this category, an over
hearer can be distinguished from an eavesdropper. A speaker is aware of the former‘s presence, even if this presence is fortuitous, whereas the latter is an intruder, who listens to a speech without the speaker‘s knowledge. » (Goffman, 1981:101).
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parlementaires. L’État devient une sorte de médium de communication plutôt que l’interlocuteur principal auquel on s’adresse » (2004 : 332). Pour d’autres personnes ou groupes, la question de l’exercice de la liberté de religion dans le contexte de la neutralité religieuse de l’État ne touche pas nécessairement leur vie immédiate. Ils sont portés par un devoir citoyen.
Dans le domaine de l’exercice de la liberté de religion dans le contexte de la neutralité religieuse de l’État, les individus et les collectifs ne s’engagent pas dans la parole publique, sauf quand ils sont directement touchés, c’est-à-dire quand ils ont des intérêts socio-économiques (interdiction de port d’un signe religieux, difficulté à l’embauche). En effet, loin d’être limités aux groupes religieux ou aux personnes concernées directement par la question des accommodements raisonnables, les acteurs individuels et collectifs engagés dans les auditions publiques sur le projet de loi n° 94 peuvent être intéressés par cette question pour des raisons professionnelles (pour des universitaires, l’enjeu est d’éclairer les enjeux de la vie collective à partir de leur démarche scientifique) ou militantes (pour des militantes féministes, l’enjeu est engagement dans la cause des femmes).
Les groupes et individus actants aux auditions peuvent aussi être guidés dans leur action par leurs valeurs. Ils dénoncent certaines pratiques qu’ils considèrent comme problématiques, car elles heurtent leurs valeurs, indépendamment de leurs intérêts. C’est par exemple le cas de certains individus ou groupes féministes qui considèrent la laïcité comme un moyen de lutte aux tendances patriarcales, utilisé par certains ressortissants de pays arabo-musulmans qui disent avoir vécu les effets de la montée du fondamentalisme dans leurs pays d’origine. Ces derniers appréhendent la question des accommodements raisonnables en termes politiques et non seulement en termes de droits. Il y a aussi des groupes comme par exemple, les Intellectuels pour la laïcité, qui se sont constitués à la suite de mobilisations contre les accommodements raisonnables. La nécessité d’élaborer un argumentaire pour justifier leur refus des accommodements raisonnables a fait évoluer leur mobilisation vers plus de militantisme. Dans ce contexte de diversité des enjeux de la participation, il est pertinent de se questionner sur les propriétés des interactions entre ces acteurs.
Comment se déroulent des auditions publiques en commission parlementaire?
Les propriétés des interactions en commission parlementaire présentent plusieurs éléments. J’en identifie deux. En premier lieu, la publicité du dispositif, c’est-à-dire dans quelle mesure ce dispositif fonctionne sous le regard du public. En deuxième lieu, le déroulement séquentiel des auditions.
Les commissions parlementaires se distinguent des autres dispositifs participatifs (jurys citoyens, conférences de consensus, sondages délibératifs) non seulement par le fait de favoriser une occasion d’échanger avec les décideurs, mais aussi par le fait d’être médiatisées.
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En effet, les mémoires déposés ainsi que les auditions sont accessibles au public. Les travaux des commissions sont enregistrés sur bande sonore, puis entièrement retranscrits pour être relatés au Journal des débats. Les séances sont aussi télédiffusées soit en direct, soit en différé sur le Canal de l’Assemblée Nationale. Elles sont accessibles dans la section vidéo et audition du site Internet de l’Assemblée. On peut donc imaginer un réseau de connexions entre les arènes : par exemple lorsqu’une discussion en commission parlementaire suscite une couverture médiatique. La mise en circulation des discours (mémoires, auditions) est possible.
Ceci nous amène à saisir les commissions parlementaires non seulement comme une institution chargée d’écouter l’ensemble des informations et des points de vue disponibles sur les accommodements raisonnables, mais aussi comme une arène placée sous le regard du public. Cette arène donne la possibilité aux citoyens de se forger leur propre opinion sur la question des accommodements raisonnables, en assistant à une confrontation des opinions dans laquelle les positions divergentes sont débattues. Comment se déroule cette confrontation?
Le président (M. Bachand, Arthabaska) : Merci, Mme la députée de Lotbinière. Donc, les remarques préliminaires ayant été faites, je vous souhaite la bienvenue, messieurs, mesdames... madame du