Entre 1997 et 2003, les dépenses publiques nominales d’éducation ont doublé en valeur nominale; le taux moyen annuel réel de croissance était d’environ 8,6 pour-cent (tableau 3.10). Ces dépenses ne prennent en compte que les dépenses directes, effectuées par les Ministères de l’Education, et n’incluent nullement les dépenses relatives aux enseignants contractuels encourus par le Ministère des Finances. En 2002, les dépenses associées aux enseignants contractuels ont été estimées à environ 2,5 pour-cent des dépenses des Ministères de l’Education et n’influent nullement sur les tendances générales.29 Les plus fortes hausses au niveau des dépenses ont été enregistrées en 1999-2001, essentiellement en raison de l’accroissement des dépenses d’équipement impulsées par les projets étrangers. A partir de 2001, la croissance des dépenses réelles d’éducation a ralenti pour se situer aux niveaux antérieurs.
La part de l’éducation dans le total des dépenses publiques s’est maintenue à 19-20 pour-cent pendant presque toute la période, pour s’établir à 22 pour-pour-cent en 2003. Les dépenses publiques d’éducation, en tant que proportion du PNB, sont passées d’une moyenne de 3,1 pour-cent entre 1997-2000, à 3,7 pour-cent entre 2001-03. Elles sont donc supérieures à la moyenne de 3,2 pour-cent du PNB relevée dans 54 autres pays à faible revenu, circa 2000, et à celle enregistrée dans les pays d’Afrique subsaharienne. Elles avoisinent en outre la moyenne de 3,8 pour-cent observée dans les pays jugés sur le point d’atteindre l’objectif d’achèvement universel du cycle primaire. Les dépenses publiques par habitant sont passées d’environ 11 $EU en 1997 à plus de 15 $EU en 2002.
La part des dépenses de fonctionnement a diminué à partir de 2000, par rapport aux années 90, et a atteint en moyenne 80 pour-cent des dépenses totales d’éducation. La part des dépenses d’équipement a enregistré un accroissement depuis 2000 et se situe
29 Aucun chiffre n’est facilement disponible sur les dépenses salariales relatives au personnel contractuel par niveau d’éducation. Les paiements effectués chaque mois en faveur des personnels contractuels du MEPS proviennent du Trésor (les chiffres annuels globaux ne sont pas disponibles). Ils ont servi à estimer les dépenses annuelles concernant les enseignants contractuels pour l’année 2002.
actuellement à près de 20 pour-cent. La part des dépenses de personnel a accusé une baisse à partir de 2000, comparé au taux de plus de 60 pour-cent enregistré à la fin des années 90. La part du financement national des dépenses d’équipement a connu une forte augmentation et excède actuellement celle des financements étrangers.
Tableau 3.10: Evolution des dépenses publiques sur l’éducation, Bénin, 1997-2003
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Dépenses totales d’éducation (nominal, en
millions FCFA) 38 425 39 940 44 940 50 000 66 282 69 502 75 046
Dépenses totales d’éducation
(termes réels, 1997 en millions FCFA) 38 425 38 038 42 000 45 454 58 142 59 915 63 063
Croissance annuelle réelle 5,5 -1,0 10,4 8,2 27,9 3,1 5,3
Education en % des dep. pub. tot. 19,0 20,4 20,1 19,7 19,6 20,5 22,1
Education en % du PNB 3,1 2,9 3,1 3,1 3,8 3,7 3,7
Dépenses publiques par habitant
FCFA 6 631 6 712 7 355 7 971 10 297 10 525 n.d.
$EU 11,36 11,38 11,95 11,20 14,05 15,10 n.d.
En tant que pourcentage des dépenses totales d’éducation
Fonctionnement 84,8 88,4 85,2 79,6 73,9 83,9 80,6
Personnel 65,6 63,8 60,1 62,0 48,0 50,9 50,8
Autres, hors personnel 19,3 24,5 25,1 17,6 25,9 32,9 29,9
D’équipement (programme d’investissement
public) 15,2 11,6 14,8 20,4 26,1 16,1 19,4
Nationales 1,6 2,6 4,8 6,2 13,9 8,8 11,5
Extérieures 13,5 9,0 9,9 14,2 12,2 7,3 7,9
n.d.: non disponible.
Source: Gouvernement du Bénin, Direction générale du budget.
Les dépenses réelles ont été de 10 à 20 pour-cent inférieures aux prévisions budgétaires et aucune amélioration n’est intervenue dans le taux d’exécution. Le manque à gagner concerne les dépenses d’équipement. Dans le cas du financement étranger, cette situation procède de prévisions budgétaires inexactes émanant des bailleurs de fonds mais le manque à gagner dans les dépenses d’équipement qui bénéficient de financements nationaux, reflète de faibles capacités de programmation et de mise en œuvre; les restrictions annuelles en matière de dépenses, qui visent à maintenir un équilibre budgétaire, ont également affecté les dépenses d’équipement, couvertes localement certaines années. La sous-performance des dépenses de fonctionnement est principalement imputable aux charges hors-personnel. Ces charges ont été supérieures aux estimations budgétaires en 2002 et 2003. A cet égard, l’engagement d’affecter davantage de ressources en faveur de l’éducation, n’a pas eu d’incidence notable sur l’accroissement des dépenses réelles aux niveaux envisagés.
Tableau 3.11: Ecart entre les dépenses exécutées et les dépenses prévisionnelles (%),
Bénin, 1997-2003
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Total des dépenses publiques d’éducation -25,1 -10,6 -10,3 -20,3 -8,3 -17,0 -13,7
Fonctionnement -7,8 -6,6 -4,5 -18,6 -5,6 -1,4 -5,8
Personnel -1,7 -5,2 -6,3 -5,2 -5,1 5,1 2,9
Autres hors personnel -23,7 -10,1 0,0 -45,7 -6,5 -10,0 -17,6
D’équipement (PIP) -63,6 -32,8 -33,6 -26,5 -15,2 -54,4 -36,2
Nationales -65,1 -45,8 -22,4 -61,1 -3,6 -46,5 -27,2
Extérieures -63,4 -27,8 -37,9 20,3 -25,4 -61,3 -45,9
Note: L’écart est défini comme étant le rapport dépenses réelles sur dépenses prévisionnelles.
Source: Gouvernement du Bénin, Direction Général du Budget.
La part de l’enseignement primaire dans les dépenses totales d’éducation n’a pas augmenté malgré que ce secteur ait été élevé au rang de priorité dans les déclarations de politiques, et que la couverture et l’achèvement universel soient loin d’être réalisés.30 La part de l’enseignement primaire a baissé en 2003 à 38 pour-cent après un taux constant d’environ 46-49 pour-cent durant pratiquement toutes les années (tableau 3.12). Toutefois, les chiffres de 2003 doivent être considérés comme provisoires. Les 51 pour-cent atteints en 2001 l’ont essentiellement été grâce aux dépenses en capital. En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, la part de l’enseignement primaire a avoisiné 59 pour-cent jusqu’en 2003 avant de fléchir à 42 pour-cent. Du point de vue des dépenses d’investissement, la part du lion est revenue à l’administration générale entre 1998-2000, c’est-à-dire, les dépenses relatives aux bâtiments, aux véhicules et aux équipements du ministère unifié, qui s’inscrivaient dans le programme de renforcement des institutions de l’enseignement primaire soutenu par les bailleurs de fonds. Exceptées les années 2001 et 2002, la part de l’enseignement primaire n’a jamais dépassé 20 pour-cent. En 2003, l’enseignement supérieur et l’enseignement professionnel ont représenté plus de 70 pour-cent des dépenses d’investissement.
Les parts de l’enseignement technique et professionnel ainsi que de l’enseignement supérieur ont considérablement progressé après la création des deux nouveaux ministères.
Cette évolution est principalement imputable à l’accroissement de la part du financement en capital provenant essentiellement des bailleurs de fonds. S’agissant des dépenses de fonctionnement, les parts de ces sous-secteurs ont enregistré une hausse de moindre envergure.
30 Les parts du sous-secteur proviennent des documents de budget-programme, étant donné que le budget traditionnel et les rapports d’exécution ne fournissent pas de détails par sous-secteurs. Même depuis l’introduction du Système intégré de gestion des dépenses publiques (SIGFIP), les dotations des sous-secteurs sont déterminées par les « lignes de correspondance » qui fournissent les ratios des rubriques dans le budget traditionnel affecté aux différents programmes (sous-secteurs dans le cas de l’éducation). En outre, avant 2001, il n’existait aucun rapport d’exécution budgétaire du ministère. Pour toutes ces raisons, ces dernières années, les parts du sous-secteur doivent être traitées comme
« meilleures estimations » du ministère. Pour l’enseignement technique et professionnel et l’enseignement supérieur, le budget traditionnel fournit des données exactes après qu’elles aient été épurées par le ministère; cependant, la part de l’enseignement primaire et secondaire a été estimée en fonction du budget-programme.
Tableau 3.12: Affectations sous-sectorielles des dépenses publiques d’éducation (% de la part de chaque catégorie de dépense), Bénin,
1998-2003
1998 a 1999 a 2000 a 2001 a 2002 b 2003 b Total (millions CFA) c 39 940 44 940 50 000 66 282 69 502 75 046 (en % du total)
Primaire 49,1 46,0 47,0 51,6 49,3 38,1
Secondaire 15,9 13,6 16,7 16,8 16,2 17,2
Administration (primaire et sec.) 8,3 11,4
Technique et professionnel 3,1 2,3 4,9 5,8 7,4 9,2
Supérieur 16,7 18,0 14,7 17,2 18,9 24,1
Administration générale (total) 15,2 20,1 16,7 8,6
Fonctionnement (millions CFA) c 35 300 38 300 39 800 49 000 58 305 60 515 (en % des dépenses de fonctionnement
totales)
Primaire 52,0 50,9 55,3 49,8 51,1 42,1
Secondaire 15,2 14,6 18,4 18,9 17,1 21.9
Administration (primaire et sec.) n.d. n.d. n.d. n.d. 9,8 11,1
Technique et professionnel 2,4 2,4 2,8 2,9 3,4 4,5
Supérieur 18,4 20,3 15,0 17,7 18,6 20,5
Administration générale (total) 12,1 11,8 8,4 10.8 n.d. n.d.
Investissements (PIP) (millions CFA) c 4 640 6 640 10 200 17 282 11 197 14 531 (en % des dépenses d’investissement)
Primaire 20,5 17,1 17,6 57,8 37,7 19,6
Secondaire 23,2 7,9 10,8 9,3 11,5 3.2
Administration (primaire et sec.) n.d. n.d. n.d. n.d. 2,5 8,8
Technique et professionnel 9,4 1,6 12,2 16,1 28,0 29,1
Supérieur 0,0 3,9 13,7 15,6 20,4 39,2
Administration générale (total) 46,8 69,5 45,8 1.1 n.d. n.d.
a. Parts du sous-secteur basées sur les sources (a) et (b).
b. Part du sous-secteur pour le primaire et le secondaire basée sur la source (c) après déduction des parts concernant l’enseignement technique et supérieur basées sur la source (d).
c. A partir de la source (d).
n.d.: non disponible.
Case vide: sans objet.
Source: (a) 1997-2000, du document “Ministère de L'Education, Projet de budget 2001, Tableaux de Synthèse par programme”; (b) 2001 de l’ “Annexe 2, Situation d'exécution des budgets programmes gestion 2001”; (c) 2002-2003 du MEPS, Projet de budget gestion 2004, Tableaux de synthèse par programme et (d) Données fournies par la Direction générale du budget (DGB), et le Ministère des Finances
Dépenses publiques par élève et par niveau d’instruction
En termes réels, les dépenses publiques de fonctionnement, ramenées à l’élève du cycle primaire, n’ont enregistré aucune progression entre 1998 et 2002. Les dépenses publiques par élève au niveau primaire ont également diminué par rapport au revenu par habitant et sont passées de 10 pour-cent à 9 pour-cent. En 2002, le Bénin a consacré moins de 40 dollars EU par élève du primaire dans les charges publiques de fonctionnement (tableau 3.13). Les ménages ont contribué au financement de l’enseignement primaire (malgré la suppression des frais de scolarité) en assurant les salaires des maîtres communautaires, et en construisant des salles de classe. Le niveau de leur apport n’a cependant fait l’objet d’aucune estimation. Il est donc impossible d’affirmer que les dépenses totales par élève dans le primaire ont augmenté.
Le Bénin est parvenu à réduire l’écart entre les dépenses publiques par élève du primaire et celles réalisées en faveur des autres niveaux d’enseignement. Ce résultat a été principalement obtenu par une plus forte dépendance à l’égard des financements privés aux niveaux post-primaires, y compris dans les établissements publics. Les dépenses par étudiant dans l’enseignement supérieur sont 14 fois plus élevées qu’au primaire, ce qui représente une baisse par rapport aux précédentes années. Les dépenses par élève au cycle secondaire ainsi que dans l’enseignement technique et professionnel n’ont connu qu’une modeste progression. Au secondaire le taux est relativement faible (1,6 fois le niveau des dépenses dans le primaire), comparé à la plupart des autres régions du monde.
Les profils des dépenses au Bénin reflètent désormais ceux observés en Amérique Latine et en Asie, et diffèrent des schémas de dépenses par élève, relativement élevées, constatées dans l’enseignement secondaire et supérieur, et qui persistent dans de nombreux pays africains.
Tableau 3.13: Dépenses de fonctionnement par élève et par niveau d’instruction, Bénin, 1998-2002
1998 1999 2000 2001 2002
Dépenses de fonctionnement par élève
Primaire (CFA) 23,334 23,352 21,818 24,040 25,567
Primaire ($EU) 40 38 31 33 37
% du revenu par habitant 10.2 9.7 8.5 8.9 9.0
En tant que multiple du primaire
Secondaire 1.4 1.3 1.6 1.8 1.6
Technique et professionnel 5.6 4.8 5.5 6.0 n.d.
Supérieur 17.1 17.8 11.6 14.5 14.1
Administration générale (total) 0.2 0.2 0.1 0.2
Administration (primaire et sec.) 0.2
Cases vides: sans objet.
n.d.: non disponible.
Source: Ibid pour les données sur les finances publiques; inscriptions dans les établissements publics provenant des données du ministère.