Les agrégats budgétaires
Au cours de la période 1997-2003, la performance budgétaire a été satisfaisante, avec un déficit budgétaire général de l’ordre de 1 à 4 pour-cent du PIB (base ordonnancement et hors dons). Ces résultats sont attribuables à un relèvement notable des rentrées fiscales allié à un accroissement plus lent des dépenses totales (tableau 2.1). Les recettes fiscales sont passées de 12,7 pour-cent du PIB en 1997 à environ 15 pour-cent en 2002 et 2003,6 alors que les recettes totales ont progressé de 14,6 du PIB à 16,8 pour-cent du PIB en 2002. Les dépenses publiques sont quant à elles passées de 18,8 pour-cent du PIB en 1997 à 20,1 pour-cent en 2000 et à 21 pour-cent en 2003.
Le déficit base ordonnancement s’est résorbé, passant de 4,2 pour-cent du PIB en 1997 à 1,1 pour-cent du PIB en 1998 à 1,6 pour-cent en 1999, avant de remonter à 4,2 pour-cent en 2001-2003. Le solde primaire, au sens étroit a diminué de 3 pour-cent du PIB en 1997 à 1 pour-cent en 2002, grâce notamment à une augmentation de la proportion de dépenses d’investissement sur financements internes.7 De 1997 à 2003, les dépenses d’investissement financées par les ressources nationales ont progressé de 1,1 pour-cent du PIB à 2,9 pour-cent du PIB (soit 1,8 points de pourcentage du PIB), alors que les dépenses d’investissement sur financements extérieurs ont diminué de 5,7 pour-cent du PIB à 4,3 pour-cent du PIB (de 1,4 points de pourcentage du PIB).
Exception faite du critère relatif au ratio recettes fiscales/critères du PIB, le Gouvernement du Bénin respecte les critères de convergence et de stabilité en matière de politique budgétaire fixés par le Pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de
6 Les données pour 2003 sont préliminaires.
7 Les recettes totales moins les dépenses hormis les investissements financés par des ressources extérieures, les paiements au titre des intérêts et le montant net des prêts.
solidarité de l’Union économique et monétaire ouest – africaine (UEMOA) de décembre 1999 (tableau 2.2).
Tableau 2.1: Tableau des opérations financières de l’Etat (pourcentage du PIB)
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
estimations
Recettes 14,6 15,5 16,0 16,6 16,2 16,9 16,8
Dont les recettes fiscales 12,7 13,4 13,7 14,6 14,2 15,0 15,1
Dépenses et montant net des prêts 18,8 16,5 17,6 20,1 20,3 20,4 21,0
Dépenses de fonctionnement 12,0 10,5 10,9 12,4 12,5 13,8 14,0
Salaires 5,0 4,7 4,5 4,7 4,6 4,8 5,1
Biens et services 3,3 3,0 2,9 4,0 3,4 3,1 4,0
Transferts 2,0 1,8 2,6 2,9 3,6 5,1 4,2
Intérêts 1,7 1,1 0,9 0,9 0,9 0,8 0,8
Dépenses d’investissement 6,9 5,9 6,3 7,6 7,8 6,4 7,1
Solde général (hors dons) sur la base des
ordres de paiement -4,2 -1,1 -1,6 -3,5 -4,2 -3,5 -4,2
Sur la base de la situation de trésorerie -5,4 -4,8 -3,0 -5,5 -4,1 -4,6 -4,5
Solde primaire sens strict* 3,2 4,7 4,1 2,8 1,3 1,1 0,7
* recettes totales moins les dépenses hormis les investissements sur financement extérieur, le paiement des intérêts et le montant net des prêts
Source: FMI
Tableau 2.2: Critères de convergence de l’UEMOA sur les paramètres budgétaires
Critères de convergence Norme
Réels
Bénina Autres pays de
l’UEMOAb Ratio PIB / solde budgétaire de
basec % =0 0,6 -1,0 à 1,8
Ratio dette / PIB % = 70 45,3 44,8 à 102,7
Accumulation des arriérés 0 0 0 à 21,3
Ratio dépenses de personnel /
recettes fiscales % = 35 31,0 27,9 à 47,4
Ratio Dépenses
d’investissement financées par les ressources internes / recettes fiscales %
=20 24,0 8,0 à 32,7
Ratio PIB / recettes fiscales % =17 14,6 10,9 à 18,3
a/ Les données du tableau des opérations du Gouvernement sont légèrement différentes, mais ne remettent pas en question l’évaluation d’ensemble.
b/ Hormis la Guinée-Bissau.
c/ Recettes (hors dons) moins dépenses (hormis les dépenses d’investissement sur financement extérieur).
Source: Résumé du rapport semestriel d’exécution de la surveillance multilatérale. Décembre 2003, UEMOA
En 2002 et 2003, le Gouvernement a éprouvé des difficultés à atteindre ses objectifs budgétaires. En 2002, les dépenses de personnel ont été supérieures aux prévisions d’environ 20 pour-cent. En 2003, les recettes totales recouvrées ont accusé un déficit de 10 milliards de francs CFA (0,5 pour-cent du PIB) par rapport aux prévisions, principalement à cause des défaillances dans le recouvrement des droits de douane qui représentent un peu plus de la moitié des recettes fiscales. Les dépenses de personnel ont également dépassé les estimations d’environ 5 pour-cent. Le solde global n’a été maintenu au niveau prévu que parce que les dépenses d’investissement financées par les
ressources nationales ont été inférieures aux projections, y compris dans les secteurs prioritaires.
Toute nouvelle amélioration de la situation budgétaire sera subordonnée à l’élargissement de l’assiette fiscale. Un plan d’action est en cours d’exécution en vue de dynamiser l’administration douanière, notamment l’extension du champ d’action de la société chargé de l’inspection des importations, le renforcement de la collaboration entre les différentes administrations, un meilleur suivi des créances, et la lutte contre la fraude et la corruption. Des efforts sont déployés pour accroître l’efficacité de l’administration fiscale par l’assainissement du fichier des contribuables, le suivi des délinquants fiscaux, l’amélioration de la collecte de l’impôt et le renforcement des contrôles fiscaux.
Les sources de financement
Les financements extérieurs nets ont représenté 5 pour-cent du PIB en 1997. Ils ont enregistré une hausse brutale en 1998 pour atteindre 6,7 pour-cent du PIB grâce à l’allègement de la dette, puis sont retombés à 5,4 pour-cent et 4,6 pour-cent du PIB au cours des deux années suivantes. En 2001, ils sont remontés à 6,9 pour-cent du PIB du fait de la mobilisation de l’aide budgétaire, avant de redescendre à 4 pour-cent et 4,8 pour-cent en 2002 et 2003.
Si la proportion des dépenses financées par les prêts – projets et les dons a fléchi, les financements extérieurs restent pour l’essentiel des aides – projets (diagramme 2.1). L’un des principaux objectifs de la réforme engagée dans le cadre du PERAC était de créer les conditions permettant de passer des aides-projets aux aides-programmes, dans le but de faciliter la transition vers des budgets-programmes pluriannuels pour chaque secteur. La part des dépenses financées par les prêts – projets et les dons a effectivement baissé, passant d’environ 30 pour-cent en 1997 à 17-18 pour-cent au cours des deux années suivantes. Cependant, durant la période 2001 à 2003, le financement des projets a été trois fois plus important que les aides – programmes. Cette forte et constante dépendance vis-à-vis des aides-projets porte atteinte à l’efficacité des budgets – programmes élaborés jusqu’à présent, étant donné que les projets ne sont ni systématiquement formulés à partir des programmes du Gouvernement, ni mis en œuvre selon les procédures en vigueur au niveau de l’Etat. Par conséquent, si les ressources des budgets – programmes semblent provenir de toutes les sources, y compris des aides – projets, en fait, une bonne partie de ces ressources sont liées à des projets spécifiques qui sont régis par d’autres mécanismes et procédures. L’abandon par les bailleurs de fonds des aides – projets au profit de l’appui budgétaire favoriserait l’adoption par le Gouvernement d’une approche programmatique.
Le Bénin a atteint le point de décision de l’initiative PPTE renforcée en juin 2000, et le point d’achèvement en mars 2003. L’allègement de la dette dans le cadre de l’initiative PPTE représentait environ 45 pour-cent du service annuel de la dette en 2002 et 2003.
Cet allègement a permis au Bénin d’accroître ses dépenses dans les secteurs sociaux. Une évaluation financière exhaustive de l’initiative PPTE permet de conclure que son impact est positif, parce que les ressources supplémentaires dégagées sont effectivement consacrées aux écoles primaires et aux centres de santé périphériques.
Grâce aux ressources PPTE et à l’allègement supplémentaire de la dette bilatérale, le ratio dette / exportations devrait passer de 10,5 pour-cent en 2002 à 7,5 pour-cent vers la fin de 2006 et baisser de façon constante après cette date. Conformément au document du point d’achèvement de février 2003, la dette du Bénin sera soutenable à condition qu’il poursuive une politique prudente sur le plan budgétaire et en ce qui concerne son endettement, et que son économie ne soit pas affectée par une conjoncture défavorable sur le marché international du coton.