Vers la réalisation des Objectifs de développement pour le millénaire
Réaliser les ODM d’ici à l’an 2015 implique que le taux de couverture de l’hydraulique rurale au Bénin augmente, de 35 pour-cent en 2002 à 67,5 pour-cent en 2015. Cela nécessitera que 6,3 millions de Béninois vivant dans les zones rurales et semi-urbaines aient accès à l’eau potable d’ici à 2015.101 En outre, 4,2 millions d’habitants devront pouvoir y accéder au cours de la période 2005-2015.
Pour atteindre les ODM, le rythme d’exécution annuelle devra plus que passer du simple au double, comparé à la période considérée. Près de 17 50 nouveaux points d’eau devront être construits au cours de la période 2003-2015; ce qui équivaut à 1 350 points d’eau par an.
De plus, près de 200 points d’eau supplémentaires par an seront nécessaires afin de couvrir les besoins de la réhabilitation des infrastructures tombées en panne au cours de la période. Il convient de rapprocher ce rythme de construction des 518 infrastructures construites en moyenne chaque année à l’heure actuelle. Le diagramme ci-dessous indique deux scénarios possibles pour l’évolution du taux de couverture dans la perspective de réalisation des ODM. Le premier scénario, basé sur la capacité actuelle d’exécution du secteur, indique que le taux de couverture n’atteindra que 49 pour-cent des cibles des ODM d’ici à 2015. Le second scénario propose d’aligner le niveau d’investissement aux besoins requis pour atteindre les cibles des ODM.
101 Avec en moyenne un taux de croissance annuel de 3,52% (taux de croissance pour la période 1992-2002 selon l’INSEA), la population rurale passera à plus de 9,4 millions d’habitants en 2015. Information fournie par la Cellule de la banque de données de la DH.
Diagramme 5.8: Evolution du taux de couverture de l’approvisionnement en eau 2003-2015 – Rythme actuel (2002) et rythme accéléré
Les dépenses d’investissement annuelles seront multipliées par 2 à 3 comparé au niveau actuel. Sur la base des coûts unitaires adoptés pour le Budget programme 2004-2006 de la DH, l’on estime que la réalisation des ODM nécessitera 120 à 140 milliards FCFA, soit près de 9 à 14 milliards par an rien que pour les investissements (travaux de construction, études, supervision et mobilisation sociale). A cela, il faudra ajouter les coûts différentiels accumulés liés à la planification, à la gestion de l’exécution et au suivi régulier des activités. Le volume total du budget d’investissement (financements internes et externes) en 2002 était de 4,7 milliards FCFA.
A première vue, la réalisation des ODM peut paraître impossible en considérant la capacité actuelle du secteur et l’ampleur du niveau de financement requis. Les objectifs constituent un défi majeur et une occasion extraordinaire pour reconsidérer l’exécution et les modalités de financement, et également développer d’autres modèles de partenariat.
Le Gouvernement n’est probablement pas en mesure de fournir tous les fonds nécessaires à la réalisation des ODM (au moins 9 milliards FCFA par an). En rappelant ce qui a été discuté plus haut, les dépenses publiques dans le secteur de l’hydraulique ont dramatiquement baissé au cours de la période 1997-2002 et, bien qu’étant actuellement en train d’augmenter, les fonds nationaux ne compensent que partiellement la baisse du financement externe des activités du secteur. Il reste difficile de préjuger de l’évolution de cette baisse du financement du secteur.
Cependant, les tendances des politiques actuelles sont plutôt favorables au secteur hydraulique. L’amélioration de l’accès à l’eau potable constitue une priorité pour le Bénin, ainsi que l’a clairement indiqué le Gouvernement dans son Document stratégique pour la réduction de la pauvreté adopté en 2003. Qui plus est, la communauté internationale s’est engagée, lors du Sommet de la Terre tenu à Johannesburg en 2002, à assister les pays en développement dans la réalisation des ODM, en vue de réduire la pauvreté de moitié et d’améliorer l’accès à l’eau potable et la gestion des ressources hydrauliques.
Pour relever les défis des ODM, le secteur de l’hydraulique doit (i) augmenter sa capacité d’absorption; (ii) accroître l’efficacité des dépenses publiques; (iii)rechercher de nouvelles voies pour davantage d’appuis au secteur; et (iv) partager le financement des
activités du secteur avec les autres partenaires. Les recommandations suivantes sont groupées sous chacun de ces titres.
Augmenter la capacité d’absorption du secteur
L’amélioration de la gestion des dépenses est importante pour l’augmentation de la capacité d’absorption. Des actions particulières comprenant: le renforcement des connaissances des administrateurs du budget (gestionnaires de crédit) sur les procédures d’exécution budgétaire; l’élaboration anticipée d’un programme pour les engagements; la clarification des procédures de préparation et validation des dossiers d’appels d’offres; l’anticipation des difficultés rencontrées dans la passation des contrats, et le suivi systématique de la durée de chaque étape de la planification des contrats et du cycle des dépenses.
Le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique doit se préparer à des procédures relatives à un programme d’autorisation et des allocations annuelles de crédits qui seront introduites par le Ministère des Finances et de l’Economie à partir de 2005. La possibilité d’engager des dépenses sur plusieurs années aura un impact positif sur l’utilisation du budget d’investissement, en réduisant à la fois le nombre de dossiers d’appels d’offres à préparer et à lancer, et le nombre de contrats à élaborer, approuver et suivre. Cela contribuera également à permettre la réduction de la durée des diverses étapes des soumissions aux appels d’offres et des processus de passations de contrats qui, malgré des améliorations apportées à travers la réforme des procédures d’appel d’offres publiques, restent très longues et peuvent avoir un impact négatif sur l’utilisation des crédits.
Augmentation de l’efficacité des dépenses publiques
Davantage d’attention devrait être accordée aux activités liées à l’assainissement ainsi qu’au développement des changements comportementaux en matière d’hygiène, ces aspects ayant un impact important sur l’amélioration des conditions de santé, un objectif fondamental des investissements dans le domaine de l’approvisionnement en eau. Ces aspects comprennent l’enlèvement sécurisé des ordures, le lavage des mains avec du savon, à même de réduire considérablement le développement des maladies diarrhéiques.
Un plan d’action stratégique national en faveur de l’hydraulique et de l’assainissement en milieu rural dans la perspective des objectifs de 2015, devrait être élaboré en vue d’orienter la préparation des budgets- programmes triennaux de la DH. La préparation de ce plan pourrait démarrer en juin 2004 avec, par exemple, l’assistance du Programme Hydraulique et Assainissement et d’autres partenaires du secteur. Ce plan permettrait d’améliorer l’équité dans les dépenses publiques, d’aborder les problèmes de pauvreté d’une manière plus concertée, et de suivre en permanence le processus vers la réalisation des objectifs du secteur. La préparation de ce plan est une nécessité, les budgets-programmes de la DH n’ayant pas été mis à jour sur la base de considérations stratégiques globales et à long terme.
La DH doit développer des stratégies et des modalités concernant la manière d’améliorer l’équité géographique sans l’accès à l’eau potable, afin d’assurer progressivement ainsi l’équité régionale dans la couverture hydraulique de tout le pays. Le manque d’informations dans les ménages concernant les avantages de l’utilisation potable salubre est un facteur restrictif de la demande. Ces restrictions surviennent surtout dans la partie
australe du Bénin. La DH doit adopter des stratégies en vue de renforcer la sensibilisation et la formation concernant les avantages de la consommation d’eau potable afin de générer une plus grande demande à moyen et à long terme. Qui plus est, des programmes spéciaux dans les zones qui présentent des difficultés hydrologiques particulières devront être développés.
La réduction des coûts unitaires dans la construction d’un forage au Bénin devrait constituer une priorité dans ce secteur. Le Bénin doit encourager une plus grande compétition en permettant aux compagnies régionales (au sein de l’UEMOA), ou même à des compagnies internationales, de soumettre des offres pour des contrats de forage, et en augmentant le volume de travail retenu dans chaque contrat. Cette recommandation s’applique aussi à la construction de réseaux d’adduction d’eau.
Une meilleure fonctionnalité des infrastructures devrait également constituer une priorité eu égard au niveau actuel de 20 pour-cent qui est anormalement élevé. La DH doit accorder une plus grande attention au suivi de la distribution des pièces de rechange dans les régions. La fourniture des pièces de rechange est une responsabilité contractuelle du fournisseur de la pompe, et la DH doit régulièrement veiller à ce que les magasins régionaux de pièces de rechange soient approvisionnés de façon adéquate. Le renforcement du réseau des artisans fournisseurs de services d’entretien des pompes doit également être considéré par les bureaux hydrauliques régionaux, en vue d’améliorer les performances. Depuis 2002, la DH a reçu des fonds additionnels considérables, afin de suivre les infrastructures hydrauliques et le réseau de distribution des pièces de rechange.
Les ressources financières accrues de la DH pour ces activités doivent découler d’un meilleur taux de fonctionnement des infrastructures.
La DH doit prendre des mesures en vue d’améliorer la gestion des réseaux d’adduction d’eau villageoise (AEV) en ayant davantage recours à des systèmes de gestion beaucoup plus professionnels et basés sur la performance. La DH devrait réviser sa politique actuelle, relative à l’utilisation des fonds accumulés en vue de son remplacement, car elle limite ainsi le développement du service hydraulique. La DH doit fournir un appui aux opérateurs de réseaux d’adduction d’eau en termes de stratégies de gestion et de développement en direction du service hydraulique, et aider les communautés ainsi que les municipalités par la signature de contrats de gestion avec des opérateurs privés locaux (affermage) avant que ne surviennent des problèmes majeurs de fonctionnement et d’entretien. Les Comités de Gestion simplement formés sur la base du volontariat ne répondent plus dans la gestion de systèmes plus complexes tels que l’approvisionnement par le biais de système d’adduction. Le prochain appui AFD au secteur fournira une aide institutionnelle à la DH à cet égard. Une meilleure gestion des infrastructures assurera une meilleure soutenabilité des investissements et générera également des ressources bénéfiques à l’extension du service hydraulique, à travers une plus grande efficacité de la collecte et de la gestion des fonds.
Un autre élément dans la recherche d’une réduction des coûts unitaires est le développement des nouvelles technologies et la simplification des technologies existantes. Cet aspect est actuellement à l’étude dans le contexte de la révision de la stratégie du secteur national.
Accroissement de l’appui au secteur
Les bailleurs de fonds doivent apporter leur soutien au secteur sous forme d’aide budgétaire, et doivent participer au renforcement des plans, programmes et processus nationaux. Actuellement, le secteur reste très dépendant des bailleurs de fonds qui continuent de fournir le gros de leur appui sous forme de projets dont chacun conserve ses propres modalités et procédures. Cela limite la capacité de la DH. Un glissement vers l’appui programmatique contribuera également à réduire les coûts de transactions associés à la préparation, l’exécution et au suivi des différents projets des bailleurs de fonds. L’allocation de ressources additionnelles aux autres investissements et au suivi après investissements en sera facilitée. Cependant, convaincre les bailleurs de fonds de modifier leurs approches en matière de projets, exige de la part de l’Administration béninoise un effort dans le renforcement du dialogue, l’amélioration de la transparence et la lutte contre la corruption, et aussi dans l’amélioration de l’efficacité des procédures nationales.
L’orientation vers le suivi des résultats et performances, ainsi qu’indiquée dans le budget-programme, basée sur des résultats, doit être renforcée. L’exécution sur la base des objectifs, activités et indicateurs liés aux dépenses dans le cadre d’un budget unifié, permet d’évaluer l’efficacité et les performances des programmes et, plus qu’auparavant, autorise une plus grande transparence. Le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique, et la DH en particulier, doivent utiliser le budget-programme comme outil de dialogue avec les partenaires en vue de renforcer leur participation, et d’augmenter le degré de transparence et de suivi financier et technique des activités du secteur. La création en cours d’une base de données sectorielles constitue un élément important de l’amélioration de la planification et du suivi, tout comme l’élaboration de formats de rapports périodiques standards approuvés par l’ensemble des partenaires, notamment par le Ministère des Finances et de l’Economie, ainsi que le Ministère du Plan.
Le développement d’un mécanisme de suivi de l’efficacité des coûts est nécessaire afin d’encourager les partenaires à appuyer le secteur, particulièrement à travers le budget national. Un tel mécanisme fournirait des données financières fiables et à jour en vue de la préparation du budget d’une part, et permettre la détection des irrégularités d’autre part. Les indicateurs suggérés pour le suivi de l’efficacité des coûts sont les suivants: (i) coûts unitaires (forages, puits, systèmes d’adduction d’eau); (ii) coût par habitant de l’approvisionnement en eau; (iii) le nombre d’infrastructures réalisées par an, comparé aux dépenses exécutées; et (iv) le taux des dépenses de fonctionnement par rapport aux dépenses d’investissement.
Le processus annuel de revue du secteur, initié en 2003, est un excellent moyen d’améliorer la communication et le suivi, et devrait être poursuivi. Le travail préparatoire précédant la revue (financé par Danida, AFD et le Programme eau et assainissement (PEA)/Banque mondiale) vise à évaluer le programme national et à renforcer la capacité du Ministère et de la DH en termes de suivi, de contrôle interne et d’élaboration de rapports financiers.
La suggestion d’inviter le secteur privé (entreprises, ONG, et cabinets de consultance) ainsi que les municipalités, à participer à la revue de 2004, constitue une excellente nouvelle opportunité de discuter des défis du secteur dans les années à venir et de chercher conjointement des solutions auprès de l’ensemble des partenaires sur les problèmes liés à la capacité d’absorption du secteur.
Développement de nouveaux partenariats en vue du financement des activités du secteur
La contribution des utilisateurs aux investissements de départ est très faible et des voies et moyens de la rehausser devraient être envisagés. La contribution financière actuelle est de 3 à 7 pour-cent du volume total des investissements (coûts d’installation). La contribution initiale aux dépenses d’investissement pourrait augmenter pour passer à 10 pour-cent à acquitter avant le démarrage des travaux de construction ou à régler en deux tranches (la première avant le démarrage des travaux de construction, et la seconde après une année de fonctionnement). Les communautés seraient ainsi dans l’obligation de créer des systèmes de génération de fonds pour rembourser leur contribution aux coûts de l’investissement de base et les fonds susceptibles de servir aux autres communautés seraient en progression. Dans le cas des communautés plus démunies (critères à définir), la contribution des utilisateurs pourrait se faire graduellement sur plusieurs années. Ce système de contribution des utilisateurs sera applicable aux pompes manuelles et aux puits modernes.
Le développement de nouveaux moyens de financer les investissements à travers le secteur privé doit également faire l’objet de recherches, en particulier dans la construction de systèmes d’adduction d’eau au bénéfice des communautés de 2 000 à 10 000 habitants. Cependant, afin d’impliquer le secteur privé dans le financement des investissements de base et dans le fonctionnement et la maintenance des infrastructures hydrauliques, un appui important ainsi qu’un engagement ferme de la part du Gouvernement sont nécessaires. Le processus de décentralisation actuel, à travers lequel la responsabilité de l’approvisionnement en eau sera transférée aux municipalités, pourrait aussi fournir l’opportunité de développer des partenariats avec le secteur privé. La DH devait appuyer les municipalités à cet égard, du fait que la gestion directe du secteur de l’eau par les municipalités s’est souvent avérée difficile. Le processus de décentralisation requiert un repositionnement de la DH afin d’assurer qu’elle joue essentiellement un rôle de facilitation auprès des municipalités. Cela impliquerait également que la DH prenne dorénavant l’initiative de l’assistance aux municipalités, dans la création de systèmes de gestion professionnelle de réseaux d’adduction existants et à venir.
Le développement et l’extension des systèmes d’adduction à travers des fonds générés par la vente de l’eau, représentent une piste importante de réalisation des ODM. Certaines associations disposant d’une accumulation de fonds substantiels ont démarré l’investissement d’une partie de ces fonds dans l’amélioration de leurs services hydrauliques (installation de bornes fontaines publiques supplémentaires et de branchements domestiques), au lieu de laisser les fonds reposer dans des comptes bancaires. Il y a près de 150 systèmes ruraux d’adduction d’eau au Bénin, et si chacun d’eux construisait deux points d’eau par an sur fonds propres, ils couvriraient la moitié des points d’eau financés annuellement par le Gouvernement. Il est donc important que la DH encourage de telles initiatives et fournisse tout l’appui nécessaire à l’amélioration de la gestion professionnelle des systèmes ruraux d’adduction d’eau afin que les communautés puisse davantage développer eux-mêmes leurs services hydrauliques.
La DH devrait renoncer à financer l’extension des systèmes ruraux d’adduction d’eau et donner la priorité au financement d’infrastructures dans les communautés ne disposant pas
de système d’approvisionnement en eau potable. Le financement public (national et international) devrait être utilisé pour la satisfaction des besoins en eau potable des communautés qui n’ont pas accès à l’eau potable. L’extension, la réhabilitation et le remplacement du matériel des systèmes existants devraient être à la charge des communautés elles-mêmes, sauf dans des cas particuliers tels que, par exemple, la réhabilitation des points d’eau disposant de pompe manuelle obsolète et dont les pièces de rechange ne sont plus disponibles.
Le processus de décentralisation devra aussi générer de nouvelles ressources qui permettront aux municipalités de contribuer à l’amélioration des services hydrauliques.
Cependant, il est trop tôt pour évaluer le volume global de ce type de financement et son impact possible dans les années à venir, en termes d’augmentation de la couverture de l’approvisionnement en eau.
Annexe 5.1 Participation des bailleurs de fonds dans le secteur de l’hydraulique rurale
L’agence Danida contribue au développement du secteur à travers des programmes d’approvisionnement en eau dans cinq régions (Zou, Atlantique, Collines, Borgou et Atacora) et fournit également un appui institutionnel à la DH et aux SDH régionaux. Une seconde phase de l’appui danois au secteur (2005-2009) est en cours de préparation. Avec un budget de 46 millions $EU, le programme comprendra une assistance en vue d’accroître la couverture de l’approvisionnement en eau dans quatre des régions appuyées au cours de la première phase (à l’exclusion de Collines), le renforcement de la DH et des municipalités, l’aide au développement de la gestion des ressources en eau, à l’assainissement à travers le Ministère de la Santé publique et le renforcement du rôle du secteur public.
L’Allemagne appuie actuellement plusieurs projets dans les régions de Mono, Plateau et Ouémé, et est également engagé dans la fourniture d’une assistance institutionnelle à la DH et aux SDH régionaux. La prochaine phase du programme (2005-2008) de l’appui allemand (GTZ, KfW et DED) comprendra un budget de près de 10 millions d’Euros qui visent à soutenir l’approvisionnement en eau des zones urbaines et des zones rurales et pour aider au développement de la Gestion intégrée des ressources en Eau.
L’Agence belge de développement finance actuellement un projet pilote (2003-2005) dans deux régions (Atacora et Donga). Le projet a pour objectif de créer 150 nouveaux points d’eau et de réhabiliter 60 infrastructures hydrauliques dans quatre municipalités.
L’assistance allemande au développement envisage de prendre la relève dans ces quatre municipalités au terme du projet belge.
L’AFD prépare actuellement une nouvelle phase d’appui de quatre années avec un engagement financier global de 7 millions d’Euros. Avec un accent mis sur la région des Collines, le programme comprendra la construction de points d’eau (280 forages) et de
L’AFD prépare actuellement une nouvelle phase d’appui de quatre années avec un engagement financier global de 7 millions d’Euros. Avec un accent mis sur la région des Collines, le programme comprendra la construction de points d’eau (280 forages) et de