Rapport budgétaire et audit
Les données relatives à l’exécution du budget sont fournies sur la base de «titres admis en paiement» ou sur la base d’un «ordonnancement» et aucun rapport n’est fait sur la base des paiements effectifs. Plus particulièrement, une part importante du budget du MEPS se présente sous forme de crédits délégués aux services départementaux pour les dépenses de fonctionnement hors personnel. Ils sont considérés comme «dépenses effectuées» une fois l’argent envoyé au bureau régional.
Jusqu’en 2003, le MEPS ne précisait pas quelle proportion des crédits délégués devait être allouée à l’enseignement primaire ou secondaire et donc, la décision d’affectation des fonds se prenait au niveau du département. Les dépenses pour ces deux sous-secteurs de l’éducation étaient estimées à posteriori dans les budgets-programmes à l’aide de ratios.
A partir de 2003, le MEPS précisait le montant à allouer à l’enseignement primaire, mais les dépenses réelles n’apparaissent toujours pas dans les données SIGFIP (leurs estimations se poursuit par le biais de ratios).
L’envoi des fonds dans les départements connaît des retards. Dans la plupart des cas, les fonds ne sont pas envoyés avant avril, presque quatre mois après le début de l’exercice financier. Cette situation pourrait retarder la mise en œuvre effective du programme et conduire à la sous-utilisation de la dernière tranche.
Les études d’évaluation indiquent que le matériel destiné aux élèves du primaire (manuels scolaires, tables-bancs) et les versements aux associations de parents d’élèves/enseignants parviennent même aux écoles les plus éloignées. Pour l’achat et la distribution des manuels scolaires, un système parfaitement opérationnel et performant a été mis en place avec
l’aide des bailleurs de fonds. Des retards ont été enregistrés dans la distribution des manuels aux classes de CI et CP en 2003, qui pourraient être liés au fait que ces ouvrages sont actuellement subventionnés au plan national. L’étude relative à l’utilisation, dans l’enseignement, des fonds à travers l’initiative PPTE, montre que les montants individuellement versés aux écoles par le MEPS sont arrivés à bon port et ont en général été utilisés comme prévu.
Il existe moins de transparence et de justification des dépenses au niveau des fonds versés aux universités et aux institutions de l’enseignement supérieur. Des retards y sont fréquemment enregistrés dans le paiement des fournisseurs et des enseignants contractuels. Le renforcement des mécanismes de justification financière au niveau de ces institutions autonomes est nécessaire.
Les mécanismes de contrôle extérieur sont faibles, et malgré l’existence d’un grand nombre d’organisations utilisatrices, particulièrement dans l’enseignement scolaire, la participation de la communauté est également insuffisante. Les parents estiment que leur rôle principal est de signer les chèques provenant des fonds du gouvernement béninois afin de payer les enseignants communautaires. La participation des parents au contrôle de l’utilisation des autres ressources gouvernementales, dans les écoles ou dans le suivi de la présence des enseignants, est négligeable.
Budgets basés sur les résultats
Les Ministères de l’Education élaboraient des budgets-programmes depuis 2000 mais le mouvement vers un système de gestion globale de dépenses publiques basé sur les résultats a été limité. En principe, les ministères de tutelle reçoivent des allocations sur la base des priorités générales accordées au secteur dans le document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP) du Gouvernement. Ils ont le droit de les exécuter et doivent en livrer des résultats contrôlables comme signifié dans les indicateurs de performance. Les ministères sectoriels doivent ensuite procéder à des échanges intra-sectoriels en allouant des ressources aux programmes clés. Jusqu’en 2002, au sein du Ministère de l’Education unifié, les programmes étaient i) l’enseignement primaire; ii) l’enseignement secondaire;
iii) l’enseignement technique et professionnel; iv) l’enseignement supérieur et v) l’administration générale. Après la division en trois ministères, trois programmes co-existent actuellement au sein du MEPS, à savoir, l’enseignement primaire, l’enseignement secondaire et l’administration générale. Chacun des deux autres ministères aura respectivement deux programmes, à savoir, le sous-secteur de l’éducation et l’administration.
Les allocations de ressources intra-sectorielles ne semblent indiquer aucune priorité stratégique, en particulier pour l’enseignement primaire. La division en trois entités du ministère implique que les concessions mutuelles entre l’éducation scolaire, l’enseignement technique et professionnel et l’enseignement supérieur, doivent actuellement intervenir au niveau du Ministère des Finances, lors des débats relatifs au CDMT et aux allocations annuelles de budgets. Comme montré plus haut, la part de l’enseignement primaire n’a pas connu d’accroissement lors des cinq dernières années, malgré les besoins pressants et évidents de l’universalisation de l’enseignement primaire et de l’amélioration de la qualité. Bien au contraire, c’est la part de l’enseignement supérieur qui a augmenté en 2003.
La flexibilité en matière de réaffectation des ressources entre les programmes est limitée par le fait que les bailleurs de fonds extérieurs maintiennent le financement des projets, et que les coûts de personnel représentent une part importante du budget total. Les bailleurs de fonds étrangers sur l’éducation (l’USAID pour l’enseignement primaire et diverses banques régionales pour l’enseignement technique et professionnel et pour l’enseignement supérieur), ne sont pas impliqués et ignorent même le budget-programme en faveur de l’éducation. La décision de financer un projet de la filière peut accroître la disponibilité générale de ressources dans cette filière sans attendre l’autorisation de transfert de ces fonds aux filières prioritaires. Au sein du budget de fonctionnement, les dépenses relatives au personnel permanent qui restent fixes à moyen terme, régissent les affectations budgétaires théoriques des programmes spécifiques.
Bien que les budgets-programmes donnent une idée des allocations pour les prochaines années concernant les engagements du Gouvernement béninois, et donc, en principe, permettent aux ministères d’entreprendre une planification anticipée, dans la pratique ces prévisions d’estimations n’ont pas de valeur réelle. L’allocation du budget annuel montre d’importantes fluctuations d’une année à l’autre, et voire même des écarts par rapport aux prévisions estimées indiquées par le CDMT, ce qui nuit fortement à la crédibilité de toute programmation financière. Par exemple, il est difficile de prévoir le recrutement des enseignants dans un contexte d’accroissement continu des effectifs des élèves.
Les budgets-programmes ne sont pas globaux et ne comprendre pas la totalité des ressources disponibles au niveau du Ministère. Par exemple, les ressources allouées au MEPS au début de l’année devraient comprendre celles destinées aux enseignants contractuels qui représentent 20 pour-cent du corps enseignant dans le primaire. Les ressources destinées à cette catégorie d’enseignants demeurent au sein du MFE et ne sont pas divulguées au MEPS au début de l’année, sans doute parce qu’elles font partie des
«éléments compensatoires » nécessaires pour atteindre les cibles d’ensemble des finances publiques. Il est donc difficile de planifier et de livrer des « résultats » lorsqu’une partie significative des ressources n’est pas connue et n’est pas totalement contrôlée par l’agence d’exécution.39.
Une partie significative des ressources dans chaque sous-secteur de l’éducation provient des ménages qui financent les salaires des enseignants, et d’autres dépenses récurrentes non prises en compte dans les budgets-programmes. En l’absence d’une estimation réaliste de la mobilisation des ressources à partir des ménages (par le paiement des frais de scolarité, des contributions etc.) les intrants totaux pour chaque sous-secteur ainsi que les résultats ne peuvent être évalués. Au mieux, les ministères sectoriels pourraient-ils indiquer les attendus en termes d’intrants financiers publics (nombre d’écoles, d’enseignants, de salles de classe, etc.), toutefois, les résultats globaux sectoriels qui représentent effectivement
39 Des données financières fiables ne sont pas disponibles, même après l’exercice. La répartition du personnel contractuel, que ce soit au primaire ou au secondaire (et même auparavant au niveau de l’enseignement technique et supérieur), n’est pas disponible dans les données fournies par le Trésor. Il existe également de nombreuses contradictions entre le nombre d’enseignants contractuels, tel qu’enregistré par le Trésor, et ceux classés comme enseignants contractuels dans les statistiques de l’éducation. ¨Par exemple, en décembre 2002, le nombre d’enseignants contractuels du primaire et du secondaire rémunérés par le Trésor était de 2 993 et ceux listés dans les annuaires scolaires pour 2002-2003 pour ces deux cycles d’éducation était d’environ 4 600 (les données semblaient avoir été collectées vers novembre 2002).
les « réalisations » des budgets-programmes seront influencés par la disponibilité et la gestion des ressources totales.
En tant que document, le budget-programme ne reflète ni l’analyse des problèmes clés, ni les solutions et encore moins les fondements pour l’accroissement des allocations. L’analyse générale qui s’en dégage pour l’enseignement primaire dans le budget 2004 du MEPS, par exemple, ne tient pas compte de l’importante évaluation menée en 2003, ni de ses recommandations sur la manière d’améliorer la qualité de l’enseignement primaire. Elle passe également sous silence l’évaluation des problèmes de mise en œuvre du programme rencontrés l’année précédente. Cette analyse générale ne reflète pas non plus les prévisions de besoins financiers entreprises dans le cadre du PRSC. La liste des objectifs pour 2004-2006 est succincte (2 pages), et met l’accent sur les principaux intrants sur lesquels porter les contributions. Il n’existe aucune justification des estimations avancées pour l’enseignement primaire et secondaire dans le tableau présenté à la suite. Les allocations budgétaires relatives aux objectifs spécifiques de 2004 figurent toutefois sur un autre tableau mais là, également, aucune justification n’apparaît. Dans sa quasi-totalité, le document ne renferme que des tableaux détaillés indiquant le cadre logique et la distribution des allocations proposées dans le budget de 2004. Indépendamment de ceci, des incohérences dans les tableaux sont repérables, car les allocations budgétaires pour 2004, contenues dans le document, ne correspondent pas à celles des documents de budget du Ministère des Finances, et des erreurs se sont glissées dans les «lignes de correspondance» du budget traditionnel et du budget-programme.
Les indicateurs de performance sont pléthoriques, difficiles à relier aux objectifs et activités du programme, et les valeurs de l’année de référence sont souvent erronées. Les indicateurs les plus délicats sont ceux liés à l’impact, aux produits et résultats – à la fois en termes de mesures et de conceptualisation. Par exemple l’un des indicateurs de résultats pour l’enseignement primaire est d’augmenter les TBS de 83 cent en 2001/02 à 86 pour-cent en 2005/06, alors que déjà en 2002/03, ce TBS était de 93 pour-pour-cent. Le coût unitaire, le ratio élèves/enseignant et le ratio livres/élève sont également classés comme indicateurs de résultats, alors qu’il faudrait plutôt les considérer comme des indicateurs de rendement.
L’obstacle le plus sérieux dans la mise en œuvre du budget-programme est l’absence d’un cadre institutionnel adéquat. Les programmes ont été définis mais il n’existe pas de
« responsables de programmes » ayant l’autorité de prendre des décisions et disposant de moyens lui permettant d’atteindre des résultats. Par exemple, le programme pour
«l’enseignement primaire» n’a pas de responsable désigné; l’identification de celui qui a les prérogatives de devoir prendre des décisions, concernant l’allocation des ressources, n’est pas du tout évidente, et encore moins à qui il doit rendre compte des résultats attendus. Au plan départemental, les allocations pour l’enseignement primaire et secondaire ne sont pas désagrégées dans le budget traditionnel, il est donc impossible de définir ce qui revient vraiment à l’enseignement primaire, le montant à dépenser pour ce niveau d’études (à l’exception des coûts du personnel permanent qui sont connus).
L’exemple du Ministère de l’Environnement qui s’est auto-restructuré avec succès, afin d’accorder les programmes et l’autorité de prise de décision, mérite d’être examiné.
Toutefois, dans le cas du MEPS dont une partie importante des services se situe au niveau
départemental, il faudrait procéder à une importante restructuration des responsabilités au sein même de l’organisation.
Dans l’enseignement supérieur, les principaux acteurs sont les universités et les établissements d’enseignement supérieur. Le ministère n’exerce pratiquement aucune autorité directe sur ceux-ci, ce qui complique davantage la tâche de budgétisation basée sur les résultats. Le ministère de tutelle dispose de peu de ressources et de capacités pour permettre aux établissements de partager les résultats attendus. Le budget-programme est mis au point par le ministère, et la collaboration avec les institutions est limitée, sauf pour l’élaboration de la demande de budget annuel. Par ailleurs, les institutions ne dépendent que partiellement des ressources publiques, et elles tirent l’essentiel de leurs ressources de la contribution des étudiants, dont les comptes sont tenus hors du ministère. A moins de s’orienter vers une budgétisation basée sur les performances de ces institutions, le budget de programmation de l’enseignement supérieur n’a aucune signification concrète.
Recommandations
Développer une politique globale de gestion des enseignants dans le primaire, qui recouvre la formation, le statut de l’emploi, les indemnités et la mise en valeur professionnelle des enseignants, constitue une priorité, car cela affecte l’efficacité des autres investissements et s’avère essentiel dans l’amélioration de la qualité et de l’équité au niveau du primaire. Une réforme globale est souhaitable pour supprimer la division actuelle du corps enseignant qui comprend des enseignants permanents, contractuels et communautaires avec des différences de rémunération, d’accessoires de salaire et de statut d’emploi qui ne sont pas fondées sur les compétences du maître et les connaissances professionnelles demandées dans l’emploi. Cependant, une consultation extensive et l’approbation des principaux acteurs sont nécessaires afin de conceptualiser et de mettre en œuvre la réforme. Une possibilité est d’essayer de séparer la réforme de la gestion des enseignants, de la réforme générale de la fonction publique, qui stagne depuis des années, afin d’éviter de faire courir des risques à des millions d’enfants. La réforme globale devrait comporter: a) la formulation des compétences et des connaissances attendues des enseignants dans la mise en œuvre la réforme; b) la stratégie nécessaire pour préparer et certifier ces enseignants grâce à la formation avant et en cours d’emploi, tout en tenant compte des différences bien réelles dans la qualité de ces enseignants et des besoins futurs; c) le système de compensation et de promotion proposé sur la base de la certification et de la compétence; d) une estimation des coûts totaux couvrant les besoins actuels et futurs en enseignants, y compris les coûts possibles de l’acceptation des réformes proposées. Alors que cette réforme globale est en préparation, une politique intérimaire de recrutement d’enseignants communautaires pourrait être mise en place. Par exemple, on pourrait décider d’un moratoire sur le recrutement d’enseignants n’ayant pas atteint le niveau secondaire; ou alors, les candidats potentiels devraient remplir certains critères minimum de compétences afin de pouvoir être recrutés par les associations de parents d’élèves/enseignants; et des intrants complémentaires à la formation et l’appui en cours d’emploi pourraient être requis pour les enseignants déjà en activité mais sous-qualifiés.
Réévaluer la stratégie pédagogique pour les CI et CP afin de permettre aux enfants d’être bien alphabétisés. Cela pourrait demander une modification des méthodes d’enseignement ou l’utilisation de plus petits groupes dans l’enseignement, avec l’aide de supports didactiques, et tout cela aura des conséquences sur les besoins en personnel.
Réévaluer la formule des versements de fonds concernant les besoins des associations parents-d’élèves/enseignants afin d’augmenter les versements par élève aux écoles ou aux régions les plus pauvres. Les réformes des politiques de versements devront compléter les réformes de la gestion des enseignants. Si les transferts ne sont pas utilisés pour le recrutement des enseignants communautaires (leur intention première), un volet pourrait servir à l’amélioration des établissements et toucher également la population des enfants dans la zone (ou les enfants déscolarisés – par opposition à ceux inscrits dans les écoles), afin de stimuler la demande, surtout parmi les petites filles, et encourager la mobilisation au sein de la communauté, etc. Des mesures visant l’amélioration de la transparence et de l’obligation de rendre compte au niveau de l’école devraient accompagner de telles mesures, y compris le fait de rendre public la formule de financement, les fonds totaux transférés aux établissements, l’audit des finances des associations de parents d’élèves/ enseignants et la mise au point d’indicateurs mesurant la performance de l’établissement.
Mieux cibler les besoins en dépenses publiques destinées à l’enseignement des premier et second cycles du secondaire, afin de contenir les coûts publics globaux tout en augmentant la participation des enfants les plus pauvres à l’enseignement post-primaire. Encore une fois, une modification de la formule de versements aux associations de parents d’élèves et d’enseignants s’avérerait nécessaire. Il faudrait également envisager l’utilisation des écoles privées, avec comme conditionnalité dans la réception d’une partie des fonds publics la participation des élèves les plus pauvres.
Dans l’enseignement technique et professionnel, le Gouvernement du Bénin devrait énoncer clairement les objectifs de ce sous-secteur, le rôle des secteurs public et privé, les domaines et la justification des investissements publics, ainsi que les instruments de promotion de la participation du secteur privé. Cet exercice pourrait se faire pour chaque sous-secteur du système éducatif dans le budget-programme.
Un examen plus détaillé des finances des universités, couvrant à la fois, les subventions publiques et les contributions privées, devrait s’effectuer en même temps que l’examen des politiques de bourses allouées dans l’enseignement supérieur.
La part des allocations pour l’enseignement primaire devrait augmenter. Ces nouvelles allocations devraient être entreprises par le Ministère des Finances lorsque les budgets-programmes et les budgets annuels pour les trois Ministères de l’Enseignement font l’objet de débats, étant donné qu’il est peu probable que des concessions mutuelles intra-sectorielles puissent être effectuées par les ministères eux-mêmes.
L’ensemble des allocations du secteur de l’éducation devront augmenter de façon drastique au cours des dix prochaines années, mais les concessions mutuelles concernant ces allocations dans tous les sous-secteurs, et leurs choix internes de politiques, dont l’impact sera significatif sur les coûts, devraient être réévalués de manière explicite au moment de l’élaboration du programme et des budgets annuels. Les prévisions financières existantes devraient être continuellement actualisées pour rendre compte de l’impact financier et fiscal des modifications politiques proposées (par exemple concernant les enseignants et la politique des versements). De tels choix politiques doivent être discutés au cours de négociations entre le MFE et les ministères de tutelle.
Améliorer la programmation financière et le taux d’exécution des dépenses d’investissement. Cette amélioration nécessitera une planification anticipée plus détaillée de la construction des écoles.
Alors que l’orientation vers les budgets-programmes basés sur les résultats au MEPS, demandera des modifications dans les structures et mandats des institutions une première étape sera d’introduire des rubriques sectorielles pour l’enseignement primaire et secondaire dans le budget traditionnel, et d’améliorer le contenu analytique du document de budgets-programmes. Cette première étape est nécessaire pour les dépenses du centre, celles des régions et certaines dépenses communes, tant d’investissement que de fonctionnement. Les dépenses afférentes aux enseignants contractuels devraient également être inclues. L’utilisation des versements aux fins de paiement des salaires des enseignants recrutés localement (en attendant la réforme de la gestion des enseignants) devrait être estimée, afin que leur impact global sur les dépenses de personnel puisse être évalué. La qualité analytique et de présentation du budget-programme devraient être améliorées: a)
Alors que l’orientation vers les budgets-programmes basés sur les résultats au MEPS, demandera des modifications dans les structures et mandats des institutions une première étape sera d’introduire des rubriques sectorielles pour l’enseignement primaire et secondaire dans le budget traditionnel, et d’améliorer le contenu analytique du document de budgets-programmes. Cette première étape est nécessaire pour les dépenses du centre, celles des régions et certaines dépenses communes, tant d’investissement que de fonctionnement. Les dépenses afférentes aux enseignants contractuels devraient également être inclues. L’utilisation des versements aux fins de paiement des salaires des enseignants recrutés localement (en attendant la réforme de la gestion des enseignants) devrait être estimée, afin que leur impact global sur les dépenses de personnel puisse être évalué. La qualité analytique et de présentation du budget-programme devraient être améliorées: a)