Les dépenses des secteurs prioritaires.
La politique du Gouvernement en matière de dépenses publiques telle que définie dans le DSRP s’articule principalement autour de l’accroissement des dépenses publiques dans les secteurs prioritaires, les infrastructures de base et les actions visant à améliorer la gouvernance. Les ministères responsables de ces secteurs constituent les « secteurs prioritaires » du DSRP.14 Les réformes engagées dans le domaine de la gestion ont d’abord été introduites dans ces ministères prioritaires qui élaborent chaque année un budget – programme. Cependant, le DSRP n’a pas prévu de modification notable dans les niveaux de dépenses des secteurs prioritaires et des secteurs non prioritaires. Les deux scénarios présentés dans le DSRP sont les suivants.15
Dans le scénario de base (scénario 1), en s’appuyant sur les données présentées dans le DSRP, il était prévu que les dépenses des ministères prioritaires passent d’une moyenne de 9,5 pour-cent du PIB au cours de la période 1996 –2001 à 11,6 pour-cent pour 2002-2005. Cependant, on prévoyait que leur part dans les dépenses totales (les intérêts exclus) allait rester plus ou moins stable à approximativement 58 pour-cent. Selon le DSRP, en tenant compte des programmes de dépenses des ministères non prioritaires qui sont conformes aux objectifs du DSRP, la proportion des dépenses prioritaires passerait de 59 pour-cent en 1996 à 61,5 pour-pour-cent en 2002-2005.
Dans le scénario 2 qui est celui que le Gouvernement entend réaliser, au cours de la période 2002-2005, les dépenses totales et les dépenses des ministères prioritaires sont supérieures à celles du scénario de base de 6 pour-cent et 7 pour-cent respectivement. Même dans ce cas, la part des ministères prioritaires n’augmente que très légèrement, passant de 58 pour-cent des dépenses totales durant la période 1996-2001 à 59 pour-cent entre 2002 et 2005.
Les dépenses exécutées dans les secteurs prioritaires ont été conformes aux objectifs du DRSP, avec des hausses sensibles en termes absolus, sans que leur part dans les dépenses publiques totales ait enregistré de changements notables. En termes absolus, les dépenses des ministères prioritaires sont passées de 113 milliards de FCFA en 1997 (9,1 pour-cent du PIB), à 200 milliards de FCFA en 2003 (9,9 pour-cent du PIB), soit une augmentation de 76 pour-cent. Leur proportion dans les dépenses publiques totales n’a progressé que très faiblement, passant de 56 pour-cent en 1997 à 59 pour-cent en 2001, avant de chuter
13 La classification fonctionnelle des dépenses n’a été appliquée qu’en 2001 et ne couvre pas encore toutes des dépenses effectuées sur financements extérieurs. De ce fait, dans la présente section, nous avons utilisé le ministère pour représenter la fonction.
14 Les secteurs prioritaires sont : les ministères chargés de l’Education, le Ministère de la Santé (MSP), le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique (MMEH), le Ministère de l’Agriculture et de l’Elevage (MAEP), le Ministère de l’Environnement et de l’Habitat urbain (MEHU) et le Ministère de la Justice, de la Législation et des Droits de l’Homme (MJDLH). Bien entendu, cette séparation administrative entre les secteurs prioritaires et les secteurs non prioritaires ne donne qu’une estimation approximative de l’importance des programmes prioritaires : les ministères chargés des secteurs « non prioritaires » peuvent mener des activités à caractère prioritaire et ce ne sont pas toutes les activités des ministères « prioritaires » qui ont un caractère prioritaire. Procéder à la classification fonctionnelle des dépenses de façon opérationnelle permettrait de mieux définir les secteurs prioritaires.
15 Les projections des scénarios 1 et 2 sont présentées dans les annexes 6 et 7 du DRSP du Bénin. Les données fournies dans le DSRP diffèrent légèrement de celles qui sont utilisées dans le présent rapport et qui sont celles qui ont été communiquées par le MFE en février 2004.
à 54 pour-cent en 2002.16 En 2003, elle est remontée à 59 pour-cent. Cependant, comme il ressort du diagramme 2.5, la part des secteurs prioritaires dans les dépenses financées par les ressources nationales (les paiements au titre des intérêts exclus) a progressé de 41 pour-cent en 1997 à 50 pour-cent. La part des secteurs prioritaires dans les dépenses financées par les ressources extérieures a oscillé autour de 85 pour-cent au cours de la période considérée.
Une évaluation plus exacte de la mise en cohérence des dépenses publiques avec les priorités du DSRP nécessitera un recensement des objectifs du DSRP au niveau de chaque ministère.
Les dépenses des ministères « prioritaires » ne peuvent fournir qu’une indication approximative. Comme le fait remarquer le DSRP, plusieurs programmes de dépenses conformes aux objectifs du DSRP sont mis en oeuvre par des ministères non prioritaires.
Ces activités prioritaires pourraient être recensées dans chaque ministère en donnant à ces dépenses un attribut spécifique conforme aux objectifs du DSRP dans la base de données budgétaires. Une revue des projets des Ministères est nécessaire de manière à éviter la duplication des activités.
Courbe 2.5 : part des secteurs prioritaires dans les dépenses publiques : part des secteurs prioritaires
(exécution du budget)
0 20 40 60 80 100 120
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
%
Dépenses totales Dépenses financées par les ressources internes Dépenses financées par les ressources internes
Source: Ministère des Finances et Ministère du Plan.
Des améliorations ont été enregistrées dans le taux d’exécution du budget dans les secteurs prioritaires, mais ce taux est plus faible dans les secteurs non prioritaires (diagramme 2.6).
En 1998 et 1999, le taux d’exécution du budget dans les secteurs prioritaires était proche de 75 pour-cent, et ce taux a progressé au cours des quatre exercices suivants pour atteindre 81 pour-cent et 94 pour-cent de l’enveloppe prévue. Le taux d’exécution budgétaire a été plus élevé dans les secteurs non prioritaires pour chacun des exercices sauf en 2003. En ce qui concerne uniquement les dépenses financées par les ressources internes, le taux d’exécution du budget dans les secteurs prioritaires a chuté à 80 cent en 2000, mais s’est raffermi au cours des exercices qui ont suivi et a atteint 91 pour-cent en 2003. Une fois de plus, le taux dans les secteurs non prioritaires s’est en général inscrit à la hausse (diagramme 2.7).
16 Il convient de noter que les proportions établies sur la base des données fournies par le MFE pour les années antérieures sont légèrement supérieures à celles qui sont présentées dans le DSRP.
Diagramme 2.5 :
Diagramme 2.6: Taux d’exécution budgétaire
0 40 80 120
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
% des crédits
secteurs prioritaires secteurs non prioritaires
Source: Ministère des Finances et de l’Economie
Source: Ministère des Finances et de l’Economie – Ministère du Plan.
Structure institutionnelle des dépenses publiques.
Bien que la part des dépenses de certains ministères dans les dépenses totales ait connu quelques variations, la structure institutionnelle des dépenses publiques n’a pas subi de modification majeure (tableau 3). Il n’a pas été développé de stratégie visant à réallouer les ressources entre secteurs pour accroître les dotations des secteurs prioritaires. D’une façon générale, chaque secteur a bénéficié d’une augmentation de ses ressources et lorsque la situation financière était difficile comme en 2002, tous les secteurs ont pâti des restrictions dans les investissements sur financements internes, restrictions nécessaires pour rétablir l’équilibre budgétaire compte tenu de l’accroissement des dépenses de fonctionnement.
Tableau 2.3: Dépenses exécutées par fonction
(pourcentage des dépenses totales, les intérêts exclus)
Pourcentage du total 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Diagramme 2.7 : Taux d’exécution du budget (dépenses sur financements internes)
0 20 40 60 80 100 120
1997199819992000200120022003
% des crédits
Prioritaires Non prioritaires
Administration générale Tableau 2.4: Dépenses exécutées par fonction – Dépenses sur financement national
(pourcentage des dépenses totales les intérêts exclus)
Pourcentage du total 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Administration générale
Tableau 2.5: Dépenses par chapitre (Dépenses consolidées des administrations) % du PIB
Pourcentage du PIB 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Administration générale Les dépenses en matière de bonne gouvernance, notamment celles relatives à l’ambitieux programme de décentralisation, ont enregistré une croissance rapide. La part du Ministère de l’Intérieur dans les dépenses totales est passée de 3,3 cent en 2001 à 4,5 pour-cent en 2003 (0,8 pour-pour-cent du PIB); en valeur nominale, ces dépenses sont parties de 11 milliards de FCFA à 15 milliards. Cette augmentation résulte principalement des transferts en faveur des administrations décentralisées. La part des ministères et institutions classés dans le secteur « administration générale » s’est raffermie du fait de la progression des dépenses des principaux organismes publics (Cour Suprême, Ministères des Finances et de la Fonction publique, etc.) et du Parlement. En valeur nominale, les dépenses de ces ministères ont pratiquement quadruplé, passant de 470 millions de FCFA en 1997 à 1,9 milliards en 2003. La part du Ministère de la Défense dans l’ensemble des dépenses est restée presque constante (5,2 pour-cent en 1997 contre 5,8 pour-cent en 2003).
Parmi les ministères prioritaires, le Ministère de l’Agriculture et le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique ont vu leurs dépenses baisser, aussi bien en ce qui concerne leur part dans les dépenses publiques qu’en pourcentage du PIB. Dans le secteur de l’agriculture, cette baisse découle du fait que les financements extérieurs qui constituent la majeure partie des ressources et les financements internes sont restés stables durant la période 1997-2002. En 2003 cependant, la valeur des projets d’investissement inscrits au budget et devant être financés par les ressources du pays était de 5,5 milliards de FCFA contre 1,7 milliards en 2002, traduisant probablement une plus grande importance accordée à ce secteur. Environ 90 pour-cent des dépenses du Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique sont des dépenses d’investissement dont les trois quarts bénéficient de financements extérieurs. La régression de sa part dans les dépenses totales s’explique par l’achèvement des projets sur financements extérieurs.
Les dépenses du Ministère de l’Environnement se sont accrues en ce qui concerne leur part dans les dépenses totales, mais aussi en pourcentage du PIB. Ces dépenses sont passées de 0,9 pour-cent du PIB et 5,6 pour-cent des dépenses totales à 1,5 pour-cent du PIB en 1997 et à 8,9 pour-cent des dépenses totales en 2003. Les investissements comptent pour 90 pour-cent du budget de ce secteur et ils sont de plus en plus financés par les ressources nationales (39 pour-cent entre 2001 et 2003, contre seulement 20 pour-cent pour 1997-2000). Les crédits de ce ministère provenant des ressources nationales sont passés de 0,9 pour-cent du PIB en 2001 à 4,7 pour-cent du PIB en 2003, ce qui traduit l’intérêt de plus en plus grand que revêt ce secteur pour le Gouvernement.
La part des dépenses de santé et celle du secteur des transports ont progressé jusqu’en 2001, mais ont accusé une chute très importante par la suite, en raison notamment de la baisse des financements extérieurs. La proportion des dépenses de santé était à son niveau le plus élevé entre 1999 et 2001, lorsqu’elle se situait entre 10,4 cent et 11,5 pour-cent, mais en 2003, elle est retombée à son niveau de 1997, soit 7,5 pour-cent. Les dépenses du Ministère des Transports qui représentaient 1,7 cent du PIB et 10 pour-cent des dépenses totales en 1997, sont passées à 2,4 pour-pour-cent du PIB et 15 pour-pour-cent des dépenses budgétaires exécutées en 2000. En 2003, elles ont baissé à 1,5 pour-cent du PIB et 9 pour-cent du budget exécuté. Le budget de ce ministère est largement tributaire des financements extérieurs: les dépenses d’investissement représentent 95 pour-cent du budget et 85 pour-cent de ces investissements sont financés par des ressources extérieures. Le budget du fonds routier est un «budget annexe» séparé du «budget général», et de ce fait du budget du Ministère des Transports. Les dépenses financées par le fonds routier sont passées de 4 milliards de FCFA en 2000 à 6 milliards en 2003. En 2003, les dépenses d’investissement (28 milliards de francs CFA) étaient 4,5 fois plus importantes que celles du fonds routier.
Le secteur de l’éducation représente environ 20 pour-cent des dépenses totales. Cette proportion est plus ou moins conforme à l’objectif de 20 pour-cent fixé en 2002 au cours de la Huitième conférence des ministres de l’Education des Etats d’Afrique de l’Ouest (MINEDAF VIII). Cependant, elle reste inférieure à celle de nombreux autres pays d’Afrique de l’Ouest.17 Les dépenses de l’éducation en pourcentage du PIB sont passées de 3,1 pour-cent en 1997 à 3,7 en 2002 (tableau 5). La part de l’éducation dans les dépenses financées par les ressources nationales a oscillé autour de 25 pour-cent. En valeur absolue, ces dépenses ont presque doublé, passant de 36 milliards de francs CFA en 1997 à 69 milliards de francs CFA en 2003.
Cependant, malgré ces résultats positifs, les tendances observées récemment dans le secteur de l’éducation sont assez préoccupantes. En 2002 le taux d’exécution du budget de l’éducation n’était pas loin de 100 pour-cent et en 2003, il était de 94 pour-cent.
Toutefois, ces résultats satisfaisants n’ont été atteints que grâce à l’augmentation des dépenses de personnel. Le taux d’exécution du budget en ce qui concerne les dépenses non liées au personnel n’était que de 68 pour-cent en 2002 et 73 pour-cent en 2003 (80 pour-cent pour les dépenses financées par les ressources internes au cours des deux exercices, et 39 pour-cent et 54 pour-cent pour les dépenses financées par les ressources extérieures). Ces résultats décevants qui s’expliquent à la fois par les dysfonctionnements
17 Par exemple, selon l’Institut de statistique de l’UNESCO, en 2000/01: Côte d’Ivoire 21,5 pour-cent, Guinée 25,6 pour-cent et le Togo 23,2 pour-cent.
dans la mise en œuvre des projets et par le fait que le budget de l’éducation a été affecté par le gel des crédits nécessaires pour atteindre les objectifs budgétaires globaux.
Les transferts et les «interventions directes» gérés par le Ministère des Finances sous la rubrique charges non réparties font apparaître une tendance à la baisse de leur part dans les dépenses totales. Les valeurs absolues varient d’une année à l’autre. Ces postes budgétaires couvrent diverses dépenses telles que les subventions, les contributions internationales, l’appui aux réformes institutionnelles et l’organisation des élections. En 2002, ces transferts ont atteint leur niveau le plus élevé en valeur nominale, soit 44 milliards de francs CFA, en raison principalement des subventions à la filière coton. En 2003, ils ont été ramenés à 26 milliards de francs CFA, mais on s’attend à ce qu’ils remontent à 32 milliards en 2004 grâce à l’augmentation des dépenses relatives aux élections (13 milliards de francs CFA). Il faudrait maîtriser ces postes de dépenses pour protéger les ressources allouées aux ministères prioritaires.
Structure fonctionnelle des dépenses d’investissement.
Les transports et les travaux publics absorbent la plus forte part des dépenses d’investissement: environ un quart entre 1997 et 2003 (tableau 2.4). La part des investissements dans le secteur agricole a baissé de façon significative, passant de 16 pour-cent en 1997 à 12 pour-cent en 2002, bien que cette part se soit raffermie pour atteindre 16 pour-cent en 2003. La part des investissements dans les secteurs de la santé et de l’éducation est passée d’environ 14 pour-cent à presque 19 pour-cent des dépenses d’investissement totales. (Cependant, dans le budget 2003, le volet fonctionnement des projets d’investissement comptait pour 21 pour-cent du coût total des projets en faveur du Ministère des Enseignements primaire et secondaire).
Le taux d’exécution des projets d’investissement public est d’approximativement 75 pour-cent; il est plus faible en ce qui concerne les investissements financés sur ressources nationales par rapport aux dépenses financées par des ressources extérieures. Cette situation est en partie attribuable à des capacités insuffisantes en matière de mise en œuvre des projets, mais aussi au fait que les dépenses d’investissement financées par les ressources nationales sont souvent considérées comme une variable d’ajustement lorsque l’Etat doit faire face à des baisses de recettes ou à des dépassements budgétaires. En 2002, des dépassements budgétaires ont entraîné des réductions dans les dépenses d’investissement financées par les ressources internes et même les secteurs prioritaires n’ont été protégés que partiellement: le taux d’exécution du budget est passé entre 2001 et 2002 de 84 pour-cent à seulement 63 pour-cent; s’agissant des secteurs prioritaires, ce taux a baissé de 77 pour-cent à 68 pour-cent et pour les secteurs non prioritaires, de 102 pour-cent à 51 pour-cent. Le taux d’exécution a été particulièrement faible dans les secteurs des transports et des travaux publics, mais la tendance générale a été à la hausse au cours de ces dernières années, puisqu’il a progressé de 24 pour-cent en 1997 à 65 pour-cent en 2002.
Tableau 2.6: Répartition des investissements publics par secteur (pourcentage de l’ensemble des dépenses d’investissement public)
Pourcentage du total 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Education
Près de la moitié des dépenses d’investissement financées par des ressources extérieures est concentrée dans les secteurs des transports et de l’agriculture. La structure fonctionnelle de l’aide extérieure est restée plus ou moins stable, le seul changement notable étant l’augmentation des dépenses dans le domaine de l’environnement (17 pour-cent de l’ensemble des investissements sur financements extérieurs en 2002 et 27 pour-cent en 2003, conformément aux données préliminaires sur l’exécution du budget) et la chute brutale en 2003 des financements extérieurs en faveur des projets d’investissement dans le secteur de la santé.
La contribution des aides – projets au financement du budget est passée de 34 pour-cent des dépenses totales au cours de la période 1997-2000 à 23 pour-cent pour la période 2001-2003.
En s’appuyant sur les données préliminaires pour 2003, cette contribution est tombée à 18,7 pour-cent (tableau 2.7). La dépendance vis-à-vis des aides – projets a diminué dans tous les secteurs, la santé et les mines, l’énergie et l’hydraulique accusant les baisses les plus sensibles. La contribution des aides – projets extérieures dans le domaine de la santé qui avait atteint environ 45 pour-cent des dépenses totales en 2000, est tombée à moins de 10 pour-cent en 2003. Au Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique, la part des aides – projets a diminué de 83 pour-cent en 1997-2000 à environ 49 pour-cent en 2001-2003. Pour ces deux périodes et en ce qui concerne les transports, cette part est passée de 89 pour-cent à 72 pour-cent en 2001-2002 et dans l’agriculture, de 66 pour-cent à environ 55 pour-cent. Les aides – projets ne représentent que 8 pour-cent des dépenses de l’éducation.
Tableau 2.7: Contribution des aides – projets aux dépenses totales et aux dépenses sectorielles (pourcentages)
Pourcentage du total 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Total