Un certain nombre de difficultés apparaissent tant au niveau des dépenses qu’en ce qui concerne les recettes. La pression sur les dépenses continuera d’être de plus en plus forte en raison des trois facteurs ci-après: (a) la croissance démographique; (b) la demande de services publics de meilleure qualité et (c) la décentralisation. Les contraintes sur le plan des recettes sont entre autres: (a) l’étroitesse de l’assiette fiscale et (b) les dysfonctionnements dans l’administration fiscale et dans la collecte de l’impôt.
La forte croissance démographique entraînera une demande toujours plus importante de services publics dans les secteurs sociaux, notamment la santé et l’éducation. Avec un taux annuel de croissance démographique de 3 pour-cent et une population dont une bonne partie est âgée de moins de 15 ans, il faudra accroître les ressources nécessaires pour étendre les services tout en maintenant au moins le niveau de qualité actuel. Une grande partie de la population continuera de vivre en zone rurale où la prestation de services coûte plus cher et où les possibilités de réaliser des économies d’échelle sont peu nombreuses.
L’amélioration de la qualité des services entraînera des dépenses supplémentaires, malgré le fait qu’une rationalisation des méthodes de gestion peut également permettre d’atteindre de bons résultats sans un accroissement des ressources. Comme le montrent les chapitres consacrés aux différents secteurs, la qualité de l’enseignement primaire et des soins de santé primaires est très faible. Ces deux secteurs sont à haute intensité de main – d’œuvre, et sans un relèvement des normes en matière de recrutement du personnel et sans des investissements dans la formation de cette main-d’œuvre, il est fort probable que la qualité des services reste médiocre.
La décentralisation est susceptible de promouvoir au niveau local l’obligation de rendre compte, la concurrence et la satisfaction des besoins des populations en termes de services publics, mais elle peut aussi à court terme accroître la demande en matière de ressources, accentuer les inégalités dans les dépenses entre les communes, et aggraver les distorsions dans les dépenses à l’intérieur des communes. La réforme a créé des collectivités locales dont les exécutifs sont élus et jouissent en apparence d’une autonomie dans la fourniture des services de base (éducation et santé). Aujourd’hui, les crédits sont transférés pour des lignes bien précises des budgets de certains ministères (transferts en faveur des associations de parents d’élèves dans les établissements primaires et secondaires, les
transferts aux COGEC dans le secteur de la santé), et les crédits à allouer à chaque organisme sont déterminés au niveau central. On s’attend à ce que ces compétences soient à l’avenir transférées aux communes; les décisions en matière de dépenses d’investissement et de personnel devront également être décentralisées. Avec un recours plus fréquent aux «subventions globales» dont l’utilisation est laissée à la discrétion des communes, les services sont susceptibles d’être plus chers (par exemple, trop de petites écoles peu viables situées trop près les unes des autres alors que plusieurs autres villages ne disposent pas d’établissements scolaires) sauf si des mesures sont prises pour maîtriser les coûts. La capacité des communes à prendre des décisions en matière de dépenses devra être renforcée.
S’agissant des recettes, malgré le fait que le ratio impôts / PIB est comparativement élevé, la base des recettes reste fragile. La TVA est la principale source de revenus de l’Etat, mais l’amélioration de son rendement est entravée par l’incapacité de mettre à jour le fichier des contribuables et les listes des cotisants, en dépit d’une longue période de croissance.
On estime que les recettes générées par les impôts directs proviennent principalement de vingt grandes entreprises (Banque mondiale, 1999, Benin - Social and Structural Policy Review (Bénin, Examen des politiques sociales et structurelles). La dépendance vis-à-vis des impôts sur le chiffre d’affaires des entreprises commerciales est très forte, puisque ceux-ci contribuent pour 40 pour-cent des recettes totales. Par ailleurs, une part importante de ces impôts est collectée dans le cadre des échanges avec le Nigeria. La libéralisation des échanges et les mécanismes commerciaux régionaux, notamment le tarif extérieur commun, peuvent également constituer une menace à la mobilisation des recettes à court terme, même si l’impact à long terme sur la croissance peut permettre d’accroître les revenus de l’Etat.
L’inefficacité des administrations, la corruption et la fraude fiscale pourraient susceptibles de réduire les rentrées fiscales. En effet, ceux qui ont le potentiel économique sont peu nombreux et pas du tout disposés à s’acquitter de leurs impôts, et leurs relations étroites avec les milieux politiques leur permettent de se soustraire à leurs obligations fiscales. Le problème de motivations se pose également parce que les contribuables en règle n’ont pas le sentiment que la qualité des services publics est satisfaisante, d’autant plus que les dépenses publiques sont censées entrer de plus en plus dans le cadre des secteurs et des programmes en faveur des pauvres. Le gouvernement propose de renforcer les capacités de l’Administration des Impôts, comme c’est le cas pour la Direction Générale des Douanes et Droits Indirects.
Pour faire face à ces nouveaux défis d’ordre budgétaire, il faudra véritablement établir des priorités entre les secteurs et à l’intérieur de chaque secteur pour que les ressources des secteurs et des programmes de moindre priorité des ministères prioritaires soient réaffectées ailleurs. Des efforts plus conscients doivent être déployés en ce qui concerne les transferts de crédits dans le contexte du cadrage des dépenses à moyen terme, des budgets – programmes et du budget annuel.
Chapitre 3
Education
Introduction
Le secteur de l’éducation en général et l’enseignement primaire en particulier sont considérés comme essentiels dans la réalisation des objectifs de développement liés à la réduction de la pauvreté dans le DSRP. La déclaration de 1998, sur la politique et la stratégie sectorielle de l’éducation, guide le développement éducationnel du pays et un programme de 10 ans a été créé à cet effet. Le cadre stratégique, tout en accordant une priorité absolue à l’enseignement primaire, met l’accent sur l’achèvement universel du cycle primaire et l’amélioration de la qualité de l’enseignement dispensé à ce niveau.
Pour ce qui concerne les autres niveaux d’éducation, les objectifs sont le contrôle du flux des élèves, l’amélioration de la qualité et le renforcement du rapport coût-efficacité.
L’augmentation des dépenses publiques d’éducation a été implicitement considérée comme le principal instrument pour améliorer les résultats d’éducation, et contribuer ainsi à la réduction de la pauvreté. L’éducation a par ailleurs été élevée au rang de «secteur prioritaire» et bénéficié des réformes budgétaires initiées au titre du PERAC, ainsi que d’une hausse des dotations budgétaires. Les enseignements primaire et secondaire ont été pris en compte dans le cadre du PRSC. La forte croissance démographique, qui se traduira à moyen terme par une augmentation de la demande de services éducatifs, renforcera la nécessité d’accroître les ressources publiques en faveur de ce secteur.
Ce chapitre examine les progrès récemment réalisés dans les résultats d’éducation sur différents cycles, les tendances et la composition des dépenses publiques dans l’ensemble du secteur et dans les dotations des sous-secteurs, les dépenses dans chaque sous-secteur, grâce à une analyse plus détaillées avec un accent particulier sur l’année 2000. Les besoins de financement à moyen terme en vue de la réalisation des objectifs de développement pour le millénaire (ODM), ainsi que la gestion des dépenses publiques dans le secteur de l’éducation, sont également abordés.
Le secteur de l’éducation au Bénin
L’enseignement au Bénin est divisé en plusieurs niveaux: (i) le préscolaire; (ii)le cycle primaire, qui dure six ans; (iii) le premier cycle secondaire d’une durée de quatre ans; (iv) le deuxième cycle secondaire sur trois ans; (v)l’enseignement technique et professionnel, une alternative à l’enseignement secondaire général; et (vi) l’enseignement supérieur qui comprend quatre ans jusqu’à la licence avec au-delà des enseignements de durée variable.
Théoriquement, les tranches d’âge correspondant au primaire, au premier et au deuxième cycles secondaires, sont respectivement de 6 à 11 ans, de 12 à 15 ans et de 16 à 18 ans respectivement. L’enseignement supérieur n’est réservé qu’aux élèves ayant obtenu leur baccalauréat.
Jusqu’en 2001, la gestion administrative du secteur relevait d’un seul ministère. Elle dépend désormais de trois ministères, l’un en charge de l’Enseignement primaire et
secondaire, le deuxième de l’Enseignement technique et professionnel, et le troisième de l’Enseignement supérieur. La plupart des dépenses publiques d’éducation incombent aux ministères de tutelle respectifs, quoiqu’une part substantielle, notamment les salaires des enseignants contractuels soit inclue dans le budget du Ministère des Finances et de l’Economie (MFE) et dont les détails ne peuvent être obtenus qu’auprès du Trésor. Les dépenses des autres ministères dans le secteur de l’éducation sont négligeables.
L’éducation académique compte trois catégories d’enseignants. Deux d’entre elles, les agents permanents de l’Etat (APE) et les maîtres contractuels, sont totalement rémunérés sur les fonds publics. La troisième catégorie, composée d’enseignants recrutés localement (les maîtres communautaires dans le primaire et les professeurs vacataires dans le secondaire) est payée grâce à des transferts publics au bénéfice des associations de parents d’élèves-enseignants (APEE) et à la contribution des ménages; ces derniers sont plus nombreux au niveau secondaire. Le nombre d’enseignants de chaque catégorie provient des annuaires scolaires du MEPS.