Aucun changement majeur n’est intervenu dans la structure économique des dépenses;
cependant, l’enveloppe allouée aux dépenses de personnel a baissé quelque peu, alors que la part des transferts a enregistré une très légère augmentation, (diagramme 2.2). En moyenne, au cours de la période 1997 à 2003, les «dépenses d’investissement» (dont les dépenses de fonctionnement relatives aux projets d’investissement) représentaient 35 pour-cent des dépenses totales, les dépenses de personnel 25 pour-cent, les transferts 17 pour-cent, les intérêts 5 pour-cent et les autres dépenses de fonctionnement 18 pour-cent (diagramme 2.3).
Diagramme 2.1 : Structure des financements extérieurs
-30 0 30 60 90 120 150
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
CFAFMilliards
Amortissement Dette
Aide – programme Projet
Source: Tableau des opérations financières de l’Etat – (TOFE) FMI
Source: Tableau des opérations financières de l’Etat, FMI
Source: Tableau des opérations financières de l’Etat, FMI
La part des dépenses de personnel dans l’ensemble des dépenses publiques a fléchi, passant de 26,4 pour-cent en 1997 à 24 pour-cent en 2003. Le ratio dépenses de personnel/ PIB a fléchi de 5 pour-cent en 1997 à 4,6 pour-cent en 2001, mais est remonté à son niveau de 1997 en 2002 et 2003. Cependant, les dépenses de personnel au Bénin ont absorbé une proportion moins importante des ressources internes que dans les autres pays de l’UEMOA, à l’exception du Mali et du Sénégal.8 Au cours de la période allant de 1997 à 2003, le secteur de l’éducation a en moyenne représenté à lui seul 40 pour-cent des dépenses de personnel, la défense environ 15 pour-cent et la santé 7 pour-cent. Bien que ces parts aient connu des fluctuations par rapport à leurs valeurs moyennes, on n’a pas enregistré de changement sensible dans la structure sectorielle des dépenses publiques.
Les dépenses de personnel ont été contenues en maîtrisant non seulement les effectifs mais aussi les salaires moyens jusqu’en 2001. Le nombre de fonctionnaires et agents contractuels de l’Etat a enregistré une légère augmentation de 0,7 pour-cent par an, passant d’environ 34 800 en 1998 à 35 800 en 2002. Les effectifs dans le secteur de
8 Résumé du rapport semestriel d’exécution de la surveillance multilatérale. Décembre 2003. UEMOA.
Courbe 2.2: Structure économique du tableau des dépenses publiques
0 10 20 30 40 50
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
% du total
Salaires Biens et services Transferts Intérêts
Investissements
Diagramme
Diagramme 2.3: Structure économique du tableau des dépenses publiques 1997-2003
Salaires 25%
Biens et services Transferts 18%
17%
Intérêts 5%
Investissements 35%
l’éducation ont progressé de 21 000 en 1998 à 22 000 en 2002, et de 4000 environ à 4500 dans le secteur de la santé (diagramme 2.4). Dans les autres secteurs, les effectifs sont restés stables, sauf en ce qui concerne l’agriculture où ils ont baissé. Cette modeste augmentation de l’ensemble des effectifs a résulté du recrutement de personnels contractuels, dont la proportion dans l’ensemble des effectifs est passée de 12 pour-cent en 1998 à 19 pour-cent en 2000, avant de régresser à 14 pour-cent en 2002. Par ailleurs, le nombre de fonctionnaires est passé de 31.100 en 1997 à 30.500 en 2003, après avoir marginalement augmenté jusqu’à 31 300 en 2002. En moyenne, les salaires des contractuels représentaient 40 pour-cent de ceux des fonctionnaires, et les premiers sont pour la plupart des enseignants du primaire.
Source: Ministère des Finances et de l’économie, Bénin.
En 2002, en raison des grèves des fonctionnaires et notamment des enseignants, les dépenses de personnel (96,7 milliards de francs CFA) on été supérieures aux prévisions (83,6 milliards), soit un dépassement de 16 pour-cent.9 Le salaire mensuel moyen des personnels a enregistré une hausse de 54 pour-cent entre 1998 et 2002. D’autres postes de dépenses ont donc dû subir des réductions. Les investissements financés sur les ressources internes ont été les plus touchés par ces réductions, entraînant un taux d’exécution du budget de 63 pour-cent en 2002.
S’agissant des dépenses de fonctionnement (c’est-à-dire les dépenses à l’exception des intérêts, des transferts et des investissements), l’équilibre entre les dépenses de personnel et les autres dépenses est raisonnable en ce qui concerne les agrégats, mais on observe des déséquilibres importants dans certains ministères. Au cours de la période 1997-2003, les dépenses autres que les dépenses de personnel (les biens et les services, et les investissements « socio – administratifs ») représentaient 42 pour-cent des dépenses totales de fonctionnement, alors que les dépenses de personnel représentaient 58 pour-cent de l’ensemble des dépenses. Cette structure est semblable à celle que l’on retrouve dans les pays voisins.10 Cependant, dans certains ministères, la proportion des dépenses
9 Source : Situation des engagements et des ordonnancements au 31/12/2002 – SIGFiP. MFE.
10 Pour la période 2001-2002, la part des salaires dans les dépenses de fonctionnement ont été de 66 pour-cent au Burkina Faso, 64 pour-cent au Ghana, 58 pour-cent au Togo, 54 pour-cent au Niger. (Source: rapports pays du FMI)
Diagramme 2.4: Effectifs
0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000
éducation santé autres secteurs
finances autres
Effectifs 1998
2000 2002
de personnel est excessive. Ainsi, au Ministère de l’Agriculture, le ratio dépenses en biens et services/dépenses de personnel était de 1 pour 20. En fait, les dépenses en biens et services dans le secteur de l’Agriculture sont parfois financées dans le cadre des projets d’investissement. Cette pratique manque de transparence et peut donner lieu à des dysfonctionnements. Ces dépenses devraient être comptabilisées dans les dépenses de fonctionnement du ministère, mais pour ce faire, les bailleurs de fonds devront adopter une approche programmatique. Dans le secteur de l’éducation, les dépenses de personnel représentent environ 80 pour-cent des dépenses de fonctionnement.11 Comme dans le cas de l’agriculture, de nombreuses dépenses de fonctionnement (manuels scolaires et formation des enseignants) sont inscrites au budget d’investissement et sont financées par les bailleurs de fonds. Dans d’autres ministères, des progrès ont été réalisés en matière de rétablissement de l’équilibre entre les dépenses de personnel et les autres dépenses. Au Ministère des Travaux publics et des Transports, la part des dépenses de personnel a chuté à 37 pour-cent en 2002 contre 80 pour-cent en 1997. De même, la proportion des dépenses de personnel au Ministère de l’Environnement, de l’Habitat et de l’Urbanisme s’est située à 32 pour-cent en 2002 contre 72 pour-cent en 1997. Au Ministère de la Santé, les crédits alloués pour les biens et services et les dépenses de personnel sont pratiquement au même niveau.
Des augmentations de salaires ciblées pour certaines catégories de personnel des secteurs prioritaires dont les salaires sont trop bas seront nécessaires pour améliorer la qualité du service public. Ceci est particulièrement important en ce qui concerne l’éducation et la santé qui font l’objet d’un examen plus approfondi dans les chapitres correspondants. La système actuel par lequel des relèvements de salaires dictés par les circonstances entraînent en cours d’exercice des réductions dans d’autres postes de dépenses devrait être aboli. Il faudrait par conséquent déployer des efforts supplémentaires en matière de recouvrement des recettes et de mobilisation de l’aide extérieure.
Comme nous l’avons souligné, les « dépenses d’investissement » absorbent 35 pour-cent de l’ensemble des dépenses publiques, mais il s’agit d’une surestimation du niveau réel des investissements publics étant donné que les dépenses de fonctionnement des projets d’investissement y sont inclues. La part des dépenses d’investissement est semblable à celle des autres pays de l’Afrique de l’Ouest.12 Le ratio moyen dépenses
« d’investissement public »/ PIB a atteint de 6,9 pour-cent durant la période 1997 – 2002 et 7,1 pour-cent en 2003. Cependant, une proportion importante de ces dépenses comprenait les dépenses de fonctionnement: en 2003, les projets d’investissement inscrits au budget comprenaient 20 pour-cent de dépenses de fonctionnement. Après soustraction de ces dépenses, le rapport investissements au PIB avoisinerait 5 pour-cent. Le ratio actuel de 17,8 pour-cent de la formation brute de capital fixe (FBCF) est encore en deçà du ratio cible de 20 pour-cent du PIB fixé pour 2005 afin d’atteindre les objectifs du DSRP. Une estimation plus exacte des investissements publics est indispensable:
certaines dépenses de fonctionnement des projets font partie des dépenses d’investissement, alors que d’autres sont effectivement des dépenses de fonctionnement liées à l’exécution des projets et à la maintenance.
11 Une analyse plus poussée des dépenses de personnel et autres dépenses connexes est présentée au chapitre 3
12 Pour la période 2000-2002, les parts des « dépenses d ‘investissement» dans les dépenses publiques ont été comme suit : Burkina Faso 51%, Mali 41%, Niger 35%, Sénégal 33%, et Togo 15% (source : Rapports de pays, FMI)