Stratégie nationale pour l’approvisionnement en eau et l’assainissement
L’approche fondée sur la demande, adoptée dans la stratégie nationale (PADEAR), est basée sur les quatre principes opérationnels suivants: (i) la décentralisation du processus de prise de décisions au bénéfice des communautés; (ii) la contribution financière des communautés au capital d’investissement initial et une participation entière des communautés au recouvrement des coûts (fonctionnement, entretien, et remplacement du matériel); (iii) la réduction des coûts de construction et d’entretien; et (iv) l’implication du secteur privé dans la construction, le fonctionnement et l’entretien, en mettant l’accent sur la promotion des entreprises nationales et locales. Deux autres principes, qui ne sont pas explicitement mentionnées dans le document de stratégie, constituent également des piliers de la stratégie nationale. Il s’agit de: (i) l’inclusion systématique de l’éducation à l’hygiène dans tous les programmes/projets ruraux d’approvisionnement en eau et (ii) la déconcentration de la DH ainsi que son évolution vers un organisme de facilitation et de régulation du secteur.
Presque tous les partenaires au développement du secteur ont adopté la stratégie nationale. Bien qu’il n’y ait pas de différences dans l’importance accordée à l’assainissement et à la mobilisation sociale, la stratégie est, en général, respectée par l’ensemble des partenaires.
Cependant, l’émergence de nouveaux acteurs dans le cadre de la décentralisation pourrait fortement compliquer le mandat de la DH qui consiste à garantir le respect des principes de la stratégie nationale.
L’un des principaux bénéfices de la stratégie a été la reconnaissance par les communautés elles-mêmes de la valeur économique de l’eau et leur accord pour procéder au recouvrement des coûts (afin de couvrir à la fois le fonctionnement et l’entretien), par les utilisateurs eux-mêmes. La stratégie revêt d’autres avantages: (i) la réduction du nombre des différents types de pompes utilisées au Bénin. En 1992, il avait été convenu que seules quatre pompes manuelles de type VLOM (acronyme de Village level Operation and Maintenance, c'est-à-dire permettant le fonctionnement et l’entretien au niveau des villages) seraient installées en vue de réduire les problèmes associés à la disponibilité des pièces de rechange dans un marché fragmenté;83 (ii) l’émergence d’entreprises privées et d’ONG spécialisées dans les activités du secteur (entreprises de forage et de construction, cabinets de consultance, mécaniciens installés dans les villages, des ONG, etc.), et le retrait progressif du secteur public de la mise en œuvre des activités sectorielles; (iii) l’inclusion de la dimension genre dans les programmes et projets concernant l’approvisionnement en eau en milieu rural; (iv) l’inclusion systématique de l’éducation à la santé dans tous les projets d’approvisionnement en eau, et une collaboration rénovée entre la DH et les antennes régionales du Ministère de la Santé publique (Services de l’hygiène et de l’assainissement de base—SHAB); et (v) la déconcentration de certaines activités de la DH vers ses antennes régionales dénommées Services départementaux de l’hydraulique (SDH).
83 Parmi ces types, il y avait les Vergnet, India Mark II, UPM et Afridev. Le premier lot de pompes manuelles comprenait des Vergnet pour des profondeurs de plus 40 mètres et des Afridev pour des profondeurs de moins de 40 mètres. Un nouveau lot de pompes (le contrat est entré en vigueur vers la fin de l’année 2003) comprend des pompes India Mark III et Vergnet.
Malgré les résultats encourageants de ces 10 dernières années, la stratégie du PADEAR doit être revue afin d’améliorer la performance du secteur et d’identifier et de corriger ses faiblesses actuelles. Les questions importantes devant être abordées comprennent:84 (i) l’absence actuelle de critères utiles au ciblage des niches de pauvreté et des couches les plus démunies de la population; (ii) la lenteur du traitement des demandes émanant des communautés tout comme le temps nécessaire à l’élaboration des contrats de travail et de prestations de services (dans certains cas, le processus de la soumission d’une demande communautaire en vue de l’achèvement des travaux peut prendre deux ans); (iii) la faible capacité de plusieurs acteurs, particulièrement dans le secteur privé national, malgré l’appui considérable dont ce secteur a bénéficié au cours de ces dix dernières années; (iv) la baisse du niveau d’engagement des communautés au fil des ans pour assurer le fonctionnement et l’entretien quotidien des infrastructures, ce qui affecte l’efficacité des investissements; et (v) la mauvaise performance du réseau privé de fourniture et de distribution de pièces de rechange. En plus, il n’ y a pas eu de suivi adéquat du secteur par la DH après l’achèvement des investissements.
Le manque de symétrie institutionnelle entre l’eau et l’assainissement pose un problème institutionnel particulier: alors que l’eau potable et l’assainissement sont étroitement liés dans la réalisation des objectifs des projets d’approvisionnement en eau, l’assainissement et l’éducation à l’hygiène sont placés sous la responsabilité de la Direction de l’Assainissement de Base (DHAB) du Ministère de la Santé publique. Ce département collabore avec la DH du Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique pour la réalisation de ces aspects liés aux projets d’approvisionnement en eau en zone rurale.
Bien qu’une politique nationale d’assainissement ait été adoptée en 1995, et que des efforts aient été entrepris pour intégrer la promotion de l’éducation à l’hygiène par des latrines au sein des ménages dans les projets d’approvisionnement en eau en milieu rural, les résultats enregistrés sur le terrain sont faibles. La stratégie de la politique d’assainissement est basée sur cinq principes fondamentaux: (i) la création de structures institutionnelles durables et efficaces dans la gestion des services; (ii) la promotion de programmes d’assainissement conçus sur la base des besoins exprimés par les communautés rurales;
(iii) le financement intégral, par la communauté, de l’investissement initial concernant les infrastructures ainsi que les activités de fonctionnement et d’entretien qui s’ensuivent;
(iv) le développement de la capacité des entrepreneurs et artisans locaux à fournir des services de fonctionnement et d’entretien; et (v) la promotion de technologies adaptées aux capacités managériales et financières de l’Etat, des municipalités et des communautés.
Un nouveau programme national d’assainissement (Programme national d’Hygiène et de l’assainissement de Base—PNHAB) a été adopté en septembre 2003 et constitue le cadre pour l’élaboration et l’exécution des prochaines interventions publiques. Ce programme comprend les trois sous-programmes suivants: 1. la promotion de l’hygiène et de l’assainissement dans les zones rurales; 2. la promotion de l’hygiène et de l’assainissement dans les zones rurales et semi-urbaines et 3. l’appui institutionnel à la DHAB et à ses antennes régionales.
84 Pour de plus amples détails, voir la Stratégie nationale de l’approvisionnement en eau potable et de l’assainissement en milieu rural du Bénin, Projet 3, décembre 2003.
Le cadre juridique du secteur
La Constitution, la loi cadre sur l’environnement ainsi que le Code de l’Eau qui date du 21 septembre 1987, stipulent que les ressources en eau appartiennent à l’Etat. L’Etat garantit la protection de la ressource, et les municipalités, créées en 2003, en partagent dorénavant la responsabilité. La Loi sur l’Eau prévoit que tous les captages d’eau feront l’objet d’accords préalables, mais, en réalité, cela ne s’applique qu’à l’eau à usage industriel (les permis sont délivrés par la DH qui est chargée de la gestion des ressources en eau).
Les textes officiels spécifient que les mécanismes de captage et les systèmes de distribution appartiennent à l’Etat, mais qu’ils sont mis à la disposition des communautés.85 Les forages demeurent la propriété de l’Etat. Les communautés sont chargées du fonctionnement, de l’entretien, des réparations et du remplacement de tout le matériel à l’exception des forages. La décentralisation pose la question des droits de propriété ainsi que celui du partage des responsabilités concernant les infrastructures hydrauliques, mais aucune réponse claire n’a encore été apportée.
Principaux acteurs
L’approvisionnement en eau et l’assainissement font intervenir six acteurs principaux: la Direction de l’Hydraulique Rurale au Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique; la Direction de l’Assainissement et de l’Hygiène au Ministère de la Santé publique; les communautés rurales; les municipalités (communes); le secteur privé et les bailleurs de fonds.
Le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’hydraulique, à travers la Direction de l’Hydraulique (DH), est chargé de l’approvisionnement en eau des zones rurales et semi-urbaines (telles que les zones non couvertes par la SONEB). Selon le Décret 96-615 du 31 décembre 1996, la DH est responsable: de la conception et de la proposition de règlements et normes relatifs à la gestion des ressources en eau et leur mobilisation, d’une part, et du suivi et contrôle de leur application, d’autre part; de la gestion et surveillance des investissements du secteur public dans le secteur de l’hydraulique; de la coordination et harmonisation des activités du secteur public dans le secteur de l’hydraulique; de la coordination des actions relatives aux diverses utilisations de l’eau et de la promotion de la Gestion Intégrée des Ressources en Eau; du fonctionnement d’un système d’information et de la gestion d’une base de données sur les ressources en eau et les infrastructures hydrauliques; de l’appui aux municipalités et autres acteurs du secteur de l’hydraulique; du suivi et évaluation des activités du secteur.
En plus du Secrétariat du Directeur, la DH comprend, au niveau central, les trois départements suivants: le département des Ressources en Eau, le département de l’approvisionnement en Eau Potable, et le département de l’Administration et des Finances. La DH, au niveau central, comprend également deux unités transversales nouvellement créées: l’Unité de Développement Stratégique et l’Unité de Contrôle Interne. La DH dispose de 11 antennes régionales (Services Départementaux de l’Hydraulique—SDH), ce qui équivaut à une antenne par région à l’exception de la Région du Littoral qui ne compte que la ville de Cotonou. La DH, tout comme les autres directions techniques du ministère, est appuyée par la Direction de la Planification et de
85 Décret présidentiel 96317, du 2 août 1999.
la Prospective (DPP), la Direction de l’Administration (DA) et la Division de la Vérification Interne (DIVI) du ministère. La DA dépend de la DH pour toutes les questions relatives au budget de fonctionnement, et de la DPP pour toutes les questions relatives au budget d’investissement et au suivi du Budget-programme (BP) de la DH. La DIVI est chargée des vérifications internes au sein du ministère, et essentiellement de l’élaboration de rapports sur l’efficacité des dépenses et le respect des procédures officielles.
La gestion du budget du Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique fait intervenir deux ministères centraux: le Ministère chargé du Plan, de la Prospective et du Développement (MCPPD) et le Ministère des Finances et de l’Economie (MFE). Bien que le Bénin ait initié la réforme des dépenses publiques en 1999, les doublons dans la gestion du processus budgétaire demeurent une réalité; la programmation et le suivi des dépenses d’investissement sont du ressort du MCPPD, qui est chargé de la coordination de l’exécution du Programme d’investissement public (PIP), tandis que le MFE est chargé des allocations budgétaires relatives aux dépenses de fonctionnement.
La direction de l’Hygiène et de l’Assainissement de Base (DHAB) est chargée de l’application de la politique nationale en matière d’hygiène et d’assainissement. La DHAB est représentée dans les six (anciennes) régions par les Services d’Infrastructure, d’Equipement, de Maintenance, d’Hygiène et d’Assainissement de Base (SIEMHAB).
Ces structures régionales comprennent, entre autres catégories de personnel, des agents chargés de l’hygiène qui officient dans les communautés et les centres de santé.
Les communautés rurales sont étroitement associées à l’exécution des programmes d’approvisionnement en eau et dans la gestion des équipements hydrauliques en milieu rural. Elles sont consultées sur la (les) technologie(s) à utiliser et sont assistées dans la création de structures de gestion. Cependant, elles ne sont généralement pas impliquées dans la sélection des contractuels et des prestataires de services pour la construction d’infrastructures hydrauliques. Le fonctionnement et l’entretien sont exclusivement à la charge des bénéficiaires à travers les Comités de Gestion des Points d’Eau pour les forages équipés de pompes manuelles et/ou les puits modernes, et à travers l’Association des Consommateurs de l’eau dans le cas des systèmes de réseaux d’adduction d’eau. En général, l’Association des Consommateurs délègue les opérations de fonctionnement et d’entretien à un individu rémunéré sur la base du volume d’eau vendu. Les bornes fontaines publiques sont également le plus souvent gérées par des vendeurs individuels.
Ce personnel est placé sous l’autorité d’un comité directeur composé de représentants élus ou nommés par les membres de la communauté.
D’après les textes officiels régissant la décentralisation, l’approvisionnement en eau et l’assainissement sont désormais du ressort des municipalités86 crées en mars 2003.87 Cependant, il est important que ces dernières se conforment aux stratégies nationales, dans la planification et la poursuite de leurs activités d’approvisionnement en eau et d’assainissement. Ces municipalités sont maintenant entièrement chargées de la planification des activités d’approvisionnement en eau et d’assainissement basées sur les
86 Elles sont similaires aux communes.
87 Loi no. 97-029 du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin, section 3 sur l’environnement et l’hygiène.
Plans Municipaux de Développement, pour la passation des contrats de prestation de services et le recrutement de consultants, et pour le suivi du fonctionnement et de l’entretien des infrastructures.88 Les municipalités doivent créer leurs propres services techniques, ou demander de l’assistance des services techniques officiels et/ou du secteur privé. Les municipalités sont aussi autorisées à déléguer l’ensemble de leurs responsabilités, aux antennes régionales de la DH par exemple.
L’implication du secteur privé national (entreprises, cabinets de consultants, ONG) constitue un axe essentiel de la stratégie nationale. Près de 20 cabinets de consultants nationaux travaillent actuellement dans le domaine de l’approvisionnement en eau et de l’assainissement.89 De nombreux consultants individuels travaillent également de façon occasionnelle dans le secteur. Cependant, l’instabilité du marché sectoriel fait que ces sociétés ont d’énormes difficultés à retenir le personnel qualifié, et à faire les investissements de capitaux nécessaires pour le développement de leurs affaires (véhicules, matériel technique, ordinateurs, etc.).
Le nombre total de compagnies tend à faire croire en l’existence d’une surcapacité dans la construction des forages et dans le creusement des puits, alors que de nombreuses compagnies ne disposent ni de l’équipement ni des ressources humaines nécessaires pour mener à bien ces travaux. Cette situation est décrite dans un rapport élaboré lors de la préparation d’un projet de la coopération danoise en faveur du secteur privé oeuvrant dans le domaine de l’hydraulique. Ce rapport mentionne également que de nombreux soumissionnaires pour ces types de contrat sont des compagnies qui n’interviennent que périodiquement dans le marché de l’eau.90 Les soumissionnaires offrent souvent des prix extrêmement bas qui conduisent à un travail de mauvaise qualité, à des retards considérables et même à des ruptures de contrat en raison de l’incapacité des entrepreneurs à effectuer les travaux de façon satisfaisante. Comparé aux autres pays de la sous-région, un grand nombre d’ONG nationales sont actives au Bénin. Les principaux problèmes rencontrés avec les ONG relèvent de leur nombre limité de personnels permanents, et du fait que les personnels recrutés temporairement pour des travaux ponctuels ne sont le plus souvent pas assez qualifiés pour exécuter les travaux.
Néanmoins, depuis l’introduction de la stratégie du PADEAR, des progrès notables ont été enregistrés dans la performance des ONG.
En 2002, la revue annuelle du secteur à laquelle ont participé également le Ministère des Finances et le Ministère de la Santé publique a permis d’instituer un cadre de dialogue entre le Ministère des Mines, de l’Energie et de l’Hydraulique et ses partenaires nationaux et internationaux. Au cours de ces dernières années, le financement conjoint des missions d’appui technique, un échange de vues régulier, l’harmonisation des programmes d’appui technique et institutionnel et le soutien à l’élaboration et au suivi du Budget-programme de la DH91 ont également contribué à développer une excellente collaboration entre les principaux bailleurs de fonds du secteur. Les principaux bailleurs de fonds contribuant au
88 Il est prévu, conformément à la loi nationale sur la passation des marchés (paragraphe 11), la création de conseils régionaux d’arbitrage des appels d’offres.
89 Document de Programme—PADSEA 2, projet de document. DANIDA, 9 février 2003.
90 Description du Volet : Appui au secteur privé intervenant dans le cadre du PADEAR, février 2003.
DANIDA.
91 A cet égard, il est important de noter l’harmonisation des cadres logiques de l’assistance de la GTZ et DANIDA au développement institutionnel de la DH.
développement du secteur sont actuellement le Danemark, l’Allemagne, la Belgique, la Banque mondiale et les Pays-Bas. L’Agence Française de Développement (AFD) est en train de préparer une nouvelle phase d’appui au secteur, et la Banque Africaine de Développement (BAD) envisage la préparation d’un programme en 2005.