Un système plus juste en application du principe « un euro cotisé ouvre les mêmes droits »

Dans le nouveau système de retraite, l’effort contributif sera équitablement partagé entre les assurés sur la base d’assiettes et taux de cotisations uniformisés en préservant les recettes du système sans alourdir le coût du travail.

Une convergence sera progressivement opérée pour les salariés, des secteurs privé et public, concernés par la réforme avec le même taux global (28,12 %) et la même participation de leurs employeurs respectifs de 60%. Les travailleurs non-salariés ne bénéficiant pas, par définition, de contributions des employeurs, leur barème sera aménagé, afin de garantir l’équité avec les salariés en préservant l’équilibre économique de leur activité.

La diversité croissante des parcours professionnels ne doit pas créer de différences dans les droits à retraite. C’est le fondement du principe selon lequel un euro cotisé ouvre les mêmes droits à retraite. Des droits identiques, à carrières identiques, en résulteront, ce qui conduira en pratique à la fin des régimes spéciaux de retraite, y compris ceux des parlementaires. L’équité est enfin nécessaire pour l’accès aux dispositifs de solidarité : ceux-ci seront financés par l’impôt et une partie dédiée des cotisations, et seront les mêmes pour tous.

1. UN SYSTÈME SIMPLIFIÉ ET UNIFIÉ, PLUS ÉQUITABLE POUR LES POLY-ACTIFS

Le système actuel est composé de 42 régimes de retraites obligatoires, de base ou complémentaires, organisés par profession et par statut. Ceux-ci, en répartition, sont généralisés aux salariés et aux indépendants, tandis que les régimes par capitalisation occupent une place marginale dans le système : l’ensemble des dispositifs de retraite supplémentaire représente 4,9 % de l’ensemble des cotisations acquittées en 2017 et 2,1 % de l’ensemble des prestations de retraite versées.

Les règles de calcul des droits (comptabilisation en points ou en annuités…) et les dispositifs de solidarité diffèrent sensiblement entre les régimes de retraite. Les règles du système universel de retraite se substitueront progressivement à celles applicables aux régimes actuels.

La comptabilisation en points favorisera l’égalité de traitement de tous puisque chaque euro cotisé conduira à l’acquisition du même nombre de points pour tous les assurés, quels que soient leur activité professionnelle, leur statut ou la forme de leur exercice.

Aujourd’hui, les actifs sont susceptibles de changer plusieurs fois de statut au cours de leur parcours professionnel (secteur privé, public, salarié, indépendant…). Ainsi, actuellement, chaque assuré est affilié en moyenne à trois régimes (de base ou complémentaire) et un tiers des assurés sont affiliés à quatre régimes ou plus (cf. supra).

Corollaire de la tertiarisation de l’économie, le travail indépendant a connu un renouveau essentiellement dans le secteur des services si bien qu’on dénombre actuellement environ 3 millions de travailleurs indépendants, soit 12 % des actifs occupés. Or, les personnes qui exercent ou ont

exercé une activité indépendante sont particulièrement concernées par le phénomène de poly- affiliation : parmi les retraités de la sécurité sociale des indépendants (SSI), on dénombre 90 % de « polypensionnés ».

De plus, de nombreux actifs cumulent aujourd’hui plusieurs statuts, en situation de pluriactivité. Marqueur du changement de la figure de l’indépendant depuis trente ans, un quart des non-salariés travaille désormais aussi en tant que salarié selon une étude récente de l’Insee. La pluriactivité, avec concomitance des deux statuts, n’est pas un phénomène nouveau : elle est ancienne dans le monde agricole et pour certaines professions, telles que les médecins libéraux. Plus récemment, le fort développement de la microentreprise contribue à ce phénomène.

Or l’affiliation d’un assuré à plusieurs régimes de retraite peut entraîner des différences de traitement avec un assuré qui ne relève que d’un seul régime de retraite. La liquidation unique des régimes alignés (Lura), entrée en vigueur en 2016, a certes renforcé la coordination entre les régimes alignés (salariés, y compris agricoles et travailleurs indépendants relevant du régime général), dont les modalités de calcul des pensions étaient déjà unifiées. Ce mécanisme ne concerne toutefois que la retraite de base et ne s’applique pas aux assurés relevant d’autres régimes (salarié du privé / fonctionnaire, salarié du privé / professionnel libéral, etc.).

En outre, selon le régime, la durée d’assurance peut s’apprécier soit à partir du montant de la rémunération perçue pendant l’année (dans les régimes du secteur privé), soit sur la base d’une assiette forfaitaire de cotisations (notamment pour certains travailleurs indépendants ou exploitants agricoles), ou encore selon un décompte calendaire (dans la fonction publique et la plupart des autres régimes spéciaux).

De même, à revenu identique, un changement de statut peut avoir des effets sur le montant des droits à retraite. Par exemple, un assuré qui commence sa carrière dans le privé puis la termine dans le public aura une pension supérieure à l’assuré qui aurait connu la trajectoire de carrière inverse, en raison des modes de calcul qui diffèrent selon les régimes (cf. illustration ci-après).

Exemple de différentiel de pension pour une carrière quasi -identique de deux salariés ayant exercé successivement dans le secteur privé et la fonction publique

La mise en place d’un système unique de retraite permettra enfin un meilleur accès des assurés à leurs droits. Une récente étude de la Drees1 a ainsi montré que le non-recours à une partie des droits

1 _{Langevin et Martin, 2019, « Non-recours : à 70 ans, un tiers des assurés n’ont pas fait valoir tous leurs droits à retraite », Études et} Résultats, n°1124, Drees, septembre. Le reste des assurés, représentant 8 % des personnes de cette génération ayant des droits à retraite, n’en fait valoir aucun.

retraite était fréquent : à l’âge de 70 ans, seuls 68 % des assurés nés en 1942 ont fait valoir l’ensemble de leurs droits à retraite. 24 % des assurés bénéficient seulement d’une partie des pensions auxquelles ils ont droit. Si les droits non liquidés correspondent le plus souvent à des régimes que ces retraités ont quittés depuis de nombreuses années et dans lesquels ils ont acquis peu de trimestres ou peu de points retraite, cela représente pour ces assurés un manque à gagner moyen de 40 € bruts mensuels.

2. UN SYSTÈME PAR POINTS PLUS FAVORABLE AUX PETITES RETRAITES, AUX CARRIÈRES

PEU ASCENDANTES ET AUX CARRIÈRES HEURTÉES

Les régimes de base fonctionnent aujourd’hui par annuités, à l’exception des régimes des professions libérales. Le calcul de la pension est fonction de la durée d’assurance et d’un salaire de référence calculé sur les 25 meilleures années pour les salariés du secteur privé et les 6 derniers mois pour les fonctionnaires et certains régimes spéciaux. Ce mécanisme favorise les assurés aux carrières longues et/ou ascendantes, alors qu’il n’avantage pas les assurés dont les carrières sont peu ascendantes ou heurtées, parmi lesquels les femmes et les travailleurs à bas salaires sont surreprésentés.

Par ailleurs, comme le montre par exemple l’Institut des politiques publiques , la revalorisation des salaires portés au compte sur l’inflation, effective depuis 1987 pour le régime général, conduit à déprécier de manière très significative la valeur des droits à la retraite, car la croissance des salaires est supérieure sur longue période à celle des prix : le salaire moyen a été multiplié par 1,7 entre 1993 et 2018, tandis que l’indice des prix à la consommation était multiplié dans le même temps par 1,4 (cf. graphique ci-après).

Comparaison de la croissance des prix et des salaires au cours des 25 dernières années

Not e : l’inflation est ici mesurée à part ir de l'indice des prix hors tabac . Source : Insee

Pour un assuré au SMIC toute sa vie, et parti à la retraite au 1er janvier 2018, les meilleures années prises en compte dans le calcul du salaire de référence sont les années 1993 à 2017. En revalorisant les salaires portés au compte sur l’inflation, l’assuré a eu un salaire de référence de 16 900 euros. Si ses salaires avaient été revalorisés selon le salaire moyen, ce salaire de référence aurait été supérieur de 8 %, à 18 200 euros. Ce différentiel est identique pour les autres cas-types de salariés conçus par

le Conseil d’orientation des retraites (COR) : celui d’un cadre à carrière très ascendante (dit « COR 1 »), celui de non cadre à carrière ascendante (dit « COR 2 »), et celui à carrière complète au salaire moyen1 _{(cf. tableau ci-dessous).}

Cette situation renforce l’iniquité liée à la sélection des meilleures années pour établir le salaire annuel moyen de l’assuré, car elle ne traite pas de la même manière les assurés selon leur trajectoire de carrière. Elle conduit à dévaloriser, pour la retraite, les périodes de début ou de milieu de carrière, qui sont parfois les seules travaillées. Ainsi, le cœur contributif des régimes en annuités du système actuel offre moins de pension par euro cotisé aux individus aux trajectoires salariales les moins favorables.

La comptabilisation en points dans le système universel, selon le principe qu’un euro cotisé ouvre les mêmes droits pour tous, tient compte, à l’inverse des régimes en annuité actuels, de l’ensemble de la carrière. Couplé à l’indexation de la valeur de service sur le salaire moyen, et non sur l’inflation, cela permettra de traiter de manière identique les carrières ascendantes et les carrières « plates », de même que les carrières heurtées et les carrières complètes.

Le tableau ci-dessous (dernière colonne) illustre l’effet combiné de ces deux changements : salaire moyen de l’ensemble de la carrière comparé au salaire moyen sur les 25 meilleures années, et indexation des salaires sur le SMPT comparée à une indexation des salaires sur les prix. En considérant un début de carrière à 20 ans en 1975 et une liquidation en 2018, la prise en compte de l’ensemble de la carrière indexée sur le salaire moyen est moins favorable que celle des 25 meilleures années indexées sur l’inflation pour les cas-types à carrière ascendante (non cadre, -4 %) ou très ascendante (cadre supérieur, -15 %), car le calcul sur les 25 dernières années permet d’exclure les années moins rémunérées de début de carrière. A l’inverse, pour les carrières plates et complètes, la prise en compte de l’ensemble de la carrière indexée sur le salaire moyen est plus favorable : +5 % pour le salarié au SMIC, et + 8 % pour le salarié au SMPT.

Tableau 7 - Impact du calcul du salaire de référence : ensemble de la carrière et revalorisation selon le SMPT versus 25 meilleures années et revalorisation selon l’inflation

Calcul sur 25 ans,

indexation sur l’inflation indexation sur les salaires Calcul sur 25 ans, Calcul sur 43 ans, indexation sur les salaires

Cas-type Montant (a) Montant

(b) Ecart au salaire sur 25 ans, (b)/(a)-1 Montant Ecart au salaire sur 25 ans,

(c)/(a)-1

Cadre supérieur (COR1) 94 000 101 200 + 8 % 80 200 - 15 % Non-cadre à carrière ascendante (COR2) 31 700 34 100 + 8 % 30 400 - 4 % Salarié au SMIC 16 900 18 200 + 8 % 17 700 + 5 %

Salarié au salaire moyen 34 300 37 000 + 8 % 37 000 + 8 %

Source : DSS/SDEPF/6C

Note : dans cet exercice théorique, les salaires ne sont pas plafonnés au niveau du plafond annuel de sécurité sociale. Le salaire moyen présenté n’est donc pas directement comparable au salaire annuel moyen tel qu’il est pris en compte dans le calcul d’une pension de base du régime général. Les trajectoires de carrière des quatre cas-types sont détaillées dans la partie 3G.

Il s’agit ici de calculs n’intégrant que les effets relatifs au salaire de référence et aux modalités d’indexation ; il ne s’agit pas de cas-types traduisant les effets du système universel dans son ensemble (beaucoup d’autres facteurs interviennent pour le calcul final de la pension).

La comparaison avec la situation prévalant chez nos principaux partenaires confirme ce constat. Dans son dernier rapport sur les retraites1, l’OCDE montre ainsi que le taux de remplacement d’un salarié commençant sa carrière à 20 ans en 2016 avec un faible salaire est relativement défavorable en France (70 % contre 73 % en moyenne dans l’OCDE), alors même que le taux de remplacement au niveau du salaire moyen est élevé (74 % contre 63 % en moyenne dans l’OCDE).

Par ailleurs, le système universel valorisera l’ensemble des périodes d’activité des assurés, là où la validation d’un trimestre, dans le système actuel, exige d’avoir cotisé au moins sur une assiette de 150 SMIC horaire. Désormais, chaque euro cotisé comptera pour la retraite et permettra d’augmenter son montant. Ce sera un mode de calcul plus avantageux pour les personnes connaissant des carrières plus difficiles avec des périodes de travail courtes ou hachées.

3. L’ÂGE D’ÉQUILIBRE FAVORISE LES CARRIÈRES COURTES ET HACHÉES

Le système fonctionne aujourd’hui avec un âge minimal d’ouverture des droits fixé à 62 ans, et un « taux plein », fonction du nombre de trimestres validés. Les personnes qui n’ont pas acquis l’ensemble des trimestres requis pour leur génération doivent attendre 67 ans, soit l’âge d’annulation de la décote, pour percevoir une retraite à taux plein : cela concerne environ un assuré sur six (et 20 % des femmes) et devrait, en raison de la hausse de la durée d’assurance requise prévue par la réforme des retraites de 2014, concerner un nombre croissant d’assurés, environ un tiers pour la génération 1975 par exemple. Ce système, qui a été mis en place pour inciter les assurés à prolonger leur activité, pénalise donc les personnes ayant des carrières heurtées, et en ce sens défavorisées pendant leur parcours professionnel.

Dans un contexte de hausse significative de l’espérance de vie et du nombre de retraités par actifs, il paraît nécessaire de continuer à utiliser le levier de l’âge effectif de départ à la retraite comme outil de pilotage, afin de préserver à la fois le niveau de vie des actifs (en n’augmentant pas leurs cotisations) et celui des retraités (en ne baissant pas leurs pensions). Cela conduira les actifs à prolonger leur activité, au fur et à mesure des élévations de l’espérance de vie.

Dans le système universel, l’âge minimal légal de départ à la retraite à 62 ans sera maintenu, afin de laisser à chacun la possibilité de partir à la retraite si son parcours de vie le lui permet. Le système universel maintiendra également un âge du taux plein, l’âge d’équilibre, qui constituera une référence commune pour tous les membres d’une génération (étant entendu qu’un âge d’équilibre dérogatoire sera réservé pour environ un tiers des assurés, ceux ayant eu des carrières pénibles, longues, etc.). Celui-ci sera assorti comme aujourd’hui d’un système de malus (décote de 5 % par an) et de bonus (surcote de 5 % par an) pour les personnes qui partiraient avant ou après l’âge d’équilibre. L’âge d’équilibre sera fixé à l’entrée en vigueur du système par l’instance de gouvernance du système universel de retraite. Par défaut et à titre conventionnel, l’âge d’équilibre est, pour la présente étude d’impact, fixé à 65 ans pour la génération 1975. Cet âge, purement conventionnel, correspond à l’âge de départ au temps plein pour une personne ayant débutée son activité professionnelle à 22 ans, soit l’âge moyen de début de carrière aujourd’hui, et validant 43 années de cotisation sans interruption de carrière, soit la durée exigée pour le taux plein pour la génération née en 1975 (réforme de 2014).

L’instauration de l’âge d’équilibre conduirait environ la moitié des assurés à modifier leur comportement de départ – autrement dit l’âge auquel ils font valoir leurs droits. Par exemple, parmi les assurés de la génération 1990, un sur cinq reculerait sa date de départ, et un sur trois l’avancerait (cf. infra).

En conséquence, la proportion d’assurés liquidant à 67 ans ou plus diminuerait nettement dans le système universel, les assurés n’étant plus contraints d’attendre l’âge d’annulation de la décote, alors même qu’une partie importante d’entre eux ne sont plus en emploi. Ainsi, alors que 30 à 40 % des assurés auraient attendu 67 ans pour faire valoir leurs droits à retraite hors réforme, ils seraient moins de 10 % à partir à 67 ans dans le système universel,, et bénéficieraient en conséquence d’une majoration de leur pension, pour les premières générations concernées.

Les assurés ayant connu des accidents de carrière bénéficieraient particulièrement d’un passage d’un âge du taux plein basé sur la durée d’assurance à un âge d’équilibre identique au sein de chaque génération. A titre d’illustration, les assurés aux carrières courtes (inférieures à 120 trimestres) et ayant liquidé au titre de l’inaptitude ou de l’invalidité, qui représentent 10 % des assurés, verront leur pension globale augmenter de 20 à 36 % selon la génération. Ceux aux carrières courtes ayant validé au moins 4 trimestres de chômage, plus nombreux (près de 15 %) bénéficieront d’une hausse de pension de 10 à 25 % selon les générations. Enfin, les assurés aux carrières courtes ayant validé au moins 4 trimestres de maladie, qui ne représentent que 1 % des assurés, verront leur pension augmenter de 16 à 26 % (cf. tableau ci-dessous).

Tableau 8 - Hausse de pension consécutive à la réforme pour différents profils d’assurés à carrière heurtée

Part parmi les assurés Hausse de pension à la _{suite de la réforme}

Génération 1980 1990 1980 1990

Caractéristiques de la carrière : durée cotisée inférieure ou égale à 120 trimestres, et…

… au moins 4 trimestres de maladie* 1% 1% 16% 18%

… au moins 4 trimestres de chômage** 14% 14% 10% 18%

… liquidation au titre de l’inaptitude ou de l’invalidité 10% 10% 20% 29%

Champ : assurés monopensionnés des régimes alignés. Note : * il s’agit des retraités ayant cotisé au moins 4 trimestres de maladie mais n’ayant par ailleurs pas cotisé 4 trimestres de chômage ou liquidé au titre de l’inaptitude ou de l’invalidité (auquel cas ils sont classés dans les catégories chômage ou inaptitude) ; ** il s’agit des retraités ayant cotisé au moins 4 trimestres de chômage mais n’ayant par ailleurs pas liquidé au titre de l’inaptitude ou de l’invalidité (auquel cas ils sont classés dans la catégorie inaptitude) ; enfin, environ 7 % des assurés ont une durée de cotisation inférieure à 120 trimestres sans relever de l’une des trois catégories listées danc ce tableau.

La hausse des pensions s’explique principalement par le caractère extrêmement redistributif du système univesel de retraite,qui favorise fortement les retraités modestes, lesquels sont plus représentés parmi les assurés ayant des trimestres de maladie, chômage et invalidité.

Source : Cnav, modèle PRISME

II. Des dispositifs de solidarité protecteurs qui représenteront un quart des pensions