Une fermeture des régimes spéciaux à l’issue d’une période de transition respectueuse des droits acquis et

1. PRÉSENTATION DU PANORAMA ACTUEL DES RÉGIMES SPÉCIAUX

En dehors des régimes de la fonction publique, les régimes spéciaux se divisent en deux grandes catégories, les régimes dits « fermés » qui ne comptent plus de cotisants et les régimes « ouverts », pour lesquels les enjeux se concentrent essentiellement autour des trois secteurs du ferroviaire, des transports urbains parisiens et de la branche des industries électriques et gazières.

Les régimes dits « fermés » sont financés intégralement par l’État via une subvention d’équilibre annuelle. Les plus importants d’entre eux sont financés par le programme 195 de la mission régimes sociaux et de retraites de la loi de finances pour 1,4 Md d’euros en 2019. Le régime des anciens mineurs géré par la Caisse des dépôts et consignations concentre l’essentiel des financements (auquel il faut ajouter les régimes des anciens agents de la SEITA (0,16 Md€ en 2018) ou de l’ORTF).

Les régimes « ouverts », en complément des cotisations salariales et patronales, bénéficient d’un financement de l’État1_{), qui prend la forme d’une subvention versée par l’un des programmes} budgétaires de l’État et/ou d’une affectation de taxe(s) afin de financer le déséquilibre démographique et/ou en toute ou en partie les droits spécifiques :

- Les subventions les plus élevées sont perçues par le régime des agents du cadre permanent de la SNCF (3,3 Md€ en 2018 hors versement exceptionnel), le régime des marins (0,8 Md€ en 2018) et le régime des agents de la RATP (0,7 Md€) et portées par le programme 198 de la mission budgétaire « Régimes sociaux et de retraite » ;

- Les régimes des agents de la Comédie-Française (4 M€) et de l’Opéra national de Paris (15 M€) bénéficient d’une subvention versée par la mission Culture, et le régime de l’Opéra perçoit en outre un pourcentage des recettes de billetterie ;

- Le régime des salariés de la branche des Industries électriques et gazières (IEG) il bénéficie des recettes de la contribution tarifaire d’acheminement (CTA) qui est une taxe assise sur la part fixe du tarif d’acheminement de l'énergie (gaz et électricité), soit 1,5 Md€ en 2018 et finance les droits spécifiques passés.

- Les régimes des clercs et employés de notaires (CRPCEN) bénéficient également de financement via des taxes sur les émoluments et honoraires pour un montant de la 0,32 Md€ en 2018.

- Le régime des agents du Port autonome de Strasbourg présente également des spécificités, s’agissant notamment de son financement puisque le taux de cotisation à la charge des salariés diffère fortement en fonction de leur date d’embauche (avant ou après 1984). Le Port employeur participe au financement du régime en versant une contribution d’équilibre. Le régime de retraite des agents de la Banque de France bénéficie d’une contribution d’équilibre de la Banque de France, à hauteur de 0,4 Md€.

1 _{Le régime des agents statutaire de la SNCF est un régime fermé à partir du 1er janvier 2020 en application de l’article 3 de la loi n°2018-} 515 du 27 juin 2018 qui autorise les recrutements de personnels au statut jusqu’au 31 décembre 2019

L’ensemble de ces financements, incluant les taxes affectées à la CRPCEN, à la CNBF et à la CNIEG représente 6,7 Md€ en 2018 (hors subventions ou taxes affectées versées au régime des agriculteurs). L’essentiel des enjeux liés à la mise en œuvre du système universel de retraite porte toutefois sur les régimes des agents statutaires de la SNCF, dont l’extinction est à terme prévue (impact de la loi ferroviaire), de la RATP, des salariés de la branche d’activité des industries électriques et gazières (IEG) et des marins. Du fait de leur taille, du niveau des avantages dérogatoires de retraite actuellement en vigueur dans ces régimes, de l’ampleur des droits passés à financer, ces quatre régimes, qui ont reçu 6,2 Md€ de financement de l’État en 2018, concentrent les enjeux de transition, ainsi que financiers et budgétaires.

Le régime des marins concerne 40 000 personnes en activité et présente des particularités: une assiette de calcul des cotisations (très variées) et des droits assise sur des salaires forfaitaires, une période de référence du calcul de la retraite sur les trente-six derniers mois d’activité de l’assuré, une formule de calcul ne comprenant ni décote ni surcote, une durée d’assurance réduite (37,5 annuités de cotisations), différentes catégories de pensions servies en fonction de l’ancienneté du marin dans le régime et des âges de départs à la retraite très avancés (50, 50,5 ou 55 ans selon les cas), corrélés à une pénibilité des métiers qui n’a jamais été objectivée.

Les caractéristiques démographiques de ces régimes sont proches, et marquées par un fort déséquilibre entre les cotisants et les pensionnés. Ce déséquilibre est maximal pour des régimes fermés comme celui des mines ou de la SEITA. Il est encore très important dans les régimes des marins, des agents SNCF ou bien de la RATP. Ces régimes sont donc dans l’impossibilité de s’autofinancer et doivent faire appel à la solidarité nationale.

Tableau 30 - Financement de l’État vers les régimes spéciaux et vers d’autres régimes (montant en M€ en 2018)

Nota : Ne sont pas comptabilisés dans ce tableau les régimes des assemblées financés pour partie sur les crédits de fonctionnement des assemblées. Les régimes de la FPE et des ouvriers d’État ne sont pas rappelés dans ce tableau. Le détail des taxes affectées est présenté dans le Tome 1 du Voies et Moyens annexés au PLF 2019.

* La subvention indiquée pour le régime des marins intègre 28 M€ de prise en charge de cotisations retraite par le programme 205 de l’État.

** Concernant le financement du régime des agents de la Banque de France, des versements d'équilibre de la Banque de France sont effectués à hauteur de 441 M€. La CRE est la Caisse de réserve des employés de la Banque de France.

Les deux dernières lignes du tableau présentent les taxes affectées aux régimes des non-salariés du secteur agricole. Le tableau ne présente en revanche pas les taxes affectées à la Cnav et aux régimes financièrement intégrés à la Cnav (SSI, régime des salariés agricoles, Cavimac) et qui représentent environ 9,9 Md€ (notamment la C3S pour 3,8 Md€ et le forfait social et des taxes assimilées pour 6,1 Md€).

Droits directs Droits dérivés Subvention de l'Etat Taxes affectées

régime des agents de la SNCF CPRP-SNCF 139 069 175 225 81 482 5 327 3 408 -

régime des agents de la RATP CRP-RATP 42 044 38 687 11 242 1 153 712 -

salariés de la branche des Industries électriques et gazières (IEG) CNIEG 138 706 136 191 39 676 5 002 - 1 512

régime des marins * ENIM 30 888 67 587 43 732 1 036 810 -

régime des employés des mines CANSSM 1 459 130 465 120 325 1 367 1 168 -

régime des employés de la SEITA APC-Humanis 0 5 240 1 551 152 152 -

régime des employés de la Banque de France ** CRE 10 587 486 441 -

régime des clercs et employés de notaires CRPCEN 54 467 836 - 322

régime des avocats*** CNBF 67 720 266 - 11

régime des agents de l'Opéra national de Paris CROPERA 1 894 28 14 1

régime des agents de la Comédie-Française CR-CF 349 336 99 6 3 -

régime de base des non-salariés agricoles MSA 470 000 7 162 - 2 817

régime complémentaire obligatoire (RCO) des non-salariés agricoles MSA 469 616 724 55 304 Nombre de cotisants Dépenses du régime Caisse gestionnaire Régime Bénéficiaires 1 383 000 Financement Etat 16 845 16 540 77 446 1 811 694 000

2. DES RÉGIMES QUI N’ONT QUE PARTIELLEMENT CONVERGÉ

Les affiliés de ces régimes sont aujourd’hui soumis à un corpus législatif ou réglementaire particulier qui conduit au maintien de plusieurs spécificités :

- Sur la structure de cotisations :

 L’assiette de cotisation ne prend pas en compte l’ensemble du revenu (sauf pour les assurés de la CRPCEN) ;

 Les taux de cotisations divergent parfois des taux de droit commun même si certains régimes peuvent présenter des taux normalisés (avec parfois une neutralisation par l’employeur d’un effort contributif moindre des salariés). - Sur la structure de prestations, les modalités de calcul de la pension conduisent à prendre en

compte une rémunération de fin de carrière (en général les 6 derniers mois ou les 3 dernières années).

- Sur les âges d’ouverture de droit : ces régimes prévoient des ’âges d’ouverture de droit anticipés (ex : à la SNCF, les agents statutaires peuvent partir à partir de 52 ans pour un agent de conduite ou à partir de 57 ans pour un agent de sédentaire ; à la RATP, les salariés considérés comme « actifs » peuvent bénéficier d’un âge de départ anticipé à la retraite, cet âge pouvant être plus ou moins anticipé selon que ces salariés sont classés en tableau A (57 ans), ou en tableau B (52 ans) en fonction du type d’activité exercée ; pour les salariés des entreprises du secteur des industries électriques et gazières (IEG) qui réalisent des activités de production et de transport d’énergie, les âges d’ouverture de droit sont compris entre 55 ans et 62 ans en fonction du temps accompli en services actifs ou insalubres en sachant que la réforme de 2008 a beaucoup restreint ces droits ; pour les assurés de l’Opéra national de Paris et de la Comédie-Française, les âges de départ varient fortement en fonction du métier exercé (par exemple 40 ans pour les danseurs, 57 ans pour les artistes du chœur de l’ONP et/ou pour les machinistes, électriciens, régisseurs et employés considérés comme exerçant des métiers dits à « fatigue exceptionnelle » de la Comédie-Française).

Malgré les réformes de 2008 et 2011, qui ont permis des convergences partielles et progressives avec les règles de la fonction publique (ex : la durée d’assurance de 43 annuités ne sera applicable qu’aux générations qui partiront à la retraite en 2035, contre 2025 dans le droit commun), les affiliés de ces régimes continuent de bénéficier de droits spécifiques de retraite assez proches de ceux des catégories actives de la fonction publique (âges de départ anticipés, formule de calcul basée sur les 6 derniers mois, etc.).

Le maintien de spécificités en matière d’âge d’ouverture de droit se traduit ainsi par des âges conjoncturels de départ encore relativement bas même si le relèvement progressif de la durée d’assurance en application des différentes réformes devrait conduire par une convergence à terme des âges de départ.

Evolution des âges conjoncturels de départ entre 2007 et 2017

3. IMPACTS DE LA MISE EN PLACE DU SYSTÈME UNIVERSEL DE RETRAITE SUR LES AFFILIÉS

DES RÉGIMES SPÉCIAUX ET SUR LES ENTREPRISES DU SECTEUR

3.1. Comme pour la fonction publique, les primes seront progressivement intégrées à l’assiette de cotisation pour les générations qui intègreront le système universel

Tous les régimes spéciaux seront progressivement fermés. Comme pour la fonction publique, l’intégration de ces régimes dans le système universel de retraite aura des conséquences importantes sur la structure de cotisations :

 L’intégration des primes dans l’assiette de cotisation retraite : elle pèsera sur la rémunération nette à court terme mais elle augmentera les droits à retraite au sein de ces régimes ;  La convergence des taux de cotisations et des efforts contributifs : elle engendrera également

une augmentation de l’effort contributif des agents dont les taux sont encore parfois inférieurs aux régimes de droit commun et un allègement des contributions des employeurs dont certains peuvent contribuer fortement au financement des régimes (entreprise SNCF au titre du taux « T2 » et employeurs des industries électriques et gazières au titre du financement direct des droits spécifiques passés).

Pour les régimes SNCF et RATP, il est compliqué de modéliser une évolution de l’ensemble des taux de cotisations à horizon 2025. En effet, seul le taux salarial présente une chronique certaine fixée dans les décrets régissant les différents régimes1. En outre, les taux de cotisations actuels (part salariale et employeur) ne portent que sur la rémunération liquidable et non sur l’ensemble de la rémunération.

1 _{Pour le régime SNCF : VI de l’article 2 du décret n°2007-1056 du 28 juin 2007 relatif aux ressources de la caisse de prévoyance et de} retraite du personnel de la Société nationale des chemins de fer français ;

Pour le régime RATP : article 1er _{du décret n°2005-1638 du 26 décembre 2005 fixant les taux des cotisations dues à la caisse de retraites} du personnel de la Régie autonome des transports parisiens

Les taux employeurs (taux visant à équivaloir le volume de cotisations qui serait versé aux régimes de droit commun si les agents statutaires étaient affiliés à ces régimes + taux finançant les avantages spécifiques) peuvent varier annuellement en raison de l’évolution de différents paramètres :

Le taux T1 part employeur SNCF devrait en effet varier en fonction de la hausse progressive du taux salarial ;

Pour l’un et l’autre régime, le taux employeur résulte également d’un rapport entre le volume des cotisations que l’employeur SNCF ou RATP serait amené à acquitter si les agents statutaires relevaient des régimes de droit commun et l’assiette de cotisations au régime spécial. Dès lors, toute évolution significative de ces assiettes (ex : variation des effectifs ou des éléments de rémunération soumis à cotisation) peut conduire à un re-calcul du taux.

Le taux T2 est fixé de manière forfaitaire en fonction notamment du volume de droits à financer et est également indexé sur l’évolution de cotisations aux régimes de droit commun (certains taux Cnav et Agirc-Arrco). Lorsque ces dernières évoluent, comme ce fut le cas au 1er janvier 2019 avec la fusion de l’AGIRC et de l’ARRCO, le taux T2 est recalculé. C’est notamment pour cette raison qu’il est passé de 13,85 % en 2018 à 13, 99 % en 2019.

Dans le cadre de la mise en place du système universel, il est prévu d’étendre l’assiette à l’ensemble de la rémunération et de normaliser les taux salarial et patronal pour aligner l’ensemble sur 28,12 % dès 2025, selon les modalités suivantes :

Les cotisations versées au titre de ces populations devront correspondre en volume à ce qu’aurait généré l’application du taux de 28,12 % sur l’ensemble de la rémunération ;

En pratique, la transition permettra d’organiser l’élargissement progressif de l’assiette ainsi que l’alignement des taux via une bascule de la part employeur vers la part salariale.

Ce processus de normalisation des assiettes et des taux, et notamment la convergence du taux salarial vers le droit commun, est conforme au principe d’égalisation de l’effort contributif.

3.2. Les impacts sur les affiliés des régimes spéciaux dépendront des schémas de transition et de la mise en œuvre de l’extinction progressive des droits spécifiques

L’intégration dans le système universel devrait avoir deux conséquences principales :

- En matière de structure de prestations, la fin de la règle de calcul de la pension sur la rémunération détenue en fin de carrière (six derniers mois ou trois dernières années) modifie fortement les modalités de calcul de la pension. Ceci devra conduire à s’interroger sur les politiques de rémunération de ces secteurs, historiquement axées sur une valorisation importante de la rémunération « indiciaire » de fin de carrière.

- En matière d’âge d’ouverture de droit, les salariés de ces régimes convergeront progressivement vers l’âge de 62 ans. En effet, pour les ressortissants de ces régimes, les statistiques d’espérance de vie à la retraite comme la durée de perception de la pension tendent à confirmer qu’elles ne se trouvent plus, du fait de leurs conditions d’exercice professionnel, dans une situation très différente de celle des salariés du secteur privé. En effet, actuellement, la plupart des affiliés des régimes bénéficient d’un âge d’ouverture de droit inférieur au droit commun : les agents de conduite de la SNCF et les agents roulants et souterrains de la RATP ont un âge d’ouverture des droits à 52 ans ; l’ensemble des autres cheminots hors agents de

conduite (dont les contrôleurs) et les agents des ateliers RATP ont un âge d’ouverture des droits à 57 ans ; enfin, les salariés des entreprises du secteur des industries électriques et gazières (IEG) qui réalisent des activités de production et de transport d’énergie bénéficient d’un droit au départ anticipé à un âge compris entre 55 ans et 62 ans en fonction du temps qu’ils ont accomplis en services dits « actifs » ou « insalubres ». Ces âges ont été relevés de 2 années à la suite de la réforme de 2010, qui a porté de 60 à 62 ans l’âge légal minimum de départ en retraite.

Tableau 31 - Salariés des trois principaux régimes spéciaux en fonction de leur âge d’ouverture de droit

SNCF (1) RATP (2) IEG (3)

Total salariés 116 239 42 292 141 836

dont droit à un départ à 52 ans 13 860 31 299 Aucun

dont droit à un départ à 57 ans 102 379 4 749 32 993

dont droit à un départ entre 57 et 62 ans Aucun Aucun 30 690

dont droit à un départ à 62 ans Aucun 6 244 78 153

Source : direction du budget à partir données des régimes et des entreprises

(1) à la SNCF, l’intégralité des salariés au statut bénéficient d’un âge de départ anticipé, à 52 ans pour les agents de conduite, soit après 15 années de service (17 années à terme) soit lorsqu’ils occupent un poste d’agent de conduite au moment de leur départ en retraite ;

(2) à la RATP, les conducteurs (bus et métro) bénéficient d’un droit au départ à 52 ans ; les autres salariés bénéficient à peu près tous d’une anticipation, calculée au prorata des services actifs (en tableaux A ou B) qu’ils ont accomplis durant leur carrière ;

(3) dans les IEG, 23 % des affiliés effectuent toute leur carrière en services actifs et à ce titre peuvent partir à partir de 57 ans ; 22 % sont en service actif partiel et à ce titre acquièrent un droit au départ entre 57 et 62 ans ; 55 % n’ont pas de droit à un départ anticipé.

Par ailleurs, les comportements de départ évoluent du fait de l’augmentation progressive de la durée d’assurance requise pour l’atteinte du taux plein, qui sera à terme de 172 trimestres (43 annuités). Même si la convergence est aménagée pour les régimes spéciaux, les affiliés de ces régimes devront à terme totaliser 172 trimestres pour bénéficier d’une pension de retraite à taux plein (à compter de la génération 1976 pour les salariés qui bénéficient d’un âge d’ouverture des droits à 57 ans et à compter de la génération 1981 pour ceux pouvant partir à partir de 52 ans).

En pratique, le relèvement progressif de la durée d’assurance conduit à un relèvement progressif de l’âge moyen de départ constaté au sein des différentes populations.

Âge moyen de départ pour plusieurs catégories de salariés des trois principaux régimes spéciaux

Source : caisses de retraite de la SNCF, de la RATP et des IEG, retraitement direction du budget.

Les salariés des régimes spéciaux seront éligibles aux critères du compte pénibilité ouvrant droit à une anticipation de l’âge de départ à la retraite de deux ans.

4. UNE TRANSITION PROGRESSIVE QUI PERMET UNE ADAPTATION DU CONTRAT SOCIAL

NOUÉ AU SEIN DES ENTREPRISES CONCERNÉES

L’entrée en vigueur du régime universel ne concernera que les générations de salariés antérieures à la génération 1975 pour les sédentaires et antérieures aux générations 1980 (assurés bénéficiant d’un âge d’ouverture des droits à 57 ans) ou 1985 (assurés bénéficiant d’un âge d’ouverture des droits à 52 ans) pour les groupes de métiers bénéficiant d’âges d’ouverture de droit équivalents à celui des corps dits « super actifs » de la fonction publique.

Cette modalité d’entrée en vigueur permet d’établir un équilibre entre la préservation du contrat social noué au sein de ces entreprises et l’organisation d’une convergence progressive vers le futur système universel.

Pour les générations suivantes, le présent projet de loi habilite le gouvernement à adopter des ordonnances qui ont vocation à reprendre les modalités de transition (sur les âges, les cotisations et les assiettes de cotisations) qui seront être définies dans le cadre des concertations par secteur d’activité. Il est notamment prévu que la transition sur les âges d’ouverture de droit se fasse sur une période de 15 ans alors qu’une transition de 20 ans est prévue sur les modalités de transition sur les assiettes et les taux. Ces ordonnances devront être prises dans un délai de 12 mois suivant la promulgation du présent projet de loi.

Sur la base des hypothèses précitées, il est possible d’évaluer l’impact du décalage de génération secteur par secteur.

4.1. L’impact pour les affiliés au régime SNCF

Le graphique ci-dessous présente la pyramide des âges des cotisants au régime spécial SNCF (source CPRP SNCF, chiffres clés 2018) :

Pyramide des âges des cotisants du régime de retraite CPRPSNCF (y compris alternants) âges au 31/12/2018

Tableau 32 - Répartition des effectifs de cotisants en fonction de l'année de naissance (y compris alternants)

La classe d’âge des 45 – 54 devrait se réduire assez nettement au cours des dernières années en raison de départs à la retraite importants. Le pic démographique semble donc se situer désormais sur la classe d’âge 35 à 44 ans soit approximativement les générations 1973 à 1990. Par ailleurs, la