D. U N SYSTÈME D ’ UNE GRANDE COMPLEXITÉ POUR LES ASSURES COMME POUR LES GESTIONNAIRES
I. Une construction historique fondée sur des logiques professionnelles aboutissant à une fragmentation de
1. HISTORIQUE
Le système de retraite français est composé d’un ensemble complexe et fragmenté de régimes, appliquant chacun leur corpus de règles d’acquisition et de valorisation des droits. Cette situation, héritée de l'histoire, génère de multiples iniquités et beaucoup de complexité pour les assurés, comme pour les organismes gestionnaires du système. Cette illisibilité suscite l’incompréhension du système de retraite par les assurés et génère des doutes concernant sa pérennité.
Principaux régimes du système actuel
(*) Les travailleurs indépendants (artisans et commerçants), affiliés au RSI jusqu’au 31 décembre 2017, sont affiliés à la sécurité sociale des indépendants (SSI) à compter du 1er janvier 2018, et la gestion du RSI est progressivement reprise par la Cnav.
Champ : Prestations légales vieillesse, hors invalidité et prestations-décès sauf pour les régimes de la fonction publique (mais hors allocation temporaire d’invalidité -ATI-, rente d’accident du travail des ouvriers civils des établissements militaires -RATOCEM-, et allocation temporaire d’invalidité des agents des collectivités locales - ATIACL).
Nota : (1) Pour des questions de lisibilité, la proportionnalité entre la dépense des régimes et la dimension des rectangles n’est pas respectée. Certains petits régimes de retraite ne sont pas représentés (marins / artistes-auteurs / personnel naviguant de l'aviation civile / ministres des cultes). Les six régimes de retraite qui concernent les agents publics sont entourés par un rectangle de couleur rouge. (2) Les régimes Agirc et Arrco seront fusionnés à compter du 1er janvier 2019 et sont présentés dans un seul rectangle.
Lecture : Un agent de la fonction publique territoriale percevra une pension de la CNRACL (régime complet) et une pension du RAFP (régime additionnel). Un salarié du secteur agricole percevra une pension de la MSA (régime de base) et une pension de l’ARRCO voire de l’AGIRC s’il a le statut de cadre (régime(s) complémentaire(s)).
Source : Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2020 (à partir du rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2019, retraitements Direction du Budget).
Type de régime Les 6 régimes des agents publics Type de régime
Régime additionnel * Régimes de base CNAVPL CNBF, etc. (1,9 Md€) MSA exploi- tants (7,2 Md€) MSA salariés (5,9 Md€) Cnav (régime général) y compris SSI (126,3 Md€) Statut de l'assuré salariés
agricoles salariés non agricoles
agents non titu- laires fonctionnaires civils et militaires et magistrats fonction- naires de la FPT/FPH o u vri e rs d 'Ét a t agents des régimes spéciaux Statut de l'assuré Employeurs entre- prises du secteur agricole
secteur privé : commerce, industrie, BTP, services, … contra ts d e d ro it p u b li c État collec- tivités publiques Éta t SNCF, RATP, etc. Employeurs Profes- sions libérales exploi- tants agricoles R é g im e s c o m p lé m e n ta ir e s d e s p ro fe s s io n s l ib é ra le s (5 ,3 M d €) RCO (724 Md€) tra va il le u rs in d é p e n d a n ts n o n -a g ri co le s RCI (1,9 Md€) Régimes complé- mentaires Régimes dits "intégrés" ou "complets" Autres régimes spéciaux SNCF, RATP, IEG etc (15,5 Md€) FS P O E IE ( 1, 8 M d€ ) RAFP (0,4 Md€) Ircant ec (3,1 Md€) Régime de retraite des fonctionnaires civils de l'État et des militaires (53,1 Md€) Régime de la CNRACL (19,8 Md€) Agirc-Arrco (78,3 Md€)
2. UN SYSTÈME MARQUÉ PAR LA FRAGMENTATION DES RÉGIMES
L’ambition initiale d’unifier la gestion de l’assurance vieillesse n’a été que partiellement atteinte. Ainsi, si une démarche d’unification a été entreprise ces dernières décennies, il demeure des régimes propres à certains champs de la sphère publique (fonctionnaires, grandes entreprises et institutions publiques telles que la SNCF, la Banque de France, ou encore l’Opéra de Paris) ou privée (ENIM pour les marins, CRPCEN pour les clercs de notaires, industries électriques et gazières) qui préexistaient à la création du régime général et dont les prestations restent souvent plus généreuses que celle du régime général.
En second lieu, les professions agricoles (MSA, confirmée officiellement en tant qu'organisme professionnel chargé de gérer le risque vieillesse des assurés agricoles en 1947), les artisans (CANCAVA, créée en 1949), les commerçants (ORGANIC, créée en 1949) et les différentes professions libérales (ces dernières étant néanmoins regroupées au sein d’une fédération commune, la CnavPL, créée en 1949) ont adopté des logiques proposes liées à leurs spécificités en optant notamment pour une moindre couverture vieillesse obligatoire.
En troisième lieu, le niveau de couverture plus circonscrit du régime général que dans à d’autres régimes spécifiques, dans le cadre de l’après-guerre, a engendré une généralisation progressive d’un étage de retraite complémentaire, d’abord chez les cadres (création du régime unique de l’AGIRC en 1947) puis chez les non-cadres, dont les nombreux régimes ont progressivement convergé vers la transformation de l’ARRCO (créée dès 1961) en un régime unique (en 1999). Cet étage complémentaire rendu obligatoire à l’ensemble des salariés en 19721, a été étendu aux contractuels de droit public (Ircantec), puis aux travailleurs non-salariés (RCO pour les exploitants agricoles créé en 2003 et RCI, devenu le régime complémentaire unique des travailleurs indépendants de l’ex RSI en 2013).
Par conséquent, notre système public de retraite demeure très largement structuré sur une base socio- professionnelle et marqué par la cohabitation d’une multiplicité de régimes. Il est aujourd’hui composé de 42 régimes distincts, alors même qu’ils partagent presque tous les mêmes deux caractéristiques principales, leur caractère obligatoire et leur fonctionnement par répartition2. Ils se répartissent majoritairement en deux étages, de base et complémentaire, le cas échéant, des régimes additionnels permettent la création de droits sur la base d’assiettes résiduelles.
Tableau 2 - Régimes obligatoires composant le système actuel
Régimes Retraite de base Retraite complémentaire Retraite additionnelle Salariés et assimilés Salariés de l’industrie, du
commerce et des services Cnav (régime général) Agirc-Arrco (SACIJO) Salariés agricoles MSA (régime aligné) Agirc-Arrco
Enseignants du privé Cnav Ircantec RETREP/RAEP
Agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques, élus locaux
Cnav Ircantec
Personnels navigants de l’aviation civile
Cnav CRPN-PAC
Artistes-auteurs d’œuvres
originales AGESSA-MDA/ Cnav IRCEC (RAAP + RACD ou RACL)
1 Loi n°72-1223 du 29 décembre 1972 portant généralisation de la retraite complémentaire au profit des salariés et anciens salariés. 2 Seuls le RAFP et la CAVP (pharmaciens) font exception car ils ne fonctionnent pas par répartition.
Régimes Retraite
de base Retraite complémentaire Retraite additionnelle
Membres des cultes CAVIMAC Agirc-Arrco
Salariés des régimes spéciaux de retraite
Banque de France CNIEG (IEG)
CRPCF (Comédie-Française)
CRPCEN (clercs et employés de notaires) ENIM (marins salariés et non-salariés) CROPERA (Opéra de Paris)
CPRP SNCF CRP RATP
Port autonome de Strasbourg
CANSSM (mines) Agirc-Arrco
Fonctionnaires et assimilés
Fonctionnaires de l’État,
magistrats et militaires Service des retraites de l’État (SRE)
RAFP (ERAFP) Agents de la fonction
publique territoriale et hospitalière
CNRACL Ouvriers de l’État FSPOIE Ministres des cultes
d’Alsace-Moselle Régime (ministère de l’intérieur) autonome
Députés Régime autonome (AN)
Fonctionnaires AN Régime autonome (AN)
Sénateurs Régime autonome base
(Sénat) Régime complémentaire (Sénat) autonome Fonctionnaires Sénat Régime autonome (Sénat)
Membres du CESE Régime autonome (CESE)
Indépendants
Exploitants agricoles MSA base RCO/MSA
complémentaire Artisans, industriels et
commerçants, professions libérales non réglementées
SSTI base
(régime aligné) RCI/SSTI complémentaire
Débitants de tabac SSTI base
(régime aligné) RCI/SSTI complémentaire RAVGDT Notaires
CnavPL (RBL)
CRN
Officiers ministériels CAVOM
Médecins CARMF PCV (ex ASV)
Chirurgiens-dentistes et sages-femmes
CARCDSF PCV (ex ASV)
Pharmaciens CAVP PCV (ex ASV)
Auxiliaires médicaux CARPIMKO PCV (ex ASV)
Vétérinaires CARPV Agents généraux d’assurance CAVAMAC Experts comptables et comptables agréés CAVEC Architectes et autres
professions libérales CIPAV
Avocats salariés et non- salariés
2.1. Une multiplicité de régimes de base
Les régimes de base constituent le socle de notre système de retraite. Il en existe aujourd’hui une vingtaine1, qui peuvent être classés en trois ensembles, en fonction des catégories socio- professionnelles auxquelles ils correspondent.
Le premier ensemble comprend principalement les salariés du secteur privé y compris agricole, et les non titulaires de la fonction publique avec deux régimes de base. Le régime général couvre les salariés du commerce, de l’industrie et des services et est géré par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav)2. Le régime des salariés agricoles est géré par la Mutualité sociale agricole (MSA). Cet ensemble couvre environ 70 % des actifs. Ces deux régimes sont dits alignés car ils prévoient les mêmes règles en matière d’acquisition et d’ouverture de droits.
Le deuxième ensemble correspond aux régimes des travailleurs indépendants, dont l’organisation demeure marquée par une grande diversité de régimes. Les artisans, industriels et commerçants, qui étaient autrefois affiliés au Régime social des indépendants (RSI) ont été intégrés au sein du régime général le 1er janvier 2018 et leurs règles sont identiques à celles des salariés. Ils relevaient auparavant de deux régimes distincts, la Caisse nationale de compensation d'assurances vieillesse des artisans (CANCAVA) et l’Organisation nationale du commerce et de l’industrie (ORGANIC), remplacées en 2006 par le RSI. Les exploitants agricoles, gérés par la MSA, relèvent quant à eux d’un régime spécifique et particulièrement complexe (plusieurs étages de prestations au sein même du régime de base). Les professions libérales relèvent du régime de base de la Caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales (CnavPL) qui en confie la gestion aux dix sections professionnelles qui gèrent également la retraite complémentaire de ces assurés. Enfin, le régime des avocats est géré par la Caisse nationale des barreaux français (CNBF, créée en 1948 en tant que section professionnelle de la CnavPL, puis transformée en organisme autonome en 1954). Ce deuxième ensemble, qui rassemble environ 13 % des actifs, est donc très loin d’être homogène. Le troisième ensemble regroupe les régimes spéciaux, qui couvrent pour l’essentiel les fonctionnaires, les salariés des entreprises publiques et, dans quelques cas, des salariés d’entreprises privées (SNCF, RATP et entreprises du secteur des industries électriques et gazières). Les fonctionnaires de l’État, les magistrats et les militaires relèvent du service des retraites de l’État (SRE, créé par décret du 26 août 2009), et les fonctionnaires des collectivités territoriales et des établissements hospitaliers relèvent de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). Les autres régimes spéciaux sont ceux des industries électriques et gazières (CNIEG), de la SNCF, de la RATP, des ouvriers de l’État (FSPOEIE), de la Banque de France, de l’Opéra national de Paris et de la Comédie française, des ministres des cultes (CAVIMAC), du Port autonome de Strasbourg, des clercs et employés de notaires (CRPCEN), des marins (ENIM) et des mines (CANSSM). Ces régimes disposent de règles souvent similaires et ont un caractère dit « intégré », dans la mesure où ils couvrent l’équivalent de la retraite de base et de la retraite complémentaire. Ce troisième ensemble couvre environ 17 % des actifs.
1 20 régimes de base sont rassemblés au sein du GIP Union retraite : Cnav, MSA salariés, MSA non-salariés, SRE, FSPOEIE, CNRACL, Retraite des Mines, CNIEG, CPRPSNCF, CRPRATP, ENIM, CRPCEN, CAVIMAC, Banque de France, Opéra de Paris, Comédie française, SSI, CnavPL, CNBF, Port autonome de Strasbourg. À ces vingt régimes s’ajoutent des régimes regroupant un nombre limité d’assurés – dont de nombreux régimes fermés et des régimes locaux (Alsace-Lorraine notamment).
2 Depuis le 1er janvier 2018, les travailleurs indépendants de l’ex régime social des indépendants (RSI) relèvent également du régime général.
2.2. Des régimes complémentaires superposés aux régimes de base
Dès la création de l’AGIRC en 1947, les régimes complémentaires se sont superposés aux régimes de base, sans pour autant leur être exactement symétriques. Il en existe deux catégories principales. La première catégorie regroupe les salariés du régime général et du régime agricole, affiliés au nouveau régime Agirc-Arrco unifié depuis le 1er janvier 2019. Cette catégorie comprend également les agents non-titulaires de l’État, des collectivités locales et des établissements hospitaliers, qui relèvent de l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (Ircantec), ainsi que la caisse de retraite des personnels navigants (CRPNPAC).
La deuxième correspond aux régimes complémentaires des travailleurs indépendants. Les 10 sections professionnelles de la CnavPL (CARCDSF, CARMF, CARPIMKO, CARPV, CAVAMAC, CAVEC, CAVOM, CAVP, CIPAV, CPRN) gèrent les régimes complémentaires des professions libérales. Les exploitants agricoles relèvent du régime complémentaire obligatoire (RCO), géré par la MSA. Les avocats relèvent de la CNBF et les travailleurs indépendants de la SSI, gérée par le régime général.
Dans les régimes de la fonction publique et les régimes spéciaux, il n’existe pas à proprement de régime complémentaire puisqu’ils sont « intégrés ». Les fonctionnaires cotisent toutefois en complément, sur une partie de leurs primes, au régime de la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP), qui a la particularité d’être entièrement provisionné, et perçoivent une retraite en complément.
Enfin, il convient de noter que les membres des assemblées parlementaires (députés, sénateurs) et du Conseil économique, social et environnemental (CESE) disposent de leur propre régime spécial : les députés sont affiliés au régime de retraite des députés de l'Assemblée nationale, créé par la résolution du 23 décembre 1904 et qui s’est aligné sur les règles de la fonction publique en 2017 ; les sénateurs sont affiliés à la Caisse autonome de retraite des anciens sénateurs, créée par la résolution du 28 janvier 1905 ; les membres du CESE sont affiliés à leur propre régime de retraite, créé par la loi n° 57-761 du 10 juillet 1957.
3. UNE ORGANISATION DÉPENDANT DE LA PROFESSION OU DU STATUT, QUI N’EST PAS
ADAPTÉE AUX CARRIÈRES D’AUJOURD’HUI
3.1. La quasi-totalité de la population perçoit plusieurs retraites
Aujourd’hui, la quasi-totalité des assurés a été affiliée à plusieurs régimes de retraite de base ou complémentaire. Ainsi, un salarié ayant effectué toute sa carrière dans le secteur privé percevra au moins deux retraites, l’une calculée en annuités et servie par le régime général pour la retraite de base, l’autre calculée en points et servie par l’Agirc-Arrco pour la retraite complémentaire.
Pour la majorité des assurés, le système est encore plus complexe : plus de 60 % d’entre eux sont affiliés à au moins trois régimes de retraite, un tiers sont affiliés à quatre régimes ou plus et 250 000 assurés sont même affiliés à sept régimes ou plus.
Ces assurés perçoivent aujourd’hui autant de retraites différentes que de régime d’affiliation (à l’exception des assurés relevant des régimes alignés – régime général (travailleurs salariés et non-
salariés) et régime des salariés agricoles, pour lesquels une liquidation unique des droits acquis dans ces régimes est mise en œuvre depuis 2017).
Cette situation est un facteur de complexité pour les assurés et limite les capacités d’anticiper l’impact des changements de vie ou de carrière sur leur retraite et de faire des choix éclairés à l’approche de la fin de leur carrière.
Répartition des assurés selon le nombre de régimes d’affiliation
Source GIP union Retraite, Annuaire droits à l’information 2017
3.2. Les frontières d’affiliation entre régimes sont nombreuses et complexes
Les critères d’affiliation aux différents régimes qui composent le système de retraite actuel reposent essentiellement sur des logiques socio-professionnelles et des choix catégoriels, hérités d’une l'histoire sociale ancienne.
Les frontières d’affiliation séparant les régimes sont ainsi nombreuses et parfois complexes, ce qui génère de l’incompréhension pour les assurés et des difficultés en gestion pour les organismes de retraite.
Cette situation est particulièrement marquée pour les travailleurs indépendants, dont l’organisation est caractérisée par une grande diversité de régimes. En particulier, certaines activités exercées sous le régime de la micro-entreprise correspondent à des métiers nouveaux, parfois exercés à titre accessoire, dont le statut est incertain (experts, coaches, conseils, services sur des plateformes d’économie collaborative etc.).
4. LA COMPLEXITÉ DU SYSTÈME DÉGRADE LA QUALITÉ DU SERVICE RENDU À L’ASSURÉ
4.1. La création d’un véritable guichet unique n’est pas possible dans le système actuel
La coexistence de 42 régimes de retraite oblige toujours à l’heure actuelle les assurés et les retraités à mener des démarches auprès des différents régimes dont ils relèvent même si des évolutions en
matière de coordination entre régimes ont permis d’améliorer les coordinations et de limiter en partie la démultiplication des contacts nécessaires.
Les avancées portent sur la liquidation unique pour les régimes alignés (concernant les seuls salariés des régimes général et agricole et les artisans et commerçants) ou encore la demande unique de retraite. Le GIP Union Retraite, qui réunit l’ensemble des régimes de retraite, a développé toute une gamme de services visant à apporter une information inter-régime complète et cohérente.
Toutefois, la multiplicité des opérateurs et des règles en matière de prestations propres à chaque régime ne permet pas la création d’un réel guichet unique qui offrirait un service complet tous régimes sur l’information des droits des assurés, la lisibilité des situations individuelles des assurés par rapport à leurs droits, la gestion des réclamations ou encore l’action sociale et les actions d’accompagnement des retraités.
Seule la création du Système Universel des retraites permettra de remplir cet objectif en intégrant progressivement les réseaux actuels des régimes retraite dans un réseau unifié du régime universel avec un guichet unique permettant une qualité de service homogène.
4.2. Les délais de liquidation et la qualité des comptes carrières sont fragilisés
Les parcours professionnels sont aujourd’hui beaucoup moins linéaires qu’autrefois. Il n’est pas rare qu’une personne connaisse au cours de son parcours professionnel 3, 4 ou 5 étapes amenant à des affiliations à différents régimes. Par exemple, un jeune qui débute comme apprenti, qui s’installe ensuite en tant que micro-entrepreneur et poursuit son parcours comme salarié. L’organisation en 42 régimes conduit à des affiliations successives avec une constitution de droits séparés au fur et à mesure du déroulement des parcours. Les périodes de poly-activité, de plus en plus fréquentes, complexifient encore la situation.
Cette organisation engendre au mieux une inefficience dans la gestion des carrières et des droits à retraite. Elle amène également à des délais de traitement supplémentaire liés à la coordination des actes de gestion de liquidation des droits à retraite des assurés entre les différents régimes concernés, notamment en matière de calcul des minima de pension ou des pensions de réversion.
Le système universel permettra une gestion unique et centralisée de la liquidation de la retraite d’une personne ; ceci facilitera l’efficacité et la qualité du service rendu à l’assuré en faisant appel à un outil unique retraçant l’ensemble du parcours professionnel de l’assuré et des droits à retraite générés.
II. Les mécanismes de financement du système actuel sont complexes, peu lisibles et