Un achèvement très progressif de l’uniformisation des taux et assiettes de cotisations pour les fonctionnaires

1. PANORAMA DES RÉGIMES DE RETRAITE DES AGENTS PUBLICS

Les différentes catégories d’agents publics, à l’exception des agents contractuels de droit public dont les règles de cotisation et de liquidation sont d’ores et déjà assez proches de celles applicables aux salariés relevant des régimes de droit commun, sont celles qui sont le plus éloignées des futures règles du système universel de retraites notamment en termes de structure de cotisations et de modalités de calcul des prestations.

Les agents titulaires des trois versants de la fonction publique (fonction publique de l’État, fonction publique hospitalière (FPH) et fonction publique territoriale (FPT)) et militaires sont couverts, de manière identique, par un régime complet leur assurant l’équivalent d’une retraite de base et d’une retraite complémentaire (régime de l’État pour les agents de la FPE et régime de la CNRACL pour les agents des deux autres versants), et par un régime additionnel par points (le RAFP) qui permet d’améliorer le taux de remplacement de leurs pensions. Les règles de cotisation et de prestation des deux régimes de base sont identiques : l’assiette de cotisation est constituée du traitement indiciaire brut ; une carrière complète donne droit à une pension égale à 75 % du traitement indiciaire brut des six derniers mois (hors bonifications et accessoires). Seuls l’organisation et le financement des régimes diffèrent.

Les ouvriers d’État sont affiliés à un régime spécial porté par le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels d’État (FSPOEIE). Pour la plupart, l’assiette de cotisation comprend la totalité de la rémunération et la pension servie pour une carrière complète est égale à 75 % d’un salaire reconstitué sur la base de leur dernier salaire horaire. Le taux de cotisation salariale est aligné sur celui des fonctionnaires, tandis que le taux de contribution patronale (35,01 % en 2019) évolue comme celui régime général depuis 2012, à partir d’un point de départ de 33 % en 2011 ; ce taux était ainsi de 34,63 % en 2017 et en 2018.

Les agents publics non titulaires (contractuels) sont affiliés, pour leur régime de base, au régime général, géré par la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav) et, pour leur complémentaire, à l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques (Ircantec) lorsque leur contrat de travail est de droit public ou l’Agirc-Arrco lorsque leur contrat de travail est de droit privé.

Pour ces différentes catégories, la structure de cotisation prévue par le système universel constitue un changement important. En effet, malgré la mise en mise en place du régime de retraite additionnelle de la fonction publique, leur rémunération cotisable reste à ce jour pour l’essentiel de la rémunération indiciaire, les primes, à l’exception de certains corps spécifiques (policiers, douaniers, pompiers), n’entrant pas dans l’assiette. Le taux de cotisation applicable à cette rémunération indiciaire a progressivement convergé vers le taux de droit commun en application des précédentes réformes, il s’établit à 11,10 % en 2020. Les impacts sur la rémunération des fonctionnaires proviendront essentiellement de l’élargissement de l’assiette soumise à cotisations. Afin de limiter l’effet sur la rémunération nette des agents concernés, la transition vers les nouvelles modalités de cotisations pourrait s’opérer progressivement sur une période de 15 ans après concertation avec les organisations syndicales représentatives.

2. LES RÉGIMES DES AGENTS PUBLICS ONT INITIÉ UNE CONVERGENCE SUR LES RÉGIMES DE

DROIT COMMUN.

2.1. Les réformes successives ont amorcé une convergence des régimes des agents publics vers les régimes de droit commun.

Avec la réforme de 2003, les paramètres de calcul et de revalorisation des pensions de base des fonctionnaires et des ouvriers d’État se rapprochent de ceux des salariés du privé (revalorisation des pensions en fonction de l’inflation, alignement de la durée de cotisation nécessaire pour obtenir une retraite au taux plein, introduction du mécanisme de décote/surcote). La création du régime additionnel de retraite pour les fonctionnaires a montré la volonté de créer des droits à pension à

Principaux régimes spéciaux

X

Salaire forfaitaire de la catégorie dont relève le marin au cours des 2 dernières années

X X

Fonctionnaires et assimilés

Fonctionnaires de l’Etat, magistrats et

militaires X

Agents de la fonction publique

territoriale et hospitalière X

Ouvriers de l’Etat X

Salariés des régimes spéciaux de retraite

FSPOEIE

Service des retraites de l’Etat (SRE) : cotisations calculées sur le traitement indiciaire de base hors primes

RAFP (ERAFP) : cotisations calculées sur les primes CNRACL : cotisations calculées sur le traitement indiciaire de base hors primes

CNIEG (IEG)

Aucun dispositif obligatoire ENIM (marins salariés et non-salariés)

CPRP SNCF : cotisations calculées pour équivaloir en montant les cotisations des salariés des régimes de droit commun

CRP RATP : cotisations calculées pour équivaloir en montant les cotisations des salariés des régimes de droit commun

Régimes Retraite complémentaire Retraite

additionnelle

Période de référence pour le calcul de la pension

partir des revenus indemnitaires, qui peuvent représenter une part significative de la rémunération totale (23 % en moyenne aujourd’hui).

La réforme de 2010 a poursuivi cette convergence en supprimant d’autres spécificités (ex : dispositif de départ anticipé des parents de trois enfants). De même, les critères d’obtention du minimum garanti, qui jusqu’ici était accordé sans condition d’âge ou de durée de cotisation, ont été alignés sur ceux du régime général.

2.2. Une convergence interrompue des taux de cotisation salariale des régimes.

La comparaison des taux de cotisations salariale et patronale auxquels cotisent les agents publics et les salariés du secteur privé reste difficile, étant donné les différences de structure des régimes et les disparités d’assiette de cotisation. Les régimes de l’État, de la CNRACL et des ouvriers d’État sont des régimes complets, alors que les agents publics contractuels sont affiliés à un régime de base et à un régime complémentaire.

L’assiette des régimes de fonctionnaires titulaires est limitée au seul traitement de base, auquel s’ajoutent dans quelques rares cas certaines rémunérations accessoires soumises alors à une retenue pour pension spécifique (NBI, primes de sujétion spéciale…). L’assiette de cotisations de l’Ircantec est également constituée de la totalité de la rémunération à l’exclusion des éléments à caractère familial, répartie sur deux tranches et dans la limite de 8 fois le plafond de la sécurité sociale. Quant à l’assiette de cotisation des ouvriers d’État, elle inclut la totalité de leur rémunération, sans plafond. Les réformes des retraites de 2010 et de 2014 ont prévu la convergence du taux de retenue pour pension des fonctionnaires sur les taux en vigueur dans les régimes de droit commun, dans un souci de plus grande équité entre salariés du privé et fonctionnaires. Ainsi, en 2020, le taux est de 11,10 %. Il demeure cependant inférieur de 0,21 point au taux de cotisation salariale sous le plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) des régimes de droit commun, du fait de la non-répercussion sur le taux des fonctionnaires, des hausses de taux de cotisation salariale du régime complémentaire Agirc- Arrco décidées lors des accords de mars 2013, d’octobre 2015 et de novembre 2017.

Tableau 27 - Taux de cotisation salariale des fonctionnaires et des ouvriers d’État

2.3. Des disparités demeurent entre les taux de cotisation employeur

Alors que les régimes des fonctionnaires et des ouvriers d’État ont connu une forte hausse de leurs taux de contribution patronale, les taux en vigueur pour les salariés ont été comparativement plus stables, malgré le relèvement progressif des taux en vigueur à l’Agirc et à l’Arrco.

Pour le régime de l’État, trois taux de contribution employeur coexistent : un taux pour les fonctionnaires civils et magistrats et les agents détachés, un taux pour les militaires, et un taux pour couvrir les dépenses d’allocation temporaire d’invalidité. Ces taux sont révisés chaque année de

2010 2011 ≤ 10/ 2012 > 10/ 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 régimes de droit commun 10,55% 10,55% 10,55% 10,65% 10,65% 10,90% 11,05% 11,15% 11,20% 11,20% 11,31% 11,31% fonctionnaires & ouvriers d’État 7,85% 8,12% 8,39% 8,49% 8,76% 9,14% 9,54% 9,94% 10,29% 10,56% 10,83% 11,10% agents contractuels (sous 1 PASS) 9,00% 9,03% 9,10% 9,20% 9,30% 9,59% 9,79% 9,97% 10,10% 10,10% 10,10% 10,10%

façon à équilibrer le régime, et ont donc progressé rapidement entre 2006 et 2013 en raison de l’augmentation des dépenses de pension.

Pour le régime de la CNRACL, une série de relèvements successifs sont intervenus entre 1995 et 2005 et ont porté le taux de la contribution employeur de 21,30 % à 27,30 %, soit une hausse de 28 % de l’effort contributif des employeurs. Par ailleurs, les hausses appliquées dans le cadre de l’élargissement du dispositif « carrières longues » (+0,25 point entre 2012 et 2016) et en lien avec la réforme des retraites de 2014 (+0,30 point entre 2014 et 2017), ont été répercutées sur les taux de cotisation employeur. Enfin, la pérennisation du financement du régime a nécessité un relèvement du taux de contribution patronale de 1,45 point en 2013 puis 1,55 point en 2014. L’addition de toutes ces hausses conduit à un taux de 30,65 % depuis 2017 ;

Le taux de cotisation au FSPOEIE, stable à 10,34 % entre 1991 et 1998, puis à 24 % entre 1999 et 2008, augmente régulièrement depuis, du fait notamment de son indexation sur les taux de contribution employeur du régime général, pour atteindre 35,01 % en 2019.

Tableau 28 - Taux de contribution employeur des fonctionnaires et des ouvriers d’État

* Ces taux sont plus élevés de 0,10 point en novembre et décembre, en application du décret du 2 juillet 2012.

** Il s’agit du taux moyen sur l’année, prenant en compte la baisse ponctuelle de taux sur le mois de décembre 2013 (sans cette baisse, le taux de contribution aurait été de 74,28 %).

3. UNE TRANSITION TRÈS PROGRESSIVE : ENVIRON LA MOITIÉ DES FONCTIONNAIRES

ACTUELS SERONT CONCERNÉS PAR LE NOUVEAU SYSTÈME UNIVERSEL

Le système universel de retraite entrera en vigueur dès 2022 à compter de la génération 2004, et à partir de 2025 pour les générations nées après le 1er janvier 1975. Une ordonnance aménagera ces générations pour les catégories partant actuellement plus tôt en retraite (les catégories actives notamment) afin d’assurer les mêmes délais d’entrée en vigueur (à savoir 17 ans du départ à la retraite en 2020). Pour les fonctionnaires dont l’âge d’ouverture des droits est 57 ans, la 1ère génération concernée pourrait ainsi être la génération 1980, tandis que pour les fonctionnaires dont l’âge d’ouverture des droits est 52 ans, la 1ère _{génération concernée pourrait être la génération 1985.}

Taux patronal Taux patronal

civils, et agents

détachés au titre des ATI militaires CNRACL FSPOEIE

2000 25,60 % 24,00 % 15,50% 2001 26,10 % 24,00 % 15,50% 2002 26,10 % 24,00 % 15,50% 2003 26,50 % 24,00 % 15,50% 2004 26,90 % 24,00 % 15,50% 2005 27,30 % 24,00 % 15,50% 2006 49,90 % 0,30 % 100,00 % 27,30 % 24,00 % 15,60% 2007 50,74 % 0,31 % 101,05 % 27,30 % 24,00 % 15,60% 2008 55,71 % 0,31 % 103,50 % 27,30 % 24,00 % 15,60% 2009 60,14 % 0,32 % 108,39 % 27,30 % 27,00 % 15,60% 2010 62,14 % 0,33 % 108,63 % 27,30 % 30,00 % 15,60% 2011 65,39 % 0,33 % 114,14 % 27,30 % 33,00 % 15,60% 2012 68,59 % 0,33 % 121,55 % 27,30 % * 33,00 % * 15,60 % * 2013 71,78 %** 0,32% 126,07% 28,85% 33,23% 15,70% 2014 74,28% 0,32% 126,07% 30,40% 33,87% 15,98% 2015 74,28% 0,32% 126,07% 30,50% 34,28% 16,15% 2016 74,28% 0,32% 126,07% 30,60% 34,51% 16,25% 2017 74,28% 0,32% 126,07% 30,65% 34,63% 16,30% 2018 74,28 % 0,32 % 126,07 % 30,65% 34,63% 16,30% 2019 74,28 % 0,32 % 126,07 % 30,65% 35,01% 16,30% Année

Taux régime de droit commun (Cnav + Arrco) pour un non-

cadre Taux des employeurs de fonctionnaires de l’État

Au 31 décembre 2025 et en supposant une stabilité des effectifs entre 2019 et 2025, les fonctionnaires civils concernés par le nouveau système universel seraient estimés à 740 000 ETPT1 pour la fonction publique de l’État (FPE), 1 013 000 pour la fonction publique territoriale (FPT) et 730 000 pour la fonction publique hospitalière (FPH). La part des effectifs concernés diffèrerait entre les versants de la fonction publique : de 57 % à la FPE, elle serait de 60 % à la FPT et de 66 % à la FPH. Les caractéristiques démographiques actuelles expliquent cette différence, l’âge moyen des assurés étant plus élevé à la FPE qu’à la FPT et la FPH : respectivement 49 ans contre 46 ans et 40 ans à fin 2017. Le graphique ci-dessous présente les pyramides des âges des trois volets de la fonction publique des générations 1947 à 2005.

Pyramide des âges par versant de la fonction publique et par sexe au 31 décembre 2017

Les effectifs FPE présentés n’intègrent pas les fonctionnaires rattachés aux entreprises Orange et La Poste, qui constituent un groupe fermé depuis la privatisation de ces entreprises, ainsi que les militaires. Les premiers représenteront un effectif réduit en 2025, de moins de 5 000 fonctionnaires, du fait de la décroissance rapide du nombre de fonctionnaires dans ces entreprises liée aux départs en retraite. Ensuite, le nombre de militaires concernés par le nouveau système universel, qui sera déterminé selon un critère de durée de services et non générationnel, sera précisé par ordonnance. L’affiliation au régime universel se traduira par une augmentation des cotisations à verser pendant la période d’activité puis par une hausse des pensions perçues après la liquidation des droits à la retraite.

1 _{Equivalent temps plein travaillé}

2 00 3 2 00 1 1 99 9 1 99 7 1 9 9 5 1 99 3 1 99 1 1 98 9 1 98 7 1 98 5 1 98 3 1 98 1 1 97 9 1 9 7 7 1 97 5 1 97 3 1 97 1 1 96 9 1 96 7 1 96 5 1 96 3 1 96 1 1 9 5 9 1 95 7 1 95 5 1 95 3 1 95 1 1 94 9 1 94 7 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000 0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 FPE FPE FPH FPH FPT FPT Effectifs femmes Effectifs hommes

4. POUR LES GÉNÉRATIONS QUI INTÉGRERONT LE SYSTÈME UNIVERSEL, LES PRIMES

SERONT PROGRESSIVEMENT INTÉGRÉES À L’ASSIETTE DE COTISATION

A compter de 2025, l’ensemble des primes et des indemnités perçues par les fonctionnaires appartenant à une des générations concernées par la réforme seront intégrées à l’assiette des cotisations retraite. Actuellement, seule la part dans la limite de 20 % du traitement indiciaire brut est cotisée au régime additionnel de retraite de la fonction publique (RAFP) au taux global de 10 % réparti à parts égales entre l’employeur et le salarié. Cette assiette RAFP devra donc être élargie à l’ensemble des primes, puis le taux salarial de 5 % augmenté progressivement jusqu’au taux cible de 11,25 %.

Pour la FPE, l’élargissement de l’assiette à l’intégralité des primes représentera, pour les générations concernées, une hausse de l’effort contributif des fonctionnaires d’État civils estimée à 0,7 Md€ à terme.

Les militaires justifient d’une part de primes plus importante dans la rémunération, 38 % contre 22 % pour les fonctionnaires d’État. Cette part de primes plus élevée découle notamment des primes spécifiques obtenues lors des opérations extérieures.

S’agissant des fonctionnaires de la FPH et de la FPT, le surcroît d’effort contributif est évalué à 0,4 Md€ à terme.

Enfin, le surcroît de cotisations salariales généré par l’inclusion des primes ne concernerait qu’une infime partie des 5 000 ouvriers d’État qui sera concernée par la réforme. En effet, 96 % des effectifs sont rémunérés selon les salaires de l’industrie qui intègrent déjà les primes dans l’assiette de cotisation. Pour les 4 % concernés, la mesure des impacts fera l’objet d’un travail spécifique avec le ministère des armées.

Des transitions seront mises en place pour éviter un effet de seuil brutal sur la rémunération nette des agents lors de l’affiliation au régime universel, pour lisser dans le temps le surcroît de cotisation lié à l’intégration des primes dans l’assiette et à l’alignement des taux salariaux sur 11,25 %. Les modalités de cette transition seront fixées par ordonnance. Elle déterminera les modalités de convergence, sur une période maximale de quinze ans à compter de l’entrée en vigueur du système universel de retraite, des cotisations dues par les fonctionnaires, les magistrats, les militaires et leurs employeurs vers les cotisations de droit commun.

Cette ordonnance devra également prévoir les conditions de prise en charge de l’écart de cotisation salariale, durant cette transition, par l’employeur, afin d’assurer l’acquisition par ces agents de points à hauteur de leur rémunération globale, sans quoi l’effet sur la retraite du manque de cotisation salariale durant la période de rattrapage de l’effort contributif serait trop conséquent. En particulier, cette prise en charge sera dégressive dans le temps à mesure de la montée en charge progressive des taux de cotisation.

Pour leur part, les fonctionnaires non concernés par le projet de réforme continueront à cotiser au CAS Pensions et à la CNRACL respectivement pour les fonctionnaires FPE et FPT-FPH, ainsi qu’à l’ERAFP. L’assiette de cotisation ne sera pas modifiée.

Toutefois, dans le prolongement de la réforme des retraites de 2010 qui prévoyait une convergence du taux de la cotisation salariale des régimes spéciaux de retraite de la fonction publique vers ceux des régimes d’affiliation des salariés du privé, le taux de 11,25 % du système universel de retraite

applicable à tous les salariés, devrait conduire à augmenter le taux de la cotisation salariale de la fonction publique à hauteur de 0,15 point.

Par ailleurs, l’article 18 du projet de loi prévoit que le bureau de chaque assemblée parlementaire déterminera, après avis des organisations syndicales représentatives du personnel, les modalités de transition en matière de cotisations d’assurance vieillesse pour les fonctionnaires parlementaires, permettant de mettre fin à l’écart constaté avec les cotisations de droit commun au plus tard le 1er janvier 2045.

5. LES IMPACTS SUR LES RETRAITES DES FONCTIONNAIRES SERONT TRÈS PROGRESSIFS

Le projet de loi prévoit que les fonctionnaires concernés par la réforme seront affiliés au nouveau régime universel à compter de 2025. En ce sens, toute la partie de la carrière effectuée avant 2025 donnera lieu à une pension de retraite calculée selon les anciennes règles des régimes. L’autre partie de la pension découlant des droits acquis à partir de 2025 sera calculée sur la base des dispositions du système universel.

Les impacts du passage au système universel sur les pensions individuelles seront progressifs à mesure que les droits liquidés intègreront une part croissante du système universel. Ainsi, si cette part est nulle pour les générations non concernées par la réforme, elle progresserait de 30 % pour la génération 1975 à 100 % pour la génération 2004, qui aura 18 ans en 2022 et cotisera dès cette date selon les règles du système universel.

Au-delà, ce n’est qu’à partir de 2037 que les droits acquis dans les 42 régimes actuels diminueront progressivement. Cette extinction s’échelonnera sur une quarantaine d’années compte tenu de l’espérance de vie anticipée pour la génération 1975 tant pour l’assuré principal que pour le réversataire à son décès.

La mise en place du système universel ne conduira pas à une baisse des pensions moyennes et permettra leur maintien.

Le système universel permettra de simplifier et d’améliorer la retraite pour les fonctionnaires polypensionnés. Ils sont en effet surreprésentés dans la fonction publique : en 2012, seuls 59 %, 17 % et 35 % des affiliés respectivement de la FPE, FPT et FPH touchaient une pension d’un seul régime de base.

Par ailleurs, l’affiliation au système universel aura des effets positifs pour les générations les plus jeunes de fonctionnaires (cf. graphique ci-dessous). D’abord, l’intégration des primes dans l’assiette de calcul permettra l’acquisition de droits plus importants tout au long de la carrière. A la liquidation, ces droits supplémentaires viendront augmenter la pension de retraite. Cette évolution majeure permet de prendre en compte l’augmentation de la part des primes dans la rémunération globale des fonctionnaires constatée ces dernières années et d’assurer une pension cohérente avec la carrière de chaque assuré. Cet effet est consolidé par l’augmentation des taux de cotisation sur la part des primes qui assure une acquisition de droits homogènes sur toute la rémunération.

Un volet des droits non-contributifs explique également une autre partie des impacts positifs attendus : les bonifications familiales seront plus favorables dans le système universel – elles sont

moins généreuses que celles du régime général dans le système actuel –, et l’indexation du minimum de pension sur les salaires, permettra une dynamique favorable d’évolution.

Enfin, la limitation du nombre de régimes permettra de réduire le non-recours constaté aujourd’hui dans certains régimes et de majorer mécaniquement d’autant les pensions liquidées. Au RAFP, ce non-recours s’explique notamment par un niveau faible de droits acquis pour les assurés proches du départ à la retraite. Ce constat découle directement de la mise en place récente du régime, en 2005, et une montée en charge progressive des pensions limitée par une assiette et des taux de cotisation étroits.

Néanmoins, certaines populations connaîtraient, par une stricte application des nouvelles règles, une diminution de pension. En effet, la pension de certains assurés pourrait diminuer par l’arrêt du calcul de la pension de référence sur le traitement indiciaire détenu pendant au moins 6 mois d’une part, et la perte du taux de liquidation maximal de 75 %. Ainsi les fonctionnaires peu primés ou ceux dont la carrière était relativement ascendante, notamment les années précédant directement le départ en retraite, pourraient voir leur pension baisser. Pour cette raison, le projet de loi apporte un certains nombres de garanties.

S’agissant des enseignants, des enseignants chercheurs et des chercheurs, le projet de loi garantit que la mise en place du système universel de retraite, qui pourrait leur être défavorable (cf. graphique ci-dessous), s’accompagnera, dans le cadre d’une loi de programmation, d’une revalorisation de leur rémunération leur assurant le versement d’une retraite d’un montant équivalent à celle perçue par les fonctionnaires appartenant à des corps comparables de la fonction publique de l’État.

Pensions moyennes par génération dans la fonction publique pour