Une organisation et une gouvernance hétérogènes des caisses de retraite

Le système de retraite est composé d’une multitude d’organismes gestionnaires, dont la gouvernance extrêmement hétérogène a notamment été illustrée par les travaux du COR1.

1. LES STRUCTURES GESTIONNAIRES DES RÉGIMES DE BASE ET INTÉGRÉS

Dans la majorité de ces caisses, un conseil d’administration représentant les assurés est chargé de l’administration de la caisse, qui demeure placée sous la tutelle des services de l’État, qui intervient également de façon diverse dans la procédure de nomination de la direction de la caisse. En revanche, tandis que certains régimes sont gérés par un réseau territorialisé sous le pilotage d’une caisse nationale, d’autres sont gérés par un établissement centralisé pouvant néanmoins avoir des implantations territoriales.

Ainsi, la branche vieillesse du régime général, la Caisse nationale d’assurance vieillesse (Cnav) est chargée d’assurer le financement des prestations d’assurance retraite et d’assurance veuvage du régime général et la définition des orientations de la gestion de l’assurance retraite des travailleurs salariés. La Cnav, établissement public à caractère administratif, dirige le réseau des caisses d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT), organismes de droit privé chargés de la gestion d’un service public. La Cnav est administrée par un conseil d’administration qui a, entre autres, pour rôle de faire toutes propositions lui paraissant nécessaire pour garantir dans la durée l’équilibre financier de l’assurance vieillesse des travailleurs salariés, en particulier dans le cadre de l’élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le conseil d’administration de la Cnav est par ailleurs saisi pour avis de tout projet de mesure législative ou règlementaire ayant des incidences sur l’équilibre financier de la branche ou entrant dans leur domaine de compétence. Le conseil d’administration de la Cnav comporte 26 représentants des partenaires sociaux et 4 personnalités qualifiées. D’autres membres siègent avec voix consultative. Le directeur de la Cnav est nommé par décret en conseil des ministres après avis du président du conseil d’administration.

La Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) est la tête de réseau des caisses régionales. À ce titre, elle représente la mutualité sociale agricole auprès des pouvoirs publics. Le conseil d’administration de la CCMSA est notamment saisi pour avis de tout projet de loi ou de tout projet de mesure réglementaire ayant des incidences sur les régimes obligatoires de protection sociale des salariés et des non-salariés des professions agricoles et notamment des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Il peut également faire toutes propositions de modification de nature législative ou réglementaire dans son domaine de compétence. Le conseil d’administration de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole est composé de 29 membres avec voix délibérative, dont 27 élus par l’assemblée générale centrale de la MSA et 2 désignés par l’UNAF. La gestion des régimes spéciaux est assurée par des caisses qui ont, selon les cas, le statut d’établissement public (exemple de la CNRACL, chargée d’assurer la gestion de la retraite des

1 _{« Architecture du système de retraite et liens financiers entre régimes », COR, séance plénière du 29 mars 2017. http://www.cor-} retraites.fr/IMG/pdf/doc-3859.pdf

fonctionnaires territoriaux et hospitaliers) ou d’organismes de sécurité sociale (exemples de la caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) ou encore de la caisse de retraite et de prévoyance du personnel de la SNCF). La gestion de la CNRACL est assurée par la caisse des dépôts et consignations.

La gestion des retraites des fonctionnaires de l’État est assurée par le service des retraites de l’État, qui est un service à compétence nationale rattaché à la Direction générale des Finances publiques et ne dispose donc pas d’instances de gouvernance autonomes.

L’État exerce un pouvoir de tutelle sur ces caisses, exception faite, de par sa nature juridique, du service des retraites de l’État. Il est représenté auprès de leur conseil d’administration par des commissaires du gouvernement et les délibérations de leur conseil d’administration ne deviennent exécutoires (à l’exception de celles qui doivent être soumises à approbation) que si l’État ne s’y oppose pas. Des conventions d’objectifs et de gestion entre ces caisses et l’État, comportant des engagements réciproques, sont prévues par la loi.

Les structures gestionnaires des régimes complémentaires

S’agissant des professions libérales, le régime d’assurance vieillesse des professions libérales est constitué d’une caisse nationale (la caisse nationale d’assurance vieillesse des professions libérales – CnavPL) et de 10 sections professionnelles, qui assurent la gestion du régime de base pour le compte de la CnavPL et assurent également la gestion des régimes complémentaires propres aux professions concernées. La CnavPL est un organisme de droit privé chargé d’une mission de service public. Elle est administrée par un conseil d’administration composé de 16 membres titulaires : les présidents des 10 sections professionnelles et 6 membres désignés des syndicats représentant les professions libérales au niveau national. L’État exerce sa tutelle sur la CnavPL et sur les sections professionnelles, qui sont considérées comme des organismes de sécurité sociale.

L’Ircantec est administrée par un conseil d’administration de 34 membres, dont 16 administrateurs désignés sur proposition des organisations syndicales représentatives, 16 administrateurs représentant l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, ainsi que les établissements publics dont les personnels sont affiliés à l’Ircantec, ainsi que de 2 administrateurs personnalités qualifiées. L’Ircantec est gérée par la Caisse des Dépôts sous la tutelle de l’État. Pour le régime complémentaire Agirc-Arrco, la gestion est assurée par des institutions de retraite complémentaire (IRC) adhérant à la fédération Agirc-Arrco. Les IRC et leur fédération sont, selon la loi, des personnes morales de droit privé à but non lucratif administrées paritairement par des représentants des entreprises et des salariés cotisants aux régimes. L’Agirc-Arrco est administrée par un conseil d’administration paritaire de 40 membres prévu par un statut et qui est approuvé par arrêté ministériel. Parmi ses prérogatives, le conseil d’administration fixe les paramètres de fonctionnement du régime dont la valeur du point, conformément à l’accord national interprofessionnel. L’État n’exerce pas de tutelle directe sur la fédération Agirc-Arrco et sur les IRC.

2. LE COÛT DE GESTION DU SYSTÈME EST ÉLEVÉ DU FAIT DE LA MULTITUDE DES CAISSES

Au cours de ces dernières années, des efforts ont été entrepris afin d’améliorer l’efficience de la branche vieillesse. Dans le cadre des conventions d’objectifs et de gestion (COG) conclues entre l’État et les caisses de sécurité sociale pour une période pluriannuelle (4 à 5 ans), des objectifs ont

ainsi été fixés aux régimes, afin de permettre à la fois de réduire les coûts de gestion et d’offrir aux usagers un service plus fiable et adapté à leurs besoins. L’article 14 de la loi de programmation des finances publiques pour 2019-2022 impose une diminution moyenne annuelle d’au moins 1,5% des dépenses de gestion administrative.

Toutefois, la multiplicité des régimes de retraite obligatoires engendre des surcoûts administratifs probablement importants, notamment au plan des systèmes informatiques qui restent difficiles à évaluer précisément. En effet, seules des études parcellaires ou anciennes ont analysé les coûts de gestion de l’ensemble du système de retraite1_.