A. I MPACT SOCIAL : UN NOUVEAU SYSTÈME DE RETRAITES COMMUN À L ’ ENSEMBLE DES ACTIFS ET PLUS REDISTRIBUTIF
II. Des dispositifs de solidarité protecteurs qui représenteront un quart des pensions versées
Les dispositifs de solidarité permettent de tenir compte des interruptions de carrière (maternité, accidents de carrière, etc.) et de soutenir les pensions faibles. Ils contribuent actuellement largement au caractère solidaire et redistributif du système de retraite, et continueront à le faire dans le cadre du nouveau système universel.
Actuellement, ces mécanismes de solidarité servent en partie à neutraliser les effets anti- redistributifs du cœur du système. Cependant, la compensation des accidents de carrière reste a
priori partielle par rapport à l’intention initiale du législateur.
Ces dispositifs de solidarité représenteront environ le quart des pensions versées après réforme1, soit le même niveau qu’actuellement. A horizon 2050, ils resteront au même niveau qu’avant réforme, et représenteront 22,8 % des pensions versées (contre 22,5 % dans le système hors réforme).
Part des dispositifs de solidarité dans les pensions versées
Not e : il s ’a git de la part de la s olidarité dans les masses totales de pe ns ion de droit direct. Source : Cnav, modèle PRISME
Par convention, quatre types de mécanismes de solidarité sont distingués : les droits familiaux, la compensation de carrière, les départs anticipés et le minimum de pension. Les droits familiaux et la compensation de carrière représentent les pourcentages des masses de pension versée principaux.
1 On retient ici une acception large des dispositifs de solidarité, qui recouvre les effets directs des droits au titre de la solidarité (c’est-à- dire dans les régimes en annuité l’effet des trimestres assimilés ou accordés au titre des majorations de durée d’assurance sur le coefficient de proratisation des pensions et dans les régimes par points l’effet des points gratuits), les majorations de pensions accordées aux parents de trois enfants ou plus, les dispositifs de minima de pension et les possibilités de départs anticipés accordés à certains agents de la fonction publique au titre de leur métier ou pour motifs familiaux, les départs anticipés au titre des carrières longues, les liquidations au taux plein automatique au titre de l’invalidité ou de l’inaptitude. L’effet des différents trimestres non directement cotisés (trimestres assimilés, trimestres d’AVPF et majorations de durée d’assurance) sur le taux de liquidation des pensions n’est en revanche pas pris en compte, conformément aux travaux de la Drees sur le sujet.
Part des dispositifs de solidarité dans les pensions versées, par type de dispositif
Source : Cnav, modèle PRISME tous régimes Note : le trait pointillé en 2037 figure l’entrée en vigueur du système universel.
Dans le système actuel, les caractéristiques et modalités des dispositifs familiaux et de solidarité varient considérablement selon le régime1. La création d’un nouveau système de retraite permettra d’harmoniser ces droits, dans une logique d’équité. Ceux-ci seront financés pour partie par l’impôt au travers d’un Fonds de solidarité vieillesse universel, et pour partie par la cotisation déplafonnée, représentant 10 % de la cotisation retraite de l’ensemble des affiliés (cf. partie 3B).
Actuellement, certains dispositifs de solidarité s’appuient sur des mécanismes d’augmentation de durée d’assurance validée et doivent de ce fait être adaptés à un régime en points, dans lequel la notion de durée d’assurance n’est plus centrale. Ils prendront dès lors la forme simple et transparente d’une bonification sous forme de points, directement portés au compte retraite des assurés. Ces points acquis au titre de la solidarité auront strictement la même valeur que les points acquis au titre de l’activité.
L’acquisition de points au titre des périodes d’interruption subies se traduira mécaniquement dans le système universel par une augmentation des droits constitués et une amélioration de la retraite versée au moment du départ. Ceci constituera une avancée par rapport au système actuel qui est fondé sur la validation de trimestres qui peuvent n’avoir aucun effet sur le niveau de la retraite dès lors que l’assuré acquiert déjà par ailleurs quatre trimestres cette année-là au titre de l’emploi, ou si les trimestres au titre de la carrière sont suffisants pour atteindre le taux plein (cf. tableau ci-dessous).
1 Voir par exemple la fiche « Les droits familiaux de retraite » du rapport de septembre 2019 de la Commission des comptes de la sécurité sociale.
Tableau 9 - Part des trimestres au titre du chômage, de la maladie et de l’invalidité ayant contribué à la durée d’assurance de la génération 1950 (régime général)
Chômage Maladie Invalidité
Hommes Femmes Hommes Femmes Hommes Femmes
Nombre de périodes (écrêtées à 4
par an) 20 21 6 20 21 6
Nombre de trimestres contribuant à la durée d’assurance
9 12 1 9 12 1
Part des trimestres contribuant à la durée d’assurance
43% 56% 24% 43% 56% 24%
Champ : génération 1950.
Source : Cnav, « Contribution des périodes assimilées à la durée d’assurance – éclairage sur les retraités de la génération 1950 »
1. UNE COMPENSATION DES ACCIDENTS DE CARRIÈRES SOUS FORME DE POINTS
Le système universel reposera sur un principe contributif - chaque période travaillée et cotisée accordera des droits à retraite sous forme de points, mais prendra aussi en compte, par des éléments de solidarité, les aléas de la carrière ou de la vie qui conduisent à des périodes d’interruption d’activité involontaires.
Les périodes de congés maladie qui ont des effets sur la carrière donneront lieu à acquisition de points, sur la base des derniers revenus d’activité. Les périodes de congé maternité donneront lieu à acquisition de points au 1er jour d’arrêt sur la base du revenu de l’année précédente et seront donc pris en compte comme des périodes travaillées. Les périodes d’invalidité permettront d’acquérir des points sur la base du revenu correspondant aux 10 meilleures années d’activité1.
Les périodes de chômage indemnisé donneront lieu à l’acquisition de points sur la base de l’allocation versée au titre de ces périodes. Plus précisément, les périodes de perception des allocations d’assurance chômage donneront lieu à l’attribution de points à hauteur du montant de l’allocation chômage, qui représente en moyenne 60 % du salaire brut précédant l’interruption, et dont le taux de remplacement est dégressif avec les revenus de l’assuré. Les périodes de chômage non indemnisé ne permettront plus l’acquisition de droits à retraite. Toutefois, dans l’attente des conclusions des travaux en cours sur le revenu universel d’activité (RUA), les périodes de perception de l’allocation spécifique de solidarité (ASS) donneront lieu à l’attribution de points à la hauteur du montant de l’allocation.
Dans la mesure où le niveau de compensation est actuellement fortement variable selon le profil de l’assuré, la fixation d’un niveau de compensation à hauteur de l’indemnisation pourra être plus favorable ou moins favorable qu’actuellement selon la situation de chaque assuré. En moyenne, le poids des compensations de carrière après réforme est très proche du niveau avant réforme à l’horizon 2050.
1 En outre, par équité entre les assurés, il est proposé de mettre un terme à la retraite pour invalidité dans les régimes des fonctionnaires et dans certains régimes spéciaux, ce système conduisant à verser de très petites retraites à des âges précoces. Une concertation sera ouverte dans ces régimes pour la création d’un nouveau dispositif d’invalidité. Il permettra l’acquisition de droits à la retraite dans le système universel dans les mêmes conditions que pour les salariés du secteur privé. Les intéressés bénéficieront donc d’une meilleure retraite.
Part des compensations des aléas de carrière dans les masses de pensions
Note : l’allocation spécifique de solidarité est supposée ouvrir des droits à la hauteur du montant de l’allocation. Source : Cnav, modèle PRISME
2. DES DROITS FAMILIAUX CALCULÉS SOUS FORME DE POINTS, PLUS FAVORABLES AUX
MÈRES
Dans le système universel, les droits familiaux doivent permettre de compenser, dès le 1er enfant, les effets sur la carrière de l’arrivée et de l’éducation d’un enfant. Ces droits ont vocation à bénéficier prioritairement aux femmes dans la mesure où elles sont les premières à subir des préjudices de carrière à l’arrivée d’un enfant.
Chaque enfant donnera lieu à l’attribution d’une majoration de 5 % des points acquis par les assurés au moment du départ à la retraite. Les parents pourront choisir d’un commun accord auquel d’entre eux cette majoration est attribuée, ou décider d’un partage de la majoration. En cas de désaccord1, la majoration est attribuée au parent qui établit avoir assumé à titre principal l'éducation de l’enfant, ou, à défaut, est partagée par moitié entre les deux parents. En l’absence d’option et de désaccord exprimé dans le délai de six mois, la majoration est accordée à la mère par défaut. Lorsque les deux parents adoptants sont de même sexe, la majoration est partagée par moitié entre eux.
En supplément, les mères et les pères de trois enfants et plus bénéficieront chacun d’une majoration automatique de leur pension de 1 %.
Au total, les masses financières versées au titre des droits familiaux sont très proches avant et après réforme (cf. graphique ci-dessous). Leur contribution à la réduction des inégalités de pension entre hommes et femmes dans le système universel est analysée plus finement dans la partie 3E.
1 Ce désaccord doit être exprimé auprès de la caisse d’assurance vieillesse compétente dans les six mois suivant le quatrième anniversaire de l’enfant ou de son adoption (cf. étude d’impact par article, fiche FA1).
Part des droits familiaux dans les masses de pensions versées
Note : il n’est pas tenu compte dans les projections de la restriction de droits AVPF ouverts au titre du complément familial uniquement jusqu’au 6 ans du dernier enfant. Les impacts financiers qui en résultent peuvent cependant être considérés comme marginaux à horizon 2050.
Source : Cnav, modèle PRISME
3. DE NOUVEAUX DROITS POUR LES PROCHES AIDANTS
Le système universel renforcera les garanties offertes aux personnes venant en aide à un proche en situation de perte d’autonomie liée à l’âge ou au handicap. L’objectif est d’améliorer la prise en compte de la situation des proches aidants dans la constitution de leurs droits à retraite alors qu’aujourd’hui les dispositifs existants sont épars, très hétérogènes selon les régimes de retraite, et peu identifiables par les assurés.
En effet, les dispositifs actuels reposent sur des périmètres non harmonisés, tant pour ce qui concerne les conditions propres à la personne aidée que celles relatives à la personne aidante. Ceci est source de complexité et d’incertitude pour les aidants.
Un nouveau dispositif unique de garantie de droits à retraite sera créé. Il compensera les préjudices de carrière liés aux périodes pendant lesquelles le proche aidant accompagne une personne handicapée, une personne âgée présentant une perte d’autonomie d’une particulière gravité ou un enfant malade.
Ce nouveau dispositif viendra compléter la mise en place par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 de l’indemnisation du congé de proche aidant, afin d’en favoriser le recours effectif.
4. UN MINIMUM DE PENSION ÉLARGI ET RENFORCÉ
Aujourd’hui, environ 20 % des nouveaux retraités partent avec une retraite à taux plein, mais d’un niveau faible. Ils bénéficient à cet égard du minimum contributif (MICO), c’est-à-dire d’un complément de pension de retraite accordé par les régimes de base. Avec ce complément, une personne qui aurait cotisé toute sa vie au niveau minimal permettant de valider l’ensemble de ses trimestres (600 heures SMIC chaque année actuellement1), a dans le système actuel droit à une pension de l’ordre de 815 euros nets par mois si elle a été salariée, de 730 euros si elle a été commerçante, et de 890 euros si elle a été exploitant agricole. C’est moins que le minimum vieillesse, fixé à 903 euros par mois en janvier 2020, mais dont la logique diffère, puisqu’il est versé
sous condition de ressources du foyer et est récupérable sur succession. A titre de comparaison, un salarié ayant été rémunéré au SMIC durant l’ensemble de sa carrière percevra une pension nette de 987 € en 2020. Un salarié ayant été rémunéré 80 % du SMIC durant l’ensemble de sa carrière percevra une pension nette de 908 €, dont 122 € au titre du MICO.
Des mesures de court-terme, concernant les assurés faisant valoir leurs droits avant 2025, sont précisées pour la période 2022-2025 infra. Pour les assurés faisant valoir leurs droits avant 2037, une concertation en cours établira l’évolution des minima.
Tableau 10 - Evolution des minima dans le système actuel, entre 2020 et 2040
* 85 % du SMIC net.
Notes :
(i) ce tableau ne tient pas compte d’éventuelles mesures de court terme.
(ii) Le minimum contributif majoré s’exprime hors pension de retraite complémentaire.
Dans le système universel, une personne ayant travaillé et cotisé toute sa vie avec des revenus modestes aura une pension nette minimale garantie à 85 % du SMIC net, soit l’équivalent de 1 020 € environ en 20191. Le minimum de pension sera composé d’un montant de base et d’une majoration déterminés par décret en fonction, pour la majoration, de la durée cotisée et de la quotité de travail.
1 Pour une personne assujettie au taux réduit de CSG. Années Minimum garanti Fonction publique Minimum contributif majoré Régime général Minimum de pension SUR* 2020 1 183 € 703 € 2021 1 194 € 710 € 2022 1 209 € 717 € 2023 1 228 € 724 € 2024 1 250 € 731 € 2025 1 271 € 738 € 1 134 € 2026 1 294 € 746 € 1 161 € 2027 1 316 € 753 € 1 189 € 2028 1 339 € 761 € 1 219 € 2029 1 363 € 768 € 1 252 € 2030 1 387 € 776 € 1 287 € 2031 1 411 € 784 € 1 325 € 2032 1 436 € 792 € 1 366 € 2033 1 461 € 800 € 1 408 € 2034 1 486 € 808 € 1 451 € 2035 1 512 € 816 € 1 495 € 2036 1 539 € 824 € 1 541 € 2037 1 566 € 832 € 1 589 € 2038 1 593 € 840 € 1 638 € 2039 1 621 € 849 € 1 688 € 2040 1 649 € 857 € 1 740 €
Toute personne partant à la retraite au taux plein, avec une carrière complète (c’est-à-dire ayant accumulé chaque année des points équivalents à une cotisation assise sur 600H SMIC), pourra bénéficier de ce minimum de pension1. Les personnes ayant une carrière incomplète percevront un montant proratisé en fonction de leur durée de carrière, comme dans le dispositif actuel du minimum contributif. Elle constitue un gain important pour les assurés du régime général et les exploitants agricoles, puisque le MICO offre actuellement une garantie de 81 % du SMIC pour une personne ayant travaillé toute sa vie au SMIC à temps plein (67 % pour un salarié ayant un revenu de 600 heures SMIC permettant de valider 4 trimestres par an), garantie qui n’aurait cessé de diminuer puisque le MICO est moins fortement revalorisé que le SMIC, tandis que les agriculteurs bénéficient d’une garantie à 75 % du SMIC net.
Tableau 10 bis - Cas-types de pensionnés au minimum contributif ou au minimum de pension
* Estimation conventionnelle réalisée à partir du taux de croissance moyen projeté entre 2022 et 2030. Notes :
(i) Les montants exprimés sont en euros net (hypothèse d’un taux de CSG applicable de 3,8% et de CRDS de 0,5%) et en euros courants. La concertation en cours pourrait amener à les faire évoluer.
(ii) Les montants après réforme affichés pour l’année 2040 diffèrent légèrement du montant affiché en tableau 10. Cela résulte d’une chronique légèrement différente sur le niveau du SMIC.
Ce minimum de pension sera revalorisé comme le SMIC, alors que les minima actuels sont revalorisés comme l’inflation (à l’exception de la pension minimale garantie des exploitants agricoles). Le graphique ci-après présente le montant moyen annuel des minima, en euros constants. Ainsi, avant réforme, le montant moyen annuel des minima actuels fluctuerait entre 1 250 € et 1 450 € selon la génération. A l’inverse, le montant moyen du minimum de pension, nettement supérieur dès la génération 1975, augmenterait régulièrement suivant la dynamique du SMIC. Un tel mode de revalorisation, basé sur le SMIC plutôt que sur l’inflation, permet de garantir à tous un taux de remplacement significatif par rapport au salaire minimum. Il assure également, ce qui est sans
1 A titre conventionnel, dans cette étude d’impact, on considère que la pension minimale est de 85 % du SMIC net en incluant la majoration, mais que celle-ci est accessible à tout assuré percevant le dispositif.
2022 2025 2040 A législation constante 1 020 € 1 082 € 1 525 € Après réforme 1 020 € 1 147 € 1 787 € A législation constante 936 € 974 € 1 273 € Après réforme 936 € 1 066 € 1 787 € A législation constante 972 € 1 034 € ~1450 €* Après réforme 1 000 € 1 147 € 1 787 € A législation constante 807 € 844 € ~1150 €* Après réforme 1 000 € 1 147 € 1 787 € A législation constante 826 € 898 € ~1300 €* Après réforme 1 000 € 1 147 € 1 787 € A législation constante 743 € 784 € ~1100 €* Après réforme 1 000 € 1 147 € 1 787 € A législation constante 902 € 968 € 1 509 € Après réforme 1 000 € 1 147 € 1 787 €
Chef d’exploitation ou d’entreprise agricole Salarié carrière complète au SMIC
Salarié carrière complète à 0,8 SMIC
Artisan, carrière complète équivalent SMIC
Artisan, carrière complète cotisant sur 800h SMIC.
Commerçant, carrière complète équivalent SMIC (sans complémentaire avant 2004)
Commerçant, carrière complète cotisant sur 800h SMIC (sans complémentaire avant 2004)
précédent, que le niveau du minimum de pension accordé à la liquidation ne décroche pas du niveau de rémunération moyen des actifs.
Montant annuel versé au titre des minima de pension, en moyenne par bénéficiaire (€ 2017)
Source : Cnav, modèle PRISME
En conséquence, la part des pensions portées au minimum, qui diminuerait tendanciellement dans le système actuel du fait de l’indexation sur l’inflation, sera stable dans le nouveau système. Plus du quart des assurés bénéficieraient du minimum de pension. Les femmes bénéficieront davantage du dispositif : la contribution de celui-ci à la réduction des écarts de pension selon le sexe est analysée
infra.
Part des pensions portées au minimum
Source : Cnav, modèle PRISME
Note : ce graphique indique les effets de l’instauration d’un minimum de pension à 85 % du SMIC dans le système universel, pour les générations 1975 et suivantes. La hausse des minima de pension pour les salariés, les travailleurs indépendants et les exploitants agricoles, pour les porter progressivement à 85 % du SMIC d’ici 2025, n’est pas prise en compte dans ce graphique.
Le cas-type suivant, un assuré qui aurait réalisé l’ensemble de sa carrière à 80 % du SMIC, illustre les effets du nouveau minimum de pension. Cet assuré sera fortement gagnant, dès lors qu’il fera valoir ses droits à partir de l’âge d’équilibre, soit 65 ans dans le cas présenté. C’est pourquoi son taux de remplacement net, dans le système avec réforme, augmente nettement lorsqu’il atteint cet âge. En l’absence de réforme, le gain à percevoir le minimum contributif est bien moindre, le seuil du minimum contributif étant proche de la pension perçue par cet assuré. Dans le système universel,
le taux de remplacement excède 100 %, cela signifie que cet assuré percevra davantage à la retraite que l’année précédant son départ. Ceci est lié au niveau de salaire conventionnel retenu (80 % du SMIC), inférieur au niveau du minimum de pension (85 % du SMIC net). La partie 3G montre l’impact de la mise en place du minimum de pension dans le système universel pour d’autres cas- types, notamment pour une personne à temps plein au SMIC durant toute sa carrière.
Tableau 11 - Taux de remplacement net à la liquidation d’un cas-type à 80 % du SMIC durant l’ensemble de sa carrière (cas d’un assuré né en 1980)
*Par convention, l’â ge d’équilibre de la générat ion est fixé à 65 ans, et la durée d’assurance requise à 172 trimestres. L’as suré début e sa carrière à 22 ans, il a tteint donc le taux plein dans le système hors réforme éga lement à 65 ans ( cf. partie 3G pour une prés entation détaillée des cas -types).
Source : DSS/SDEPF/6C – maquette Osiris
De manière globale, par rapport à une situation hors réforme, l’indexation du minimum de pension sur le SMIC et son niveau élevé conduisent à augmenter nettement, à partir de 2040, les masses de prestations consacrées aux minima (cf. graphique ci-dessous),
Part des minima de pension dans les masses de pensions versées
Source : Cnav, modèle PRISME
5. UN MAINTIEN DES POSSIBILITÉS DE DÉPART ANTICIPÉ POUR LES CARRIÈRES LONGUES
ET LES POPULATIONS DANS L’INCAPACITÉ DE TRAVAILLER (INAPTES ET EX-INVALIDES)
Les départs anticipés, au titre de l’inaptitude, de l’invalidité, en retraite anticipée et au titre des départs spécifiques à certaines populations, représenteraient une part des prestations versées identique après réforme.
Age de liquidation 63 ans 64 ans 65 ans 66 ans
sans réforme 65% 70% 72% 74%
Part des pensions versées au titre des départs anticipés, avant et après réforme
Source : Cnav, modèle PRISME
Note : au sein des départs anticipés sont comptabilisés les départs au titre des départs catégoriels (notamment les masses de pensions versées entre l’âge de liquidation de l’assuré et l’âge d’ouverture des droits de droit commun).
Les paramètres de calcul de la retraite prévus dans le cadre du système universel permettront de remédier à l’un des problèmes ayant conduit à la création du dispositif de retraite anticipée pour carrière longue dans le système actuel : le faible gain de pension obtenu par les assurés ayant commencé à travailler tôt en cas de poursuite d’une activité professionnelle en fin de carrière. Dans le système universel, en points, l’ensemble des périodes travaillées permettront aux assurés d’acquérir des droits supplémentaires améliorant le montant de leur retraite, quels que soient leur âge et leur carrière.
Le départ anticipé pour les assurés ayant réalisé des carrières longues sera maintenu dans le système