1. UNE RÉFORME DES PARAMÈTRES DES ACTUELS RÉGIMES NE PERMETTRAIT PAS DE
RÉPONDRE AUX ENJEUX ACTUELS DU SYSTÈME DE RETRAITE
De nombreux pays de l’OCDE ont mené des réformes systémiques
De nombreux pays de l’OCDE ont connu des évolutions similaires à celles de la France et ont d’ores et déjà mené des réformes systémiques, après la mise en œuvre pendant plusieurs années de réformes paramétriques substantielles. Les mesures paramétriques ont en effet fini par marquer leur limite dans un contexte de vieillissement de la population qui impliquait une profonde remise à plat des paramètres des systèmes de retraite.
Jusque dans les années 80, l’augmentation des taux de cotisation a été l’outil principal des réformes paramétriques dans les pays de l’OCDE. Pour redresser la situation financière des systèmes de retraite dans un contexte de changements démographiques, l’âge de la retraite a été augmenté, avec un durcissement des retraites anticipées et davantage d’incitations à rester en emploi avec des dispositifs de bonus/malus. Le niveau des pensions a été réduit, avec par exemple une modification des règles d’indexation des pensions versées.
Des mesures de relèvement des âges de la retraite ont été mises en place avec dans un premier temps une harmonisation des âges de départ des femmes vers ceux des hommes, puis à partir des années 1990, une augmentation des âges pour tous avec une moyenne de départ relevée de deux ans. Au début des années 1990, ces mesures paramétriques ont commencé à poser des difficultés ce qui a conduit à la mise en place de régimes à cotisations définies par capitalisation ou comptes notionnels en Europe du Nord, en Europe centrale, en Italie. Ces systèmes évitent en effet les problèmes de viabilité financière et lient plus étroitement les pensions aux cotisations.
A l’exception de la France, Malte, la Slovénie, l’Espagne et l’Autriche, l’ensemble des pays de l’OCDE prend désormais en compte l’ensemble de la carrière dans le calcul des droits à retraite. Comme le relève l’OCDE, es ajustements automatiques se sont également développés même s’ils prennent des formes différentes :
- Liens automatiques entre âge de la retraite et espérance de vie : Bulgarie, Danemark, Finlande, Italie, Pays-Bas, Portugal et Slovaquie ;
- Ajustements automatiques : régimes par capitalisation à cotisations définies via le calcul des annuités ;
- Ajustements automatiques pour les régimes à comptes notionnels : Italie, Lettonie, Norvège, Pologne, Suède ;
- Mécanismes similaires dans les régimes à prestations définies : Espagne et Finlande (les niveaux de pension s’ajustent automatiquement aux gains d’espérance de vie) ; - Ajustements au « taux de dépendance » ou au solde financier : Allemagne (système par points), Suède (comptes notionnels), Espagne et Portugal (prestations définies). La consolidation des systèmes de retraite représente une autre tendance majeure, avec la création de régimes universels. La France fait ainsi figure d’exception avec ses 42 régimes professionnels.
Les réformes menées en Suède
Parmi les exemples les plus significatifs, figure le système de retraite suédois. Il est passé d’un régime traditionnel de retraite à prestations déterminées - liées aux revenus des quinze meilleures années et à 30 ans de cotisations pour bénéficier d’une retraite à taux plein, - à un système se basant sur deux types (répartition et capitalisation) de régimes à cotisations définies. La retraite perçue dépend désormais des cotisations versées tout au long de la vie active et d’un taux de remplacement calculé chaque année en fonction de l’équilibre financier du système de retraites et du développement économique du pays.
Ce système universel organisé en trois piliers (public, conventionnel et privé) repose toujours sur le principe de répartition mais ouvre aussi la voie à un système de capitalisation, obligatoire dans la retraite dite publique et facultatif pour le régime privé. Des mécanismes automatiques – mis en place en 2001 - permettent d’en préserver l’équilibre financier dans l’hypothèse d’une diminution du nombre de cotisants, d’une baisse des fonds de réserve issus du système précédent, d’une croissance économique faible, d’un allongement de l’espérance de vie, d’une insuffisance du rendement des fonds investis par rapport à l’évolution du salaire moyen. L’activation de ces mécanismes n’entraîne aucune conséquence sur le taux de cotisation mais peut diminuer le niveau des pensions servies et à servir.
En 2009, une baisse du PIB suédois de 4,9 %, conjuguée à la montée du chômage et au recul de la valeur des actifs des fonds de réserve de 21 % ont, pour la première fois en 10 ans, fait jouer les mécanismes automatiques d’ajustement. Les pensions servies en 2010 auraient dû baisser de 4,2 %. Les pertes ont été ramenées à 3 %, grâce à un « lissage » sur 3 ans, et à la mobilisation du fonds de roulement issu de l’ancien modèle (équivalent à 30 % du PIB), suite à un accord politique entre les cinq partis parlementaires. Le Parlement, via le groupe parlementaire de suivi de la réforme, a pu ainsi intervenir afin d’atténuer les effets de ce mécanisme automatique.
La loi suédoise prévoyait une grande flexibilité dans le choix de l’âge de départ en retraite, à partir de 61 ans. Si les Suédois pouvaient liquider leur retraite à partir de 61 ans, l’âge moyen auquel ils quittent le marché du travail a augmenté lentement (de 63,3 à 63,8 ans entre 2011 et 2015). La Suède a donc décidé fin 2017 de relever progressivement, d’ici 2026, à 64 ans l’âge légal de départ. Dans la mesure où le système suédois privilégie ou privilégiait la flexibilité et les mesures incitatives plutôt que les règles normatives, la pérennité nécessite également une gouvernance transparente et une information de qualité apte à donner aux cotisants les éléments de leur décision. Chaque année,
un rapport national « orange » est publié par l’Agence nationale des retraites
(Pensionsmyndigheten). Par ailleurs les Suédois reçoivent tous les ans une « enveloppe orange » indiquant la situation de leur compte et le montant de la pension qu’ils peuvent espérer percevoir selon plusieurs scenarios de liquidation de la retraite entre 61 et 67 ans.
Si certaines de ces modalités ont inspiré le système Français (lisibilité des règles, pilotabilité du système, flexibilité individuelle) le système suédois s’éloigne toutefois du projet français de système universel par certains choix marquants : l’existence d’un étage obligatoire en capitalisation, des mécanismes automatiques d’équilibrage dans un cadre annuel, l’absence de règle d’or pour empêcher une baisse des pensions ou de la valeur des points en cas de retournement de la conjoncture, le choix in fine de relever l’âge minimum de départ à la retraite.
Les réformes menées en Italie
L’Italie a elle aussi procédé à une refonte complète de son système de retraites. Avant 1992, une cinquantaine de régimes composés de multiples caisses de retraite suivant les professions et n’ayant pas toutes les mêmes règles d’acquisition de droits et de liquidation des pensions coexistaient. Depuis la réforme Amato de 1992, l’Italie a cherché à harmoniser et unifier les règles entre les différents régimes de retraite : l'âge légal de la retraite est passé de 60 à 65 ans pour les hommes et de 55 à 60 ans pour les femmes avec une augmentation de l'âge de la retraite d'un an tous les deux ans à partir du 1er janvier 1993, avec une indexation des pensions sur les prix et prise en compte des cotisations versées pendant toute la durée du travail (calcul du salaire annuel moyen sur toute la carrière pour les personnes entrées sur le marché du travail depuis le 1er janvier 1993).
En 1995, la réforme Dini a modifié les règles d’acquisition et de liquidation des droits à la retraite : chaque cotisant italien est désormais titulaire d’un compte individuel qui est crédité des cotisations retraite versées au cours de sa carrière professionnelle (comptes notionnels). Ces cotisations accumulées sont revalorisées annuellement selon un index égal à la moyenne mobile des taux de croissance du PIB des cinq dernières années. Si la réforme de 1995 instaure ce nouveau régime pour les salariés du secteur privé, la révision Prodi de 1997 l’étend à l’ensemble des salariés du secteur public : sur la base de recommandations de la Commission européenne pour permettre à l’Italie d’accéder à la monnaie unique, elle achève le rapprochement des systèmes de retraite publics et privés et l’harmonisation des « fonds spéciaux » (secteurs de l’électricité, de la téléphonie, de l’aviation, essentiellement) sur le régime plus sévère du secteur privé.
Elle établit également une flexibilité dans l’âge de départ à la retraite (5 ans d’anticipation sur l’âge légal, qui s’établit à 67 ans en 2019). Toutefois d'un point de vue technique, dès 1995, le mode de régulation du système sur le long terme constitue une des principales zones d'ombre de la réforme : l'accord entre le gouvernement et les organisations syndicales ne prévoyait pas de procédure permettant d'intervenir sur les paramètres du régime. Ce sont les parlementaires qui ont introduit la possibilité, pour le ministre du Travail et de la sécurité sociale, de modifier tous les dix ans le taux de conversion qui permet de calculer la pension, cela afin de tenir compte de l'évolution du PIB et des changements dans l'espérance de vie.
La réforme Fornero (2011) constitue le principal ajustement depuis les réformes Dini et Prodi. Elle a augmenté l’âge de départ à la retraite, en le corrélant à l’espérance de vie, posé le principe d’un relèvement progressif de l’âge de départ à la retraite des femmes pour atteindre le même âge que les hommes, également limité l’accès aux retraites anticipées.
L’absence de mise à l’équilibre du système à son point de départ explique la multiplicité des réformes intervenues depuis 1995 et qui ont conduit à l’adoption tant de mesures paramétriques que d’adaptations du schéma initialement envisagé pour le nouveau système en comptes notionnels.
2. UNE RÉFORME RÉGIME PAR RÉGIME NE PERMETTRAIT PAS DE LEVER LES SOURCES DE
COMPLEXITÉ ET D’INIQUITÉ
Les efforts de convergence entre les régimes ont été très importants lors des précédentes réformes : - La convergence des régimes de la fonction publique sur le régime général en matière de durée d’assurance et de taux de cotisation salariale lors des réformes de 2003 et 2010. Certains dispositifs spécifiques, tels que les départs anticipés des parents de 3 enfants, ont été supprimés ;
- Le rapprochement des régimes spéciaux de retraite selon les mêmes modalités en 2008 et 2010 ; - L’intégration du régime social des indépendants au régime général en 2018.
En dépit de ce mouvement constant vers une harmonisation, le système actuel reste perçu comme inéquitable par la majorité des Français en raison de règles différentes de calcul des droits (salaire des 25 meilleures années dans le privé et règle des 6 derniers mois dans la fonction publique par exemple). Ces différences créent par ailleurs une importante complexité pour les assurés pour lesquels, lorsqu’ils ont appartenu à plusieurs régimes, le calcul du montant final de leurs pensions reste compliqué et le montant global de pension (et donc le taux de remplacement) ne peut véritablement être appréhendé qu’à proximité de la retraite.
Enfin, cette coexistence de corpus de règles différentes emporte des difficultés de pilotage financier tant pour l’État que pour le législateur qui ne disposent pas de leviers suffisamment souples et précis pour adapter rapidement les paramètres du système aux évolutions économiques ou pour se fixer des objectifs sociaux communs à l’ensemble des actifs et des retraités.
La mise en place d’un système universel est en revanche à même d’apporter une harmonisation des droits entre assurés, quel que soit leur statut professionnel, d’en simplifier les modalités de calculs. Elle permet par ailleurs de mettre en place une nouvelle gouvernance et un pilotage global de l’ensemble des retraites.