B. Relation entre le droit de l'environnement et

2. Le survol des avions

Les trois conditions auxquelles la jurisprudence subordonne l'octroi d'une indemnité d'expropriation en cas d'immissions de bruit

(imprévi-64 ATF 110/1984 lb 340, Staat Bern.

65 STEINAUER (2002), 1894, 1925.

66 ATF 134/2008 Il 49, 67, X.; ATF 130/2004 Il 394, 419·420, Kanton Zürich und unique zurich airport Flughafen Zürich AG; ATF 122/1996 Il 337, consorts Favre.

L'expropriation formelle

sibilité, spécialité, gravité) ne s'appliquent pas au cas du survol67 t:in-demnité peut donc être allouée, même si le bien-fonds a été acheté à une époque où il était déjà survolé. Dans certaines circonstances, il est toutefois possible de réduire l'indemnité due au propriétaire d'un bien-fonds survolé pour des motifs d'équité".

Pour apprécier l'atteinte, on se fonde sur la hauteur à laquelle volent les avions et sur la fréquence de leurs trajets. Les atteintes trop occasion-nelles ne justifient pas d'indemnité. Le dédommagement vise en principe uniquement le survol en cas d'atterrissage où un couloir de vol peut être délimité, sur une bande de terrain relativement étroite. En revanche, les phases de décollage impliquent généralement des écarts qui peuvent être importants par rapport à la piste, de telle sorte que si un survol se pro-duit, il ne sera généralement qu'occasionnel ". Par ailleurs, l'indemnité de survol, qui correspond au droit de survoler le terrain, couvre l'en-semble du dommage, de telle sorte que le propriétaire ne saurait toucher en sus une indemnité en raison des immissions de bruit1O

Il n'existe pas de hauteur limite, celle-ci pouvant variant en fonction du type d'avion. En principe le survol à 400 mètres ne justifie pas d'indem-nité, de même que celui de petits avions entre 220 et 250 m".

3. Les immissiolls liées au chamier

Une situation particulière, qui résulte également du droit prétorien, dès les années 1950, est celle de l'expropriation des droits de voisinage pour les immissions temporaires liées à un chantier public.

En droit privé, le propriétaire foncier doit prendre toutes les mesures qui s'imposent à lui pour éviter une atteinte excessive au sens des ar-ticles 679 et 684

Cc.

Si, malgré cela, le voisin subit un dommage du fait des atteintes excessives liées à un chantier (perte de clientèle, etc.),

" ATF 129/2003 Il 72, Etat de Genève.

" ATF 134/20081149,58, X.; ATF 131/200411 137, 148-149, Etat de Genève. Voir

aussi JOMINI (2009), p. 22.

" ATF 131/200411 137, 147, Etat de Genève. Voir aussi JOMINI (2009), p. 21.

70 ATF 12912002 Il 72, Etat de Genève.

71 ATF 12912002 1\ 72, Etat de Genève; ATF 123/199611 481, M.; ATF 122/1995 II 349, Tra'lchet et consorts.

ce dernier, à défaut de pouvoir faire cesser les nuisances, considérées comme inévitables, a droit à une indemnité à condition que les immis-sions soient excessives et le préjudice important. Il faut qu'elles soient exceptionnelles par leur nature et leur intensité 72. On peut en effet exiger du voisin d'un ouvrage public qu'il supporte les immissions excessives remporaires liées à un chantier public pendant un remps relativement long, sans indemnisation.

Le juge qui fixe l'indemnité est un juge civil, sauf lorsque des travaux de construction concernent un ouvrage pour lequel la collectivité a exercé le droit d'expropriation selon la LEx, où la compétence pour statuer passe au juge d'expropriation.

On notera que désormais, la législation sur la protection contre le bruit (art. 6 OPB) prévoit des directives sur les mesures de prévention du bruit de chantier; elles n'excluent cependant pas que des immissions exces-sives puissent se produire7J

D. Péremption/prescription des droits d'indemnisation dans l'expropriation formelle

1. En général, selon la LEx, en relation avec une procédure d'expropriation

La procédure d'expropriation ne peut en principe s'ouvrir que sur re-quête du titulaire du droit d'exproprier. Cette requête est déposée de-vant la Commission d'estimation. Dans ce contexte, les intéressés, après le dépôt public des plans, doivent communiquer par écrit leurs opposi-tions, et leurs demandes éventuelles d'indemnité, dans le délai prévu par l'article 36 LEx, sous peine de forclusion.

L'obligation de présenter ses prétentions dans ce délai peut poser pro-blème pour les dommages liés aux immissions, alors que les effets ne sont pas encore connus. Cenes, lorsque l'étude d'impact déposée avec les plans révèle d'ores et déjà des dépassements des valeurs limite d'im-mission, le délai de l'article 36 LEx peut être respecté. A notre sens,

72 ATF 11711990 lb 15, 17, E.; ATF 114/1987 II 230, 237, A/exandre SA.

7J ATF 132/2006 II 427, A/pTransit San Gottardo SA: dans le cadre du projet Alp Transit, les poussières et le bruit provoqués pendant 13 ans de chantier ont été considérés comme excessifs quant à leur durée.

L'expropriation formelle

dans une telle hypothèse, l'exproprié serait bien avisé de solliciter une indemnité d'expropriation formelle des droits de voisinage dans ce dé-lai. Il peut également le faire dans le délai ultérieur prévu par l'article 41 LEx, soit dans un délai de six mois suivant la mise en exploitation, lorsqu'il ne pouvait connaître l'ampleur des nuisances auparavant.

Mais le plus souvent, l'augmentation des immissions n'est pas liée à une procédure d'expropriation; elle peur être due à une augmentation progressive des immissions, à une modification de l'exploitation ulté-rieure (qui implique une augmentation soudaine des immissions) ou à des travaux ne requérant pas l'ouverture d'une procédure d'expropria-tion (comme ce fut le cas pour les aéroports nationaux pour lesquels le Tribunal fédéral a admis une modification importante dès le 1" janvier 1961). Dans de telles hypothèses, la jurisprudence a admis que le pro-priétaire exposé à des immissions puisse faire valoir ses prétentions par la demande d'ouverture d'une procédure d'expropriation formelle des droits de voisinage, après coup". Cette requête ne peut cependant être faire en rour temps, puisqu'elle est soumise à un délai de prescription, également de droit prétorien.

2. Prescription des droits en matière d'expropriation des droits de voisinage

a. La règle découlant de la jurisprudence

Le Tribunal fédéra!'" a décidé que les prétentions des voisins d'infras-tructures de transport bruyantes, présentées en l'absence de l'ouverture d'une procédure d'expropriation par l'expropriant, se prescrivaient par cinq ans à partir du moment où la spécialité des immissions et la gra-vité de l'atteinte sont objectivement reconnaissables. Dans son principe, cette jurisprudence a été confirmée récemment dans les arrêts relatifs aux communes voisines de l'aéroport de Zurich (Opfikon-Glattbrugg) 76.

Cette jurisprudence pose incontestablement un problème qui est celui du point de départ du délai. On a vu ci-dessus à quel point il est déjà

74 ATF 124/1998 II 543, 550, Etat de Genève; ATF 119/1993 lb 348, 353-354, Etat de Fribourg; ATF 110/1984 lb 368,feanneret. Voir aussi ]OMINI (2009), p. 18-19.

75 ATF 129/2003 Il 72, Etat de Genève; ATF 12411998 II 543, Etat de Genève.

76 ATF 134/2008 II 49 55, X.

difficile de siruer le moment à compter duquel la clause de l'imprévisi-bilité peut être opposée au voisin d'une infrastructure de transport.

Le critère de la spécialité, dans une situation où les immissions peuvent évoluer graduellement, pose tour autant de problèmes. On ne peut à cet égard être réeIlement satisfait de la jurisprudence, selon laquelle, dans le cas de l'aéroport de Genève-Cointrin, le moment de la constatation objective a été rattaché au premier dépôt de plans relatif aux anciennes zones de bruit fondées sur le droit de l'aviation (art. 42 ss LA), soit en 1987, de telle sorte qu'au-delà de septembre 1992, ces prétentions ont été considérées comme prescrites; alors que dans les affaires touchant les communes d'Opfikon-Glattbrugg environnant Zurich-Kloten, on n'a pas pris pour référence le dépôt des plans de bruit, mais on a ad-mis que la gravité de l'atteinte ne pouvait être objectivement constatée qu'à partir du doublement du nombre de décollages en 1996; le délai de prescription n'a commencé à courir qu'à partir de ce moment-là.

On notera que, s'agissant des communes précitées, les valeurs limites d'immissions étaient déjà dépassées depuis longtemps et que les mo-difications d'exploitation dès septembre 1996 n'ont pratiquement pas fait évoluer le niveau de bruit en Leq 77, de telle sorte que la condition de la spécialité était réalisée, d'un point de vue objectif, bien avant cette date; cependant, il a été admis que le voisinage a ressenti très fortement la modification du bruit survenue dès septembre 1996 et que cela pouvait avoir une incidence sur la valeur des biens-fonds". C'est donc essentiellement sous un angle subjectif que l'on a pris en compte la spécialité du dommage, en considérant par ailleurs que ce n'est que depuis cette date que le voisinage touché pouvait mesure la gravité du dommage (s'agissant de la condition de l'imprévisibilité, la date fati-dique restait celle du lu janvier 1961). Il faut cependant relever que toutes les communes touchées par le bruit de l'aéroport de Zurich ne sont pas concernées par la même situation de fait, de telle sorte que l'on ne saurait généraliser la solution adoptée par le Tribunal fédéral dans ces premiers arrêrs.

Toujours est-il qu'il n'est pas besoin de s'étendre plus longuement pour démontrer à quel point la jurisprudence paraît bancale par rapport aux

77 Niveau de bruir moyen mesuré sur un temps donné, selon l'OPB (voir Annexe 5).

" ATF 126/2000 Il 522, 583 ss, Politische Cerneinde Bachs.

L'expropriation formelle

principes posés dans les premiers arrêts, puisqu'eHe admet que même lorsque la condition de la spécialité est objectivement réalisée depuis longtemps, les prétentions ne sont pas nécessairement prescrites, selon la situation, ce qui montre les limites d'une jurisprudence qui repose en grande partie sur des éléments subjectifs: "ce que peut percevoir"

le citoyen moyen, que ce soit au stade de la prévisibilité des atteintes, de leur spécialité ou de leur gravité! Cette jurisprudence est d'un autre temps; elle est dépassée, depuis qu'il existe des possibilités de mesu-rer objectivement les nuisances et de les anticiper, par des études d'im-pact, mais aussi de limiter leur augmentation par une série de règles qui conditionnent l'exploitation d'une installation bruyante". Cepen-dant, le régime de gestion des immissions, tel qu'il découle de la LPE, implique aussi une très grande transparence envers le citoyen, qui doit être informé de la situation des nuisances qui l'entourent (art. 46 et 47 LPE). Il paraît par conséquent certain que le point de départ d'un délai d'expropriation en ce domaine nécessite des points de repères précis, basés sur l'information faite aux voisins d'une grande infrastructure, dans le cadre de la procédure d'expropriation qui devrait être adaptée en conséquence 80.

On notera que ce délai de prescription s'applique aussi en cas de survol d'un bien-fonds".

79 Voir notamment l'art. 370 OPB, qui ordonne la consignation du bruit admissible d'une installation lors de sa construction. sa modification ou son assainissement;

l'autorité doit prendre les mesures d'exécmion nécessaires s'il est à prévoir que les immissions augmenteront.

80 C'est la raison pour laquelle le projet de loi fédérale présenté à la suite de l'initiative parlementaire I-IECETSCHWEILER propose non seulement de fixer la durée du délai de prescription à 10 ans~ mais également de fixer un point de départ précis à celui-ci par l'obligation pour l'expropriant de déposet un plan d'expropriation, avec un tableau des droits expropriés indiquant notammem les immeubles dont les droits de voisinage.: seront retirés»; cette obligation pourrait notamment intervenir lors de la simple modification du règlement d'exploitation de l'aéroport et non plus seulement en cas de travaux nécessitant expropriation formeUe au sens classique du terme; voir le rapport de la Commission de ['environnement, de l'aménagement du territoire et de j'énergie du Conseil national (FF 2007, p. 6039 ss) et le projet de loi (FF 2007, p. 6075).

81 jOMINI (2009), p. 22.

b. Portée de cette règle en cas de concours avec une procédure d'assainissement selon la LPE

Une autre incertitude liée à la jurisprudence précitée est celle liée à la coordination entre les procédures d'assainissement découlant de la LPE et la procédure d'expropriation formelle des droits de voisinage.

Dans un arrêt rendu en 1997, à propos du bruit provenant d'une auto-route dans le canton de Lucerne 82, le Tribunal fédéral a fixé la règle selon laquelle l'exploitant d'une installation publique bruyante provo-quant des atteintes supérieures aux VU ne pouvait en principe pas être condamné à payer une indemnité d'expropriation, ce qui signifiait qu'il convenait d'attendre l'issue de la procédure d'assainissement, préala-blement à la requête de toute indemnité d'expropriation. Il a rappelé cette jurisprudence plus tard, lors de l'agrandissement de l'aéroport de Zurich-Kloten, en estimant les prétentions d'indemnisation prématu-rées, alors qu'aucun délai d'assainissement n'avait commencé à courir83 Pourtant, en 1995 et 1996, il avait admis de telles prétentions dans ses arrêts concernant l'aéroport de Genève-Cointrin 84. Enfin, dans les derniers arrêts concernant l'aéroport de Zurich-Kloten, il est entré en matière sur les demandes de prétentions 85, tout en constatant les lacunes du système.

Il est par conséquent difficile de tirer une conclusion sur la coordination entre les procédures d'assainissement et celle liée à la demande d'ou-verture d'une procédure d'expropriation formelle des droits de voisi-nage. Tout au plus, peut-on observer que le délai de prescription strict de cinq ans posé par la jurisprudence peut être interrompu de diverses manières (convention de renonciation à la prescription, dépôt d'une de-mande d'ouverture d'une procédure d'expropriation) et qu'il est prudent de prendre cette précaution, avant d'être au clair sur les perspectives concrètes d'une procédure d'assainissement au sens où la législation sur la protection de l'environnement. Cela implique la suspension de la

82 ATF 123/199711 560, Kanton Luzem.

83 ATF 124/1998 Il 293, 338, Politische Gerneinde Glaurelden.

84 ATF 122/1996 Il 337, 346-347, consorts Favre; ATF 121/1995 II 317, Jeanneret et consorts.

85 ATF 130/2004 II 394, 406, Kanton Zürich und unique zurich airport Flughafen Zürich AG.

L'expropriation formelle

procédure d'expropriation, jusqu'à droit connu sur les mesures réelles de réduction du bruit pouvant être prises. C'est la seule manière de se conformer au principe selon lequel le régime de droit public de réduc-tion des nuisances l'emporte sur le droit à une indemnisation, dans le cadre d'une expropriation, compte tenu du caractère subsidiaire de cette procédure qui ne doit être entreprise que dans la mesure nécessaire pour atteindre le but poursuivi (art. 1, al. 2 LEx).

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L'estimation des biens expropriés

JEAN-MARC SJEGRIST Avocat

I.

Introduction

La propriété, en particulier foncière, est, en Suisse, garantie tant par la Constitution fédérale que par les constitutions cantonales.

La protection accordée à la propriété se heurte souvent à la réalisation d'opérations d'intérêt public, de sorte qu'il convient de lui aménager certaines restrictions. Les plus graves d'entre elles donnent lieu à une expropriation, laquelle suppose une indemnisation «pleine et entière"

du propriétaire du bien acquis ou du titulaire du droit affecté.

Par principe, l'expropriation ne peut intervenir que moyennant une com-plète indemnisation de la ou des personnes touchées. La garantie consti-tutionnelle de la propriété se transforme alors en garantie de valeur1

A défaut d'accord entre l'expropriant et l'exproprié, l'indemnité due de-vra être fixée au moyen d'une procédure d'estimation, étant relevé que la valeur de l'immeuble exproprié sera alors «nécessairement fictive, puisqu'il n'y a pas d'autre acquéreur que l'expropriant ,,'.

L'évaluation du bien ou du droit exproprié est évidemment une entre-prise humaine, qui comporte naturellement une part plus ou moins im-portante d'appréciations subjectives.

Les cadres légaux institués, tant au niveau fédéral que cantonal, ainsi que la jurisprudence ont pour but de mettre en place les principes

PIERMARCO ZEN-RuFfINEN / CHRISTINE GUV-ECABERT, Aménagement du terri-toire. construction, expropriation, Staempfli Editions SA, Berne, 2001, nO 1011;

ANDREAS AUER 1 GIORGJO MALlNVERNl 1 MICHEL HOTTELlER, Droit constitu-tionnel suisse: Les droits fondamentallx, volume Il, Staempfli Editions SA, Berne, 2'''''0 édition, 2006, nOI 807-808.

l PIERRE MOOR, Droit admifzistratif: L'orga"isatimJ des activités administra-tives - [es biens de l'Etat, Editions Staempfli & Cie SA, Berne, volume lII, 1992,

nI! 8.2.5.1.

permettant de rendre l'estimation des biens ou droits considérés la plus objective possible.

C'est à l'examen de ces principes que sera consacrée la suite du présent exposé.

II. Bases légales A. Fédérales

Le principe cardinal pertinent est exprimé à l'article 26, alinéa 2 Cst.3:

2 Une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation.

Ce principe est repris à l'article 16 de la loi fédérale sur l'expropriation du 20 juin 1930 (LEx)':

L'expropriation ne peut avoir lieu que moyennant indemnité pleine et entière.

Les articles 19 à 25 LEx énoncent quelques uns des principes appli-cables à l'estimation des biens ou droits expropriés.

La procédure d'estimation est régie principalement par les articles 57 à 75 LEx. Ces dispositions instaurent un découpage du territoire suisse en arrondissements disposant chacun d'une Commission d'estimation dont l'une des missions est, précisément, de déterminer le montant des indemnités d'expropriation.

La LEx est complétée par diverses ordonnances, dont la principale est l'ordonnance concernant les commissions fédérales d'estimation du 24 avril 1972'.

B. Cantonales

Le cadre constitutionnel et légal institué à Genève ressemble singulière-ment à celui qui prévaut au niveau fédéral. L'article 6 de la Constitution de la République et canton de Genève du 24 mai 1847 (Cst.lGE)6 pres-crit que:

3 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (RS 101).

4 RS 711.

, RS 711.1.

6 RS/GE A 2 00.

L'estimation des biens expropriés

1 La propriété est inviolable.

2 Toutefois la loi peut exiger, dans l'intérêt de l'Etat ou d'une commune, l'aliénation d'une propriété immobilière, moyennant une juste et préa-lable indemnité. Dans ce cas, l'utilité publique ou communale est décla-rée par le pouvoir législatif et J'indemnité fixée par les tribunaux.

La mise en œuvre de ces principes est assurée par les dispositions de la loi sur l'expropriation pour cause d'utilité publique du 10 juin 1933 (LEx/GE)' dont l'article 14 reprend, mot pour mot, la teneur de l'ar-ticle 16 LEx.

Les articles 19 à 23A LEx/GE énoncent les principes qui doivent être respectés pour procéder à l'estimation des biens ou droits expropriés.

A l'instar du système choisi par le législateur fédéral, le canton de Ge-nève a décidé de diviser son territoire en trois arrondissements, dotés chacun d'une Commission cantonale de conciliation et d'estimation (art. 35 et 36 LEx/GE). L'organisation desdites Commissions cantonales de conciliation et d'estimation est réglée par les articles 36 et suivants LEx/GE; la procédure fait l'objet des articles 44 et suivants LEx/GE. In.

Les principes, méthodes et correctifs

A. Principes

L'article 19 LEx prescrit que:

Doivent être pris cn considération, pour la fixation de l'indemnité, tQut préjudice subi par l'exproprié du chef de la suppression ou de la

Doivent être pris cn considération, pour la fixation de l'indemnité, tQut préjudice subi par l'exproprié du chef de la suppression ou de la

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