Prescription des droits en matière d'expropriation

Dans le document La maîtrise publique du sol : expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix (Page 34-41)

D. Péremption/prescription des droits d'indemnisation

2. Prescription des droits en matière d'expropriation

a. La règle découlant de la jurisprudence

Le Tribunal fédéra!'" a décidé que les prétentions des voisins d'infras-tructures de transport bruyantes, présentées en l'absence de l'ouverture d'une procédure d'expropriation par l'expropriant, se prescrivaient par cinq ans à partir du moment où la spécialité des immissions et la gra-vité de l'atteinte sont objectivement reconnaissables. Dans son principe, cette jurisprudence a été confirmée récemment dans les arrêts relatifs aux communes voisines de l'aéroport de Zurich (Opfikon-Glattbrugg) 76.

Cette jurisprudence pose incontestablement un problème qui est celui du point de départ du délai. On a vu ci-dessus à quel point il est déjà

74 ATF 124/1998 II 543, 550, Etat de Genève; ATF 119/1993 lb 348, 353-354, Etat de Fribourg; ATF 110/1984 lb 368,feanneret. Voir aussi ]OMINI (2009), p. 18-19.

75 ATF 129/2003 Il 72, Etat de Genève; ATF 12411998 II 543, Etat de Genève.

76 ATF 134/2008 II 49 55, X.

difficile de siruer le moment à compter duquel la clause de l'imprévisi-bilité peut être opposée au voisin d'une infrastructure de transport.

Le critère de la spécialité, dans une situation où les immissions peuvent évoluer graduellement, pose tour autant de problèmes. On ne peut à cet égard être réeIlement satisfait de la jurisprudence, selon laquelle, dans le cas de l'aéroport de Genève-Cointrin, le moment de la constatation objective a été rattaché au premier dépôt de plans relatif aux anciennes zones de bruit fondées sur le droit de l'aviation (art. 42 ss LA), soit en 1987, de telle sorte qu'au-delà de septembre 1992, ces prétentions ont été considérées comme prescrites; alors que dans les affaires touchant les communes d'Opfikon-Glattbrugg environnant Zurich-Kloten, on n'a pas pris pour référence le dépôt des plans de bruit, mais on a ad-mis que la gravité de l'atteinte ne pouvait être objectivement constatée qu'à partir du doublement du nombre de décollages en 1996; le délai de prescription n'a commencé à courir qu'à partir de ce moment-là.

On notera que, s'agissant des communes précitées, les valeurs limites d'immissions étaient déjà dépassées depuis longtemps et que les mo-difications d'exploitation dès septembre 1996 n'ont pratiquement pas fait évoluer le niveau de bruit en Leq 77, de telle sorte que la condition de la spécialité était réalisée, d'un point de vue objectif, bien avant cette date; cependant, il a été admis que le voisinage a ressenti très fortement la modification du bruit survenue dès septembre 1996 et que cela pouvait avoir une incidence sur la valeur des biens-fonds". C'est donc essentiellement sous un angle subjectif que l'on a pris en compte la spécialité du dommage, en considérant par ailleurs que ce n'est que depuis cette date que le voisinage touché pouvait mesure la gravité du dommage (s'agissant de la condition de l'imprévisibilité, la date fati-dique restait celle du lu janvier 1961). Il faut cependant relever que toutes les communes touchées par le bruit de l'aéroport de Zurich ne sont pas concernées par la même situation de fait, de telle sorte que l'on ne saurait généraliser la solution adoptée par le Tribunal fédéral dans ces premiers arrêrs.

Toujours est-il qu'il n'est pas besoin de s'étendre plus longuement pour démontrer à quel point la jurisprudence paraît bancale par rapport aux

77 Niveau de bruir moyen mesuré sur un temps donné, selon l'OPB (voir Annexe 5).

" ATF 126/2000 Il 522, 583 ss, Politische Cerneinde Bachs.

L'expropriation formelle

principes posés dans les premiers arrêts, puisqu'eHe admet que même lorsque la condition de la spécialité est objectivement réalisée depuis longtemps, les prétentions ne sont pas nécessairement prescrites, selon la situation, ce qui montre les limites d'une jurisprudence qui repose en grande partie sur des éléments subjectifs: "ce que peut percevoir"

le citoyen moyen, que ce soit au stade de la prévisibilité des atteintes, de leur spécialité ou de leur gravité! Cette jurisprudence est d'un autre temps; elle est dépassée, depuis qu'il existe des possibilités de mesu-rer objectivement les nuisances et de les anticiper, par des études d'im-pact, mais aussi de limiter leur augmentation par une série de règles qui conditionnent l'exploitation d'une installation bruyante". Cepen-dant, le régime de gestion des immissions, tel qu'il découle de la LPE, implique aussi une très grande transparence envers le citoyen, qui doit être informé de la situation des nuisances qui l'entourent (art. 46 et 47 LPE). Il paraît par conséquent certain que le point de départ d'un délai d'expropriation en ce domaine nécessite des points de repères précis, basés sur l'information faite aux voisins d'une grande infrastructure, dans le cadre de la procédure d'expropriation qui devrait être adaptée en conséquence 80.

On notera que ce délai de prescription s'applique aussi en cas de survol d'un bien-fonds".

79 Voir notamment l'art. 370 OPB, qui ordonne la consignation du bruit admissible d'une installation lors de sa construction. sa modification ou son assainissement;

l'autorité doit prendre les mesures d'exécmion nécessaires s'il est à prévoir que les immissions augmenteront.

80 C'est la raison pour laquelle le projet de loi fédérale présenté à la suite de l'initiative parlementaire I-IECETSCHWEILER propose non seulement de fixer la durée du délai de prescription à 10 ans~ mais également de fixer un point de départ précis à celui-ci par l'obligation pour l'expropriant de déposet un plan d'expropriation, avec un tableau des droits expropriés indiquant notammem les immeubles dont les droits de voisinage.: seront retirés»; cette obligation pourrait notamment intervenir lors de la simple modification du règlement d'exploitation de l'aéroport et non plus seulement en cas de travaux nécessitant expropriation formeUe au sens classique du terme; voir le rapport de la Commission de ['environnement, de l'aménagement du territoire et de j'énergie du Conseil national (FF 2007, p. 6039 ss) et le projet de loi (FF 2007, p. 6075).

81 jOMINI (2009), p. 22.

b. Portée de cette règle en cas de concours avec une procédure d'assainissement selon la LPE

Une autre incertitude liée à la jurisprudence précitée est celle liée à la coordination entre les procédures d'assainissement découlant de la LPE et la procédure d'expropriation formelle des droits de voisinage.

Dans un arrêt rendu en 1997, à propos du bruit provenant d'une auto-route dans le canton de Lucerne 82, le Tribunal fédéral a fixé la règle selon laquelle l'exploitant d'une installation publique bruyante provo-quant des atteintes supérieures aux VU ne pouvait en principe pas être condamné à payer une indemnité d'expropriation, ce qui signifiait qu'il convenait d'attendre l'issue de la procédure d'assainissement, préala-blement à la requête de toute indemnité d'expropriation. Il a rappelé cette jurisprudence plus tard, lors de l'agrandissement de l'aéroport de Zurich-Kloten, en estimant les prétentions d'indemnisation prématu-rées, alors qu'aucun délai d'assainissement n'avait commencé à courir83 Pourtant, en 1995 et 1996, il avait admis de telles prétentions dans ses arrêts concernant l'aéroport de Genève-Cointrin 84. Enfin, dans les derniers arrêts concernant l'aéroport de Zurich-Kloten, il est entré en matière sur les demandes de prétentions 85, tout en constatant les lacunes du système.

Il est par conséquent difficile de tirer une conclusion sur la coordination entre les procédures d'assainissement et celle liée à la demande d'ou-verture d'une procédure d'expropriation formelle des droits de voisi-nage. Tout au plus, peut-on observer que le délai de prescription strict de cinq ans posé par la jurisprudence peut être interrompu de diverses manières (convention de renonciation à la prescription, dépôt d'une de-mande d'ouverture d'une procédure d'expropriation) et qu'il est prudent de prendre cette précaution, avant d'être au clair sur les perspectives concrètes d'une procédure d'assainissement au sens où la législation sur la protection de l'environnement. Cela implique la suspension de la

82 ATF 123/199711 560, Kanton Luzem.

83 ATF 124/1998 Il 293, 338, Politische Gerneinde Glaurelden.

84 ATF 122/1996 Il 337, 346-347, consorts Favre; ATF 121/1995 II 317, Jeanneret et consorts.

85 ATF 130/2004 II 394, 406, Kanton Zürich und unique zurich airport Flughafen Zürich AG.

L'expropriation formelle

procédure d'expropriation, jusqu'à droit connu sur les mesures réelles de réduction du bruit pouvant être prises. C'est la seule manière de se conformer au principe selon lequel le régime de droit public de réduc-tion des nuisances l'emporte sur le droit à une indemnisation, dans le cadre d'une expropriation, compte tenu du caractère subsidiaire de cette procédure qui ne doit être entreprise que dans la mesure nécessaire pour atteindre le but poursuivi (art. 1, al. 2 LEx).

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L'estimation des biens expropriés

JEAN-MARC SJEGRIST Avocat

I.

Introduction

La propriété, en particulier foncière, est, en Suisse, garantie tant par la Constitution fédérale que par les constitutions cantonales.

La protection accordée à la propriété se heurte souvent à la réalisation d'opérations d'intérêt public, de sorte qu'il convient de lui aménager certaines restrictions. Les plus graves d'entre elles donnent lieu à une expropriation, laquelle suppose une indemnisation «pleine et entière"

du propriétaire du bien acquis ou du titulaire du droit affecté.

Par principe, l'expropriation ne peut intervenir que moyennant une com-plète indemnisation de la ou des personnes touchées. La garantie consti-tutionnelle de la propriété se transforme alors en garantie de valeur1

A défaut d'accord entre l'expropriant et l'exproprié, l'indemnité due de-vra être fixée au moyen d'une procédure d'estimation, étant relevé que la valeur de l'immeuble exproprié sera alors «nécessairement fictive, puisqu'il n'y a pas d'autre acquéreur que l'expropriant ,,'.

L'évaluation du bien ou du droit exproprié est évidemment une entre-prise humaine, qui comporte naturellement une part plus ou moins im-portante d'appréciations subjectives.

Les cadres légaux institués, tant au niveau fédéral que cantonal, ainsi que la jurisprudence ont pour but de mettre en place les principes

PIERMARCO ZEN-RuFfINEN / CHRISTINE GUV-ECABERT, Aménagement du terri-toire. construction, expropriation, Staempfli Editions SA, Berne, 2001, nO 1011;

ANDREAS AUER 1 GIORGJO MALlNVERNl 1 MICHEL HOTTELlER, Droit constitu-tionnel suisse: Les droits fondamentallx, volume Il, Staempfli Editions SA, Berne, 2'''''0 édition, 2006, nOI 807-808.

l PIERRE MOOR, Droit admifzistratif: L'orga"isatimJ des activités administra-tives - [es biens de l'Etat, Editions Staempfli & Cie SA, Berne, volume lII, 1992,

nI! 8.2.5.1.

permettant de rendre l'estimation des biens ou droits considérés la plus objective possible.

C'est à l'examen de ces principes que sera consacrée la suite du présent exposé.

II. Bases légales

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