Les autres causes d'utilité publique

Dans le document La maîtrise publique du sol : expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix (Page 85-0)

B. La loi pour la construction de logements d'utilité

IV. Les autres causes d'utilité publique

Dans le domaine social, l'utilité publique apparaît généralement comme une qualité reconnue à une institution privée intervenant dans le cadre de l'exécution d'une tâche publique ou d'intérêt général. La reconnais-sance de l'utilité publique de l'entité lui permet d'avoir accès à des sub-ventions étatiques sans lesquelles l'entité n'aurait pas les moyens de rem-plir sa mission. La législation peut également prévoir d'autres avantages pour ces entités.

Sont ainsi réputés d'utilité publique les établissements et institutions de formation qui n'ont aucun but lucratif et ouvrent leurs cours et stages à toute personne capable de les suivre, sans distinction d'appartenance politique, syndicale ou religieuse (art. 53, al. 3 du Règlement d'applica-tion de la loi sur la formad'applica-tion professionnelle du 17 mars 2008 "). Ces entités peuvent recevoir des aides de l'Etat conformément à l'article 75

" RFP - RS/GE C 2 05.01.

La déclaration d'utilité publique à Genève

de la loi sur la formation professionnelle du 15 juin 2007 (LFP)79. Elles peuvent également bénéficier de la reconnaissance des titres qu'elles dé-livrent (art. 39 RH).

De même, seuls les EMS reconnus d'utilité publique ont un droit aux subventions de l'Etat de Genève'· (art. 26 de la loi relative aux établis-sements médico-sociaux accueillant des personnes âgées du 3 octobre 1997"). l'our avoir cette qualité, un EMS doit remplir les conditions cumulatives suivantes (art. 20 LEMS): jouir de la personnalité juri-dique, ou dépendre d'une institution de droit public existante ou d'une personne morale sans but lucratif, faire approuvedeurs statuts par l'au-torité cantonale, être au bénéfice d'un mandat de prestations, donnée par l'autorité cantonale, conformément à la législation sur l'assurance-maladie, assurer des prestations de qualité, accessibles à chacun, sans distinction de sexe, d'âge, de nationalité ou de confession, être membre de la Fédération genevoise des établissements médico-sociaux, avoir une autorisation d'exploitation, être sans but lucratif, soumettre leur budget et leurs comptes à l'autorité cantonale, tenir leur comptabilité et leurs statistiques conformément aux exigences de la législation fédérale sur l'assurance-maladie et aux directives de l'autorité cantonale, appliquer les prix de pension agréés par l'autorité cantonale, appliquer les conven-tions conclues entre les assureurs-maladie et les établissements, fixant une participation financière forfaitaire aux frais remboursables par l'as-surance-maladie, fournir au département tous les renseignements né-cessaires à l'application de la loi, respecter les charges et les conditions fixées à l'octroi et à l'emploi des subventions cantonales et ne pas servir des salaires supérieurs à ceux accordés dans la fonction publique canto-nale pour des fonctions similaires.

B. L'utilité publique au sens fiscal

La notion d'utilité publique est utilisée très fréquemment en droit fiscal genevois comme condition d'obtention de certaines exonérations mais n'y est pas définie. Il faut se référer à la jurisprudence pour cerner le

79 RS/GE C 2 05.

80 ATA/GE du 7 novembre 2006 (ATA/583/2006), c. 5.

" LEMS - RS/GE J 720.

contenu. Selon le Tribunal fédéral", la notion de but d'utilité publique suppose la réalisation de trois conditions cumulatives. En premier lieu, il faut la poursuite d'une activité d'intérêt général selon les conceptions générales de la population; ce sera généralement le cas des activités cari-tatives, humanitaires, culturelles, écologiques, éducatives, scientifiques et sanitaires. Il faut, en deuxième lieu, que ces activités aient un cercle de destinataires illimité. Ce cercle peut éventuellement être limité si la délimitation des bénéficiaires potentiels résulte de critères objectifs et non subjectifs, afin d'éviter que l'on ne favorise des groupes d'intérêts.

Le Tribunal pose enfin comme troisième condition le désintéressement de l'institution et de ses membres; il exige de la part des membres de la personne morale ou de tiers un sacrifice en faveur de l'intérêt général primant leurs propres intérêts, l'affectation irrévocable et exclusive des fonds ainsi que l'absence d'activité économique avec but lucratif ou d'as-sistance mutuelle.

La reconnaissance de l'utilité publique dépend non seulement du contenu des statuts de la personne morale, mais aussi de son comportement et de ses activités effectives. Le simple fait de prétendre exercer statutai-rement une activité d'utilité publique n'est pas suffisant 83, un examen complet de l'activité de l'entité en cause comme des règles qui la gou-verne est impératif84.

C. Les organismes d'utilité publique

La législation déclare enfin que certaines institutions publiques ou pri-vées chargées de missions d'intérêt général sont d'utilité publique pour leur permettre de bénéficier d'avantages, notamment sur le plan fiscal.

Sont, par exemple, déclarés d'utilité publique la Fondation de droit pu-blic des parkings qui est chargée de la construction et de l'exploitation de parcs de stationnement 85, la Fondation de droit privé pour le tourisme"

82 ATF du 6 mars 2008 (2C_66412007), c. 3.2.

83 ATF 131/2005 1 394, 400-401, Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'ac-cidents.

84 ATF du 14 mai 2004 (2P.115/2003).

85 Art. 1 et 2 de la loi sur la Fondation des parkings du 17 mai 2001 (LFPark - RSI GE H 113).

86 Art. 3 de la loi sur le tourisme du 24 juin 1993 (LTour - RS/GE 1 1 60),

La déclaration d'utilité publique à Genève

ou encore le Fonds d'équipement communal qui, contrairement à ce que son nom pourrait laisser penser, est une fondation de droit public".

v.

Conclusion

Notre étude confirme que la notion d'utilité publique est multiple. II y a autant de formes d'utilité publique que de politiques publiques ou légis-lations concernées. Chaque loi ou chaque groupe de législation dans un domaine déterminé utilise sa propre notion.

Au-delà de cette diversiré, il ya un élément commun à toures les notions d'utilité publique. Il ne peut y avoir une relie utilité sans un intérêt pu-blic sous-jacent.

L'utilité publique est ainsi une forme qualifiée d'intérêt public et, pour ce motif, revêt la même diversité que ce dernier.

" Arr. 1 de la loi sur le fonds d'équipement communal du 18 mars 1961 (LFEC - RSI GEB610).

Les mécanismes de contrôle du prix du terrain

MICHEL BUERGISSER

Directeur de l'Office cantonal du logement du canton de Genève

I.

Introduction

JI existe différents moyens de contrôler le prix d'un bien. L'un d'eux consiste à fixer administrativement une valeur de référence pour le bien lui-même. Un autre moyen peut être de déterminer le prix de manière indirecte. Le prix du bien peut en effet être influencé par le contrôle exercé sur l'un des éléments qui en détermine la formation. Pour donner un exemple, fixer le prix d'un terrain agricole a un effet sur le prix de vente de l'exploitation agricole elle-même. Dans le même ordre d'idée, exercer un contrôle sur le prix d'un bien dont la valeur est définie par un nombre limité de facteurs de production conduit à exercer de facto un contrôle sur le prix desdits facteurs. C'est ainsi qu'imposer le prix d'un loyer d'un logement revient de facto à exercer un contrôle sur le prix du terrain.

Les mécanismes de contrôle eux-mêmes peuvent être différents. Le prix peut être surveillé ou contrôlé strictement. On peut vouloir sanctionner l'abus ou le dépassement du prix, sanction dont l'initiative peut apparte-nir exclusivement à l'autorité ou être déléguée (autorité de surveillance, droit de recours de l'usager, etc.). Pour illustrer le propos, on peut com-parer la possibilité de contrôler le prix du terrain via la faculté d'exercer un droit de préemption prévu par la loi de manière générale, à l'exemple des articles 3 et suivants de la loi générale genevoise sur le logement et la protection des locataires du 4 décembre 1977 (LGL) 1, au travers des normes prévues par une autorité d'application, comme c'est le cas

RS/GE 1 4 05. Un rel mécanisme est également prévu aux art. 10 ss de la loi gé-nérale gt:nevoise sur les zones de développement industriel du 13 décembre 1984 (LGZDI - RS/GE L 1 45).

MICHEL BUERGISSER

par exemple en matière de droit foncier ruraI>, voire de fixer un prix dans une loi formelle'. Par suite, les conséquences d'un dépassement elles-mêmes peuvent être différentes - amende avec ou sans mesures administratives.

Autant le préciser d'emblée, la présente contribution n'entend pas dres-ser un tableau exhaustif et systématique de ces mécanismes. Son objet sera extrêmement modeste et partiel, puisqu'elle se limitera à examiner le mécanisme - indirect - du contrôle du prix de terrain au titre de la loi générale genevoise sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD)'. Et encore le propos est-il circonscrit. Il s'agira en effet, dans un premier temps, de rappeler comment le législateur genevois est in-tervenu dans ce domaine en retraçant succinctement l'évolution de la législation pertinente. Dans un second temps, la prarique administrative sera schématiquement exposée. Enfin, en guise de conclusion, il sera procédé à un survol de quelques questions actuelles.

II. Historique: de la loi sur l'expansion de l'agglomération urbaine genevoise à la loi générale sur les zones

de développement A. Contexte

Comment le législateur genevois est-il venu à vouloir exercer un contrôle sur le prix du terrain? La question mérite d'être posée, car, fondamen-talement, il s'agit d'une atteinte relativement incisive à une des préro-gatives - la détermination du prix - attachée au système libéral de la propriété qui caractérise l'ordre juridique suisse'.

2 Cf. htlp:l/etat.geneve.chldtlagriculture/droicroncie,_rura/~777-4006-9992.

html pour les prÎx admis par la Commission foncière agricole du canton de Ge-nève instituée par les art. 9 55 de la loi d'application de la loi fédérale sur Je droit foncier rural (LaLDFR - RS/GE MIlO).

J Pour un exemple - isolé - en droit genevois, voir loi 8926 du 16 mai 2003 infra note 52.

4 RS/GE L 1 35.

5 Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant l'insertion d'ar-ticles 22ter et 22quater dans la Constitution, FF 1967 Il 148: '" La garantie de la propriété cn tant qu'institution assure le maintien d'un régime libéral de la pro-priété, puisqu'elle tend à la conservation de la propriété privée comme institution du droit privé. ».

Les mécanismes de contrôle du prix du terrain

Une première explication tient à la singularité de ce bien qu'est le sol.

Non reproductible, il est l'objet de sollicitations multiples et contradic-roires quant aux usages: comme facteur de production primaire, pour des affecrations destinées au logement, à l'industrie, au commerce, aux infrastructures ou à des espaces de loisirs. De là s'ensuit la nécessité de réguler les usages du sol'. Cette concurrence de besoins exerce une pres-sion sur le prix. Cette dernière sera évidemment d'autant plus grande lorsque l'espace est confiné et la demande accrue. Or, ce dernier as-pect sera particulièrement marqué dans la Genève des années d'après-guerre avec le fort afflux de population dans le canton à cette période et la nécessité de construire de nombreux logements pour répondre à la demande'. Mais, dans ces circonstances, il n'est pas envisageable de réguler l'usage du sol en se désintéressant des conditions, y compris éco-nomiques dans lesquelles s'exerceront ces usages'. D'un point de vue économique, une entreprise industrielle ou artisanale ne peut pas sup-porter le même coût du terrain qu'une société financière. Il est dès lors nécessaire d'intervenir sur la régulation du prix'.

, ATF du 5 mars 1991 (IP.506/1990), Boget: .Le sol n'étant pas une marchandise ordinaire, des territoires doivent être réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques, selon les besoins de la population (ATF 99/1973 la 604,617, Righi;

arr. 3, al. 3 LAT)_,

7 Voir site internet de l'Office cantonal de la statisrique (OCSTAT): www.ge.ch/

statistiquelpopulation_residante/weJcome.asp#3. Encre 1936 et 1956, l'augmen-tation de la population résidence s'élève presque à 30%, passant de 175259 ha-bitants à 227550; c'est surtout la période entre 46 et 56 qui est spectaculaire, la population augmemant de 18% (34706 habitants). A titre de comparaison, la population a augmenté pour une durée comparable de 20 ans de 19% entre 1986 et 2006 (+ 44 907) pour s'établir fin 2006 à 445 306.

ATF 99/1973 la 604, 617, Righi, c. 4c. C'est ce que le Tribunal fédéral devait qua 1i6er dans son arrêt Righi de «conception nouvelle de la propriété 1> par quoi il rappelait que l'aménagement du territoire ne peUt plus se limiter à la police des construccions, mais qu'il participe de nouveaux rapports à la propriété foncière, de nouvelles restrictions - in CQSU, le contrôle des prix des loyers el des prix de vente-qui «tendent à assurer les meilleures possibilités de développement pour I"îndividu et la société, et à cet effet elles imposent une certain manière de consrruire les bâtiments et d'utiliser le sol, ce qui, par voie de conséquence, signifie que ce n'est pas seulement la construction comme telle qui est réglementée, mais aussi son uti-lisation subséquente ». Le TF ira jusqu'à évoquer« une obligation de l'utilisation de la propriété dans un but sociah.

, ATF du 5 mars 1991 (IP.506/1990), Baget, c. 3c aa.

Par ailleurs, le libre jeu du marché dans ce contexte peut avoir des consé-quences sur la paix sociale en entraînant une hausse non supportable du montant des loyers. Nous avons donc là une deuxième explication qui justifie historiquement un mode d'intervention sur le prix du terrain. Le Tribunal fédéral le soulignait déjà dans un arrêt de 1962. Il admecrait le principe d'une expropriation pour cause d'utilité publique aux fins de construction de logements dans ces termes «le Tribunal fédéral a déjà jugé que le problème du logement est un problème d'intérêt public. La collectivité toute entière y est intéressée, surtout lorsqu'il s'agit de la construction d'habitations à loyer modéré. En effet, la création de tels logements contribue notamment à maintenir la paix sociale et à lutter contre la hausse du coût de la vie. »'0.

On pourrait encore avancer une troisième explication qui justifie une telle intervention et qui prolonge en quelque sorte la volonté de préser-ver la paix sociale. L'aménagement du territoire est certes facteur d'ordre dans la mesure où il organise le territoire, mais il crée simultanément une forme de désordre. En hiérarchisant les usages, il attribue au sol des valeurs différentes. Il s'ensuit la possibilité pour certains propriétaires de voir leur capital augmenter de manière significative et sans effort.

D'un point de vue social, cela peut paraître inéquitable et entraîner une limitation fondée sur deux ordres de jugement. Matériel tout d'abord, car certains gains, notamment lorsqu'ils découlent d'une densification des affectations, occasionnent des coûts (infrastructure) pour la société.

Cette dernière cherchera donc à équilibrer les comptes. Un jugement plus moral fonde également l'intervention de la société. C'est au fond l'idée qu'un propriétaire foncier ne doit pas bénéficier d'une forme d'en-richissement sans travail, sur la base d'un simple effet d'aubaine. C'est ce jugement moral que l'on peut retrouver derrière l'expression de « lutte contre la spéculation foncière ». Un terme qui a fait florès, que ce soit

10 ATF 88/1962 1 248, 254, Daff/on, c. 2. Ce n'est ainsi pas seulement sous l'angle de la garantie de la propriété mais aussi de la liberté économique, alors liberté du commerce ct de l'industrie que l'intervention est justifiée. oc Les mesures de contrôle des prix de vente des logements et celles destinées à limiter l'augmentation du prix des terrains pour permettre la réalisation de logements à des prix répondants aux besoins de la population sont justifiées paf des motifs d'aménagement du territoire et politique sociale comptables avec l'art. 31 Csr. (ATF 99/1973 la 604, 618 ss, Righi, c. 5; ATF du 23 janvier 1985 (P.673/83), SI Centre-Rhône, c. Sc)". ATF du S mars 1991 (IP.50611990), Boget, c. 4c.

Les mécanismes de contrôle du prix du terrain

dans le champ politique", mais aussi dans la jurisprudence 12. Or, ce terme n'a jamais fait l'objet d'une définition crès stricte. Il a même, plus remarquable encore, fait l'objet d'un large consensus".

En résumé, le législateur genevois, qui va se pencher sur la question du contrôle du prix du terrain, le fera dans un contexte de fort dévelop-pement urbain, avec la particularité d'un canton qui connaît déjà une législation en matière d'aménagement du territoire. Il reste à voir plus en détail comment la législation va se développer.

B. La loi de 1957

C'est le 14 décembre 1956 que le Conseil d'Etat présente le projet de loi 1761 créant un «périmètre d'expansion de l'agglomération urbaine .. ".

Les limires imposées par le plan de zone de l'époque sont insatisfai-santes pour permettre de construire les logements requis par l'impor-tante augmentation de population. Toutefois, le Conseil d'Etat ne veut pas simplement étendre la zone permettant la construction d'immeubles en remplaçant purement et simplement les zones villageoises ou villas existantes. Il a l'idée de prévoir un système plus souple, soit ce périmètre d'expansion à l'intérieur duquel il est possible «au fur et à mesure des besoins d'autoriser la construction d'immeubles urbains ». L'intérêt de ce mécanisme est que «[ ... ] ces autorisations sont subordonnées à des conditions qui tendent à réaliser des ensembles, à réserver les espaces libres nécessaires et à assurer l'équipement des terrains aux frais de ceux qui bénéficieront de la plus value résultant du déclassement, et non pas aux frais presque exclusifs de la collectivité ... ". Le dispositif proposé

11 Poue la période considérée, songeons par exemple à J'initiative cantonale (Bâle-Campagne) du 27 septembre 1962 (<<Combattre la spéculation foncière .. ) ou l'ini-riarive genevoise du parti socialiste suisse et de l'union syndicale du 10 juillet 1967 visant à l'introduction d'un art. 31 sexies. Voir également infra les travaux parle-mentaires genevois.

12 ATF du 5 mars 1991 (lP.50611990), Boget, c. 4c. Parmi d'aucres, .Ia liberté du commerce et de l'industrie, comme la garantie de la propriété, ne protège pas la

\'aleur spéculative d'un terrain» (ATF 103/1977 la 586, 590, Buess).

13 Bien que plus neutre sémantiquernent, les dispositifs visant à lutter comre la plus~

value foncière procèdent également en pa nie d'un fondement moral.

H Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et canton de Genève (ci-après Mémorial) 1956, p. 2021.

15 Mémorial 1956 p. 2022.

revêt donc trois caractéristiques majeures. Tout d'abord, il participe des préoccupations de l'urbanisme moderne, en postulant la planification du développement par le recours à des plans d'aménagement. Il préfi-gure ensuite l'idée d'une imputation partielle des charges liées aux be-soins d'équipement accrus. Enfin, illimite la spéculation foncière, dans la mesure où le propriétaire concerné par le déclassement ne profire de l'augmentation de valeur engendrée par la densité accrue qu'à certaines conditions, en offrant des contre-valeurs.

Ces dernières seront au cœur de l'article 2 du projet qui dispose que

«l'application des dispositions de la présente loi peut être subordonnée dans chaque cas particulier, à l'engagement des constructeurs de limiter le montant des loyers selon des normes fixées par le Conseil d'Etat»".

Il est cependant curieux de constater que l'exposé des motifs ne dit rien de cette disposition. Il appartiendra au rapporteur de procéder à un commentaire. Cette clause de «caractère économique [ ... ] aurait pour effet d'apporter un frein à la spéculation sur les terrains, puisque le prix des loyers conditionne dans une certaine mesure en tout cas, le coût total d'une opération, partant, le prix qui pourrait être consacré au terrain lui-même» 17. C'est pour ce motif qu'une solution alternative qui aurait été d'accorder des avantages aux constructeurs proposant des immeubles à loyers modérés n'est pas retenue en commission. Cette inci-tation aurait certes pu encourager la construction d'immeubles, mais ne permettait pas de lutter contre la spéculation. Cette limitation est, pour le dire autrement, une manière de faire profiter à l'ensemble d'une partie de la plus-value résultant du déclassement 18.

16 Mémocial1957 p. 1397. Après une modi6cation de pure forme, cet artidedevien-dfa finalement l'ar[. 5 de la loi.

17 Mémorial 1957 p. 1386.11 est à noter que, pour le rapporteur, le fait de meUre sur le marché le plus grand nombre de parcelles à bâtir permet également de freiner la spéculation foncière.

-18 Mémorial 1957 p. 1390. Cette répartition est jugée évidente par le rapporteur,

-18 Mémorial 1957 p. 1390. Cette répartition est jugée évidente par le rapporteur,

Dans le document La maîtrise publique du sol : expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix (Page 85-0)