Le projet de loi 2379, déposé par le Conseil d'Etat en septembre 1961, vise à compléter les dispositifs de la loi sur l'expansion en permettant de prendre, selon les mots du Conseiller d'Etat DUTOlT, «les décisions propres à permettre l'édification de logements à des loyers adaptés aux ressources de chacun "22. Le texte proposé, qui modifie l'article 5 de la loi, permet en effet au Conseil d'Etat de fixer des normes de loyers en fonction de la localisation, des besoins et de l'intérêt général. Le loyer doit permettre de couvrir les intérêts et les charges usuels des capitaux investis, soit notamment le coût du capital étranger, et le prix des rra-vaux de construction. Le Conseil d'Etat justifie sa démarche par la pres-sion exercée sur les prix du terrain et de la construction en raison de la pénurie de logement2' . JI explique par ailleurs que cette proposition n'est qu'une codification de la pratique".
La question du contrôle du prix du terrain va être abordée dans les dé-bats par le député FONTANET qui pose au Conseil d'Etat la question de
I~ Mémorial 1957 p. 1386. Notamment par )'Interassar et l'Union genevoise des in-térêts immobiliers.
10 Mémorial 1957 p. 1392. Ce qui amènera le groupe de M. PEYROT à s'abstenir sur le principe de limitation volontaire des torers, approuvanr pour Je surplus une révision bienvenue de la législation sur l'urbanisme.
II Remplacement d'une forme plurielle par la forme singulière (le constructeur au lieu des constructeurs. Finalemem l'art. 5 adopté le 29 juin 1957 est ainsi libellé
• L'application des dispositions de la présente loi peut être subordonnée dans
chaque cas particulier à l'engagement pris par le constructeur de limiter le montant des loyers des logements, selon des normes fixées par le Conseil d'Erar)t.
22 Mémorial 1961 p. 2507.
23 Mémorial 1961 p. 2508.
" Mémorial 1961 p. 2509.
savoir s'il entend" fixer le coût des terrains de façon définitive ". Pour le Conseil d'Etat, cette piste ne doit pas être suivie, car ce ne serait pas
"utile, à moins de compliquer encore considérablement le travail des instances appelées à se prononcer sur ces questions, l'expérience mon-trant qu'il n'y a pas que des avantages à fixer le prix des terrains"". Le magistrat complète en indiquant que" c'est par le moyen de la fixation du prix du loyer qu'on agit sur le prix du terrain ,,". Il précise qu'en pra-tique l'examen du plan financier permet de voir si "le terrain est compté à un prix acceptable ou si, au contraire, le prix est excessif". Le lecteur aura compris que le principe d'un contrôle indirect du prix du terrain, qui prévaut aujourd'hui encore, est ainsi posé".
25 Ibidem.
26 Ibidem.
27 Le projet sera admis avec une modification formelle un peu plus d'une année plus tard, le 16 novembre 1962. Sous le titre matginal Limitation des loyers. le texte de l'art. 5 sera ainsi libellé:
1 L'application des dispositions de la présente loi peut être subordonnée, en outre, à l'obligation faite aux propriétaires:
a) d'édifier, dans des conditions d'investissement normales, des maisons loca-tives comprenant des logements dont le nombre et le type correspondent aux besoins et à J'intérêt général;
b) de stipuler et percevoir~ pour ces logements, pendant une période de 10 ans à partir du jour où la majorité des logements sont occupés, des loyers ne dépas sant pas des normes fixées en fonction de leur situation, des besoins et de l'in-térêt général, et de manière à couvrir les inl'in-térêts et les charges usuels des capitaux investis.
2 Le conseil d'Etat édicte les normes prévues à l'alinéa précédent et fixe la li-mite des loyers autorisés; il peut en tout temps modifier les tlormes maximums des loyers pour tenir compte des circonstances, notamment du taux d'intérêt des dettes hypothécaires et du prix des travaux de construction, d'entretien et de réparation.
A noter encore que le législateur introduira à cette occasion un art. 9 qui fixera le principe d'une sanction, sous la forme d'une amende administrative n'excédant pas 20% du prix de revient total de l'immeuble tel qu'il a été prévu par le plan fi-nancier, pour tout contrevenant aux dispositions légales ou règlementaires ou aux conditions fixées pour le déclassement.
Les mécanismes de contrôle du prix du terrain
D. La modificatioo de 1972 Z8
La modification de 1962 permettait de préciser la portée des conditions à remplir pour bénéficier de l'avantage d'une constructibilité accrue of-ferte par le périmètre de développement. Toutefois, le texte laissait au Conseil d'Etat la faculté de soumettre ou non les projets à ces conditions.
C'est à l'initiative du député Robert DUCRET, qui dépose en février 1971 un projet de loi 3634", que le respect de ce type de conditions va deve-nir obligatoire pour chaque projet. I:article 5 de la loi va ainsi connaître une évolution majeure. Désormais, les projets, pour pouvoir bénéficier de l'application des normes du périmètre de développement, devront répondre «par le nombre, le type et les loyers des logements prévus à un besoin prépondérant d'intérêt général »30.
Le projet de M. Duc RET va également conduire à étendre le champ du contrôle aux immeubles de logements destinés à la vente, dont la na-ture, quant au nombre, au type et au prix doit répondre également à un
28 Nous n'évoquons pas plus avant ici une modification du 12 décembre 1964 qui concerne la procédure d'adoption des plans d'aménagement. Signalons simplement que cette novelle modifie l'Întimlé de la loi qui deviendra la loi sur le développe-ment de "agglomération urbaine. Ce changement a été effectué pour éviter les confusions avec la loi sur l'extension de voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités du 9 mars 1929 (LExt). Voir Mémorial 1964 p. 210l.
19 Mémorial 1971 p. 367.
30 Selon le texte qui sera adopté par le Grand Conseille 25 février 1972 ainsi libellé
1 L'application des dispositions de la présente loi est subordonnée, en outre, à la corzdition que:
a) les bâtiments d'habitatiorl locatifs répor/dent par le nombre, le type et les loyers des logenrent.s prévus à un besoin prépondérant d'intérêt. général;
b) les bâtiments d'habitatior/ destinés à la ve"te, quel que soit le mode d'aliéna-tior, (notamment cession de droits de copropriété d'étages Ott de parties d'étages, d'actions ou de parts sociales) répondent, par Je nombre, le type et le prix des Jogeme7Jts prévus à un besoin prépondérant d'intérêt général;
c) les bâtiments destinés à racfivité industrielle ou commerciale répondent, par leur nombre, leur situation et leltr type à un besoin d'intérêt général; d) les garattties appropnëes, assurant le respect des restrictions dont "autorisa
-tion de construire est assortie, soie,tt dûment (014rnies.
l Les restric.tions relatives aux prix ou aux loyers sont limitées à une dl"ée de 1 0 ans à partir de l'occupation d'une majorité des logements.
J Le conseil d'Etat édicte les normes nécessaires à l'application du présent ar-ticle, en te,zant comple des circ.onstances (prix des terrains, coût des travaux de cO'Jstruction, d'entretien et de réparation rémunération normale des capitaux i1westis.
besoin prépondérant d'intérêt général, ce qui constitue une deuxième évolution majeure31• Il va également conduire, troisième extension, à un contrôle sur les bâtiments destinés à l'activité, qui devront également ré-pondre à un besoin d'intérêt général quant à leur nombre, leur situation et leur type, le législateur excluant ici la condition du prix conforme.
Le député veut également ancrer dans la loi un mécanisme de contrôle du prix du terrain. Son projet prévoit expressément dans un article 6, alinéa 1 l'application des normes de la zone soit «subordonnée à la condition que le rapport prix d'achat du tèrrain/volume de construc-tion n'implique pas la déterminaconstruc-tion de loyers excessifs,,32. La préoc-cupation du député s'inscrit dans une volonté de lutte contre la spécu-lation foncière. Selon lui, les «propriétaires ont été gagnés par la fièvre spéculative" 33 si bien que la cherté du terrain qui en résulte ne permet plus que «la réalisation d'un trop grand nombre d'immeubles de luxe, à la vente par appartements" 34.
Au vrai, cette relation entre prix du terrain et nature des immeubles ne semble pas, malgré l'expression utilisée, être réellement une rela-tion de cause à conséquence. En effet, un peu plus loin, le député in-dique qu'« il ne faut pas non plus que, par la destination de l'immeuble qu'on y construit, et surtout lorsque c'est un immeuble de luxe, on
per-31 Même s'il est vrai que le Tribunal fédéral avait déjà admis de manière assez au-dacieuse, dans un arrêt Alopex du 16 février 1972, que la seule ratio legis de la loi dans sa teneur de 62, permettait à l'autorité de contrôler le prix de vente. «]1
tombe sous le sens que la lutte contre la pénurie de logements de cette nature peut aussi bien être entravée par la fixation de loyers trop élevés que par la vente d'appartements à des prix exagérés. Ce sont deux aspects du même problème qui a préoccupé le législateur de la loi sur le développement. Certes, celui-ci n'a réglé de façon expresse que la limitation et le contrôle du loyer des appartements et non leur vente. Mais en vertu même de l'économie générale, du système et de la logique interne de la loi, compte tenu des circonstances actuelles et de l'évolu-tion économique en matière de logements, il est admissible d'en étendre l'appli-cation aux bâtiments destinés d'emblée à être vendus par appartements, surtout, lorsque, érigés dans le périmètre d'expansion, ils bénéficient aussi de l'avantage ré-sultant d'un taux d'occupation plus élevé du terrain. Jo> (ATF 98/1972 la 194, 201, SI A/opex SA c. 2b)
32 Mémorial 1971 p. 367. Le texte étant repris à l'art. 7, al. 2 du projet pour les im-meubles de logements destinés à la vente.
33 Mémorial 1971 p. 369.
34 Ibidem.
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Les mécanismes de contrôle du prix du terrain
mette une hausse du prix des terrains qui ne se justifie pas et qui ne s'explique pas ,.".
La proposition de mentionner dans la loi un contrôle du prix d'achat, fût-ce par le biais d'un ratio, ne sera pas suivie par le législateur. Pour le rapporteur de la commission M. MILLERET, il convient de garder une certaine souplesse: l'important étant de limiter le montant du loyer, les éléments qui le déterminent, terrain, coût de la construction, coût finan-cier, peuvent varier". Il convient en outre d'agir en amont en exigeant dès le dépôt de la demande préalable un plan financier de manière à avoir une «incidence déjà sur la négociation,. ". Et le rapporteur d'in-diquer que les commissaires ont demandé au Conseil d'Etat de définir, dans le cadre du règlement, une fourchette de la valeur des terrains dans les différentes zones. C'est qu'« il faut absolument éviter que les groupes immobiliers achètent à n'importe quel prix en espérant se débrouiller par la suite. Si l'on arrive pas à combattre ceue attitude, la loi ne sert pas à grand-chose ,.38.
On retrouve ici une argumentation qui a déjà été avancée dans les dé-bats de 1962 et qui continue aujourd'hui d'avoir un écho certain. Le prix du terrain ne déterminant pas de manière exclusive le prix final, il faut éviter une régulation mécanique.
E. La modification de 1987"
A la suite du débat relatif à l'adaptation de la législation cantonale à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, et à l'échec d'un véritable code genevois de l'urbanisme, les différentes lois en vigueur connaîtront
35 Mémorial 1971 p. 370. Cette lutte contre la spéculation, qui revient à vouloir pro-mouvoir dans la couronne des logements sociaux «en faveur d'une population aux ressources modeste, de la classe moyenne en particulier» (idem p. 369), poursuit pour le député également un but d'aménagement du territoire: il convient d'éviter de loger à la périphérie les gens qui travaillent en ville (idem p. 371) .
. l6 Mémorial 1972 p. 410-412.
J7 Mémorial 1972 p. 413.
" Mémorial 1972 p. 414.
39 Mémorial 1978 p. 180655. Notons, ici encore sans s'y arrêter, que la loi devait connaître en 1978 une nouvelle modification notamment quant à son intitulé;
elle va prendre à cette occasion le nom actuel de loi générale sur les zones de dé-veloppement.
MICHEL BUERGISSER
une adaptation à la nouvelle situation. Pour ce qui est de la LGZD, différentes clarifications sont apportées. L'article 5 connaît une modifi-cation mineure à l'alinéa 1, lettre c, qui voit l'introduction de la notion d'activité tertiaire. L'alinéa est nouvellement rédigé et consacre désor-mais dans le texte légal la notion de plan financier. Comme on le verra dans la partie consacrée à la description de la pratique actuelle, ce plan est l'outil principal au moyen duquel les conditions prévues à l'article 5 sont vérifiées".
III. Le mode de contrôle du prix du terrain
A. Description générale selon 5 LGZD
Le mode de contrôle du prix du terrain, tel qu'il découle de l'article 5 LGZD, est indirect. Comme on l'a vu, la loi s'attache à un contrôle du résultat, soit le loyer ou le prix de vente des appartements dont les montants doivent répondre à un besoin prépondérant d'intérêt général.
Aucune définition de ce qu'est un tel besoin n'est fixé dans la loi où le règlement. Ce sont donc des pratiques administratives qui fixent le
40 Mémorial 1987 p. 3895. Le texte dans sa teneur de 1987 est ainsi libellé:
J En exécution de l'article 2, alinéa 1, Jettre b. la délivrance de J'autorisation de construire est subordonnée il la condition que:
a) les bâtiments d'habitation locatifs répondent par le nombre, le type et les loyers des logements prévus il un besoin prépondérant d'illtérêt général;
b) les bâtiments d'habitation destinés il la vente, quel que soit le mode d'aliéna-tion (notamment cession de droits de copropriété d'étages ou de parties d'étages. d'actions ou de parts sociales) répondent, par le nombre, Je type et le prix des logements prévus à un besoùz prépondérant d'intérêt général;
c) les bâtime"ts destinés au commerce, aux autres activités du secteur tertiaire et il l'artisanat, répondent, par leur nombre, leur situatiou et Jeur type il un besoin d'intérêt gbzéraJ;
d) les garanties appropriées, assurant le respect des restrictions dont l'autorisa-ûon de COllstruire est assortie, soient dûment (ournies.
2 Les plans techniques et financiers, notamment les normes applicables il l'état locatif ou au plan de vente et aux réserves pour entretien, doivent être préalable-ment agréés par le départepréalable-ment des finances et des contributions. Toute modi-fication qui illtervient en cours de construction doit être signalée et faire, le cas échéant, l'objet d'un nouvel agrément.
3 Les prix et les loyers des bâtiments visés sous alinéa 1, lettres a et h, sont soumis au contrôle de l'Etat pendant une durée de 10 ans dès Jo date d'entrée moyenne dans les logements ou locaux, selon les modalités prévues au chapitre VI (art. 42 à 48) de la LGL.
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Les mécanismes de contrôle du prix du terrain
plafond de 10yer'l. Pour vérifier que ce plafond puisse être matériel-lement respecté, la loi subordonne la délivrance d'une autorisation de construire en zone de développement à l'approbation de plans finan-ciers et techniques". Schématiquement, le plan financier est un bilan prévisionnel et un compte d'exploitation prévisionnel. A l'actif du bilan intervient le prix de revient de l'opération, au passif le financement".
Le premier poste du plan financier est le prix du terrain (poste 111). Le montant qui peut être porté à ce titre est plafonné selon des valeurs qui sont fixées dans une pratique administrative". Si le prix effectivement convenu ou payé est inférieur au plafond, alors c'est cette valeur qui sera prise en compte. La pratique administrative, qui recouvre l'essentiel des cas de figure soumis à l'Office cantonal du logement, différencie les valeurs admises selon des critères juridiques ou factuels.
S'agissant des critères juridiques ceux-ci sont rattachés soit à la nature de la zone (de fond ou de développement), soit aux indices d'utilisation prévus par les instruments d'aménagement du territoire (plan localisé de quartier ou indice de référence pour la zone villa). Pour ce qui est des éléments factuels, les éléments déterminants sont la question de savoir si le terrain est nu ou bâti et, dans l'hypothèse d'une construction exis-tante, de savoir, dans une logique de valeur de remplacement, quelle est l'affectation réelle du bâtiment. C'est ainsi qu'en présence, par exemple, d'une maison d'habitation en zone résidentielle, mais qui abrite dans les faits un atelier artisanal, la valeur admise pour le terrain sera celle qui prévaut pour une zone industrielle et artisanale, l'activité étant censée se dérouler à l'avenir en conformité avec le régime des zones.
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www.ge.ch/logementldodPA_SI _ 005 .pdf
Lesquels doivent d'ailleurs être déposés avec la demande d'autorisation de construire (art. 13, al. 1 du Règlement d'application de la loi générale sur les zones de déve-loppement du 20 décembre 197&, RGZD - RS/GE L 1 35.01). La notion de plan financier se retrouve également à l'arr. 27 LGL.
Le plan financier répond en un document aux exigences fixées à l'art. 13 RGZD qui précise que le requérant doit fournir.
a) l'estimation du prix de revient de l'opération;
b) les modalités de financement et de son coût;
c) le plan financier d'exploitation.
Le document est téléchacgeable sous www.ge.ch/logement/dodPlan_financier_
officiel.xls.
La directive existe sous cette forme synthétique et publique depuis 2006, www . ge .chllogement/doc/ Directive_sur _Prix_Terrain _2 .pdf.
103
MICHEL BUERGISSER
Il est à relever que les critères de localisation, que ce soit en référence à l'emplacement géographique ou à la proximité d'avantages ou de nui-sances, ne sont pas pris en compte par la pratique. En d'autres termes, toutes choses égales par ailleurs, le prix admis pour un terrain dans une commune de la rive gauche, même avec vue sur le lac, en Champagne, à Versoix, Meyrin ou Russin sera le même. Par ailleurs, les montants ne sont pas tributaires, du moins en cycle court, d'oscillations ou mouve-ments économiques (pas d'indexation à un indice quelconque des prix, pas de modification en lien avec la conjoncture) et sont relativement rarement adaptés.
En d'autres termes, les ptix admis s'inscrivent dans une logique de rem-placement (le prix admis permet au propriétaire de trouver un bien équi-valent lui permettant les mêmes usages) combinée avec une logique de
«faisabilité» (le prix admis doit être supportable pour le projet futur).
B. Exemples
Pour illustrer le propos, on peut prendre l'exemple le plus fréquent d'un projet en zone de développement 3 sur fond villa. Pendant de nombreuses années, la valeur de terrain admise était dans ce cas de figure fixée en relation avec l'usage futur admis du terrain, en particulier de l'indice d'utilisation du sol (lUS), et s'établissait, pour un terrain nu, à 542 CHF surface brute de plancher (SBP) pour un lUS de 1 (la valeur actuelle est de 688 CHF SBP''!). En d'autres termes, cela signifiait que si la parcelle pouvait recevoir dans l'usage futur une construction dont les surfaces brutes de plancher étaient équivalentes à la contenance de la parcelle (par hypothèse 1000 m') alors le prix admis était de 542 000 CHF pour le terrain. Dans le même exemple, si les surfaces brutes prévues par le plan de quarrier s'élèvent à 1200 m', soit l'application de l'indice de ré-férence de 1.2 pour la
3 ' -
zone de développement, le prix admis aurait été de 650000 CHF, soit les 650 CHF/m' SBP qui sont encore dans les esprits.4S Par convention, la notation xxx F/m1 SBP indique par suite une relation entre la valeur admise pour le prix du terrain et l'indice futur d'utilisation du sol (logique dite de faisabilité) alors que la notation xxx F/m2 indique un prix unitaire par ml
4S Par convention, la notation xxx F/m1 SBP indique par suite une relation entre la valeur admise pour le prix du terrain et l'indice futur d'utilisation du sol (logique dite de faisabilité) alors que la notation xxx F/m2 indique un prix unitaire par ml