La maîtrise publique du sol : expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix

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La maîtrise publique du sol : expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix

TANQUEREL, Thierry (Ed.), BELLANGER, François (Ed.)

TANQUEREL, Thierry (Ed.), BELLANGER, François (Ed.). La maîtrise publique du sol : expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix. Genève :

Schulthess, 2009, 177 p.

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:13178

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La maÎtrise publique du sol: expropriation formelle et matérielle,

préemption, contrôle du prix

Ëdité par

Thierry Tanquerel et François Bellanger

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Schulthess ~ 2009

EDITIONS ROMANDES

S

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© Schulthess Médias Juridiques SA, Genève, Zurich· Bâle 2009 ISBN 978-3-7255-5973-2

www.schulthess.com

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Sommaire

Avant-propos ... 7

ANNE-CHRISTINE FAVRE L'expropriation formelle, en particulier pour les grandes

infrastructures de transport ... 9

JEAN-MARC SIEGRIST L'estimation des biens expropriés ... 41

FRANÇOIS BELLANGER La déclaration d'utilité publique

à Genève ... 61

MICHEL BUERGISSER Les mécanismes de contrôle

du prix du terrain ... 91

MAYA HERTIG RANDALL L'expropriation matérielle ... 111

THIERRY TANQUEREL Le droit de préemption légal

des collectivités publiques ... 147

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Avant-propos

La maîtrise publique du sol, et plus particulièrement de son prix, est un enjeu majeur tant en matière de travaux publics qu'en matière d'aména- gement du territoire. La réalisation des grandes infrastructures de trans- ports nécessite, par exemple, l'acquisition de droits immobiliers qui vont souvent bien au-delà des emprises directes des travaux. Quant aux dé- veloppements urbains prévus par les plans directeurs cantonaux, ils ne peuvent être concrétisés sans un certain degré de contrôle de la variable foncière par les collectivités publiques. Plus généralement, il y a inévitable- ment une corrélation entre l'aménagement du territoire, qu'il soit régula- teur ou traduit par des projets concrets, et le prix et la maîtrise du soL Les instruments utilisés dans ce contexte sont variés et leurs rapports parfois très complexes. La 12'm, Journée de droit administratif, qui s'est tenue le 3 février 2009, a fourni l'occasion de les présenter de façon complète, tout en soulignant leurs relations. Les actes de cette Jour- née abordent ainsi l'expropriation formelle, en accordant une attention particulière aux grandes infrastructures de transport, l'expropriation matérielle et le droit de préemption des collectivités publiques. Ils ap- profondissent en outre trois questions centrales dans ce contexte: la dé- claration d'utilité publique, l'estimation des biens expropriés et les mé- canismes de contrôle du prix des terrains. L'approche choisie combine l'analyse strictement juridique et l'exposé de la pratique en tirant parti, sur ce dernier point, de la très riche expérience genevoise en la matière.

Les enjeux et les principes mis en évidence par les différentes contribu- tions ont cependant une portée qui dépasse largement l'ouest lémanique.

Les éditeurs tiennent à remercier ici, pour son soutien constant, le Centre d'étude, de technique et d'évaluation législative de l'Université de Genève (CETEL). Ils expriment leur gratitude à celles et ceux qui ont collaboré au succès de la Journée et à la publication de cet ouvrage, Mesdames Ursula Marti, Maria Rodriguez, Roswitha Petry, Anne-Lise Polchi, Ariane Tschopp et tout spécialement Monsieur René Oproiu, qui a assuré la relecture et la mise au point des textes.

Thierry Tanquerel François Bellanger

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L'expropriation formelle, en particulier pour les grandes infrastructures de transport

ANNE-CHRISTINE FAVRE Professeur à rUniversité de Lausanne

I. Introduction

Corollaire de la souveraineté de l'Etat, légalement inscrite dans notre ordre juridique par la Constitution de 1848 et la loi sur l'expropriation du 1" mai 1850, puis dans la loi fédérale sur l'expropriation du 20 juin 1930 (LEx) 1 et enfin dans la novelle du 18 mars 1971, l'expropriation formelle constitue une institution majeure de notre ordre juridique, qui suscite pourtant peu de discussions. Que dire encore aujourd'hui de cette procédure, destinée à permettre à la collectivité publique l'acquisi- tion forcée de meubles ou d'immeubles lorsque cela est nécessaire pour mener à bien ses tâches?

La procédure, l'étendue, l'objet de l'expropriation et les principes d'in- demnisation sont rigoureusement régis par la LEx pour les actes tom- bant sous le coup du droit fédéral et par des lois cantonales pour ceux relevant du droit cantonal; nous n'examinerons pas le droit cantonal dans la présente contribution, relevant cependant que celui-ci doit être conforme aux principes tirés de l'article 26 Cst. 2, que la jurisprudence du Tribunal fédéral a pour effet d'uniformiser3

RS 711.

2 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (RS 101).

3 ]OMINI (2009), p. 2. Les incidences de 1'ATF 127/2001 1 185, R. sont à cet égard significatives: la législation valaisanne permettait de verser des suppléments, appe- lés respectivement le tiers et le quart légal, lors de l'expropriation d'un immeuble habité (lI3) ou de tout autre immeuble ('/~). La Haute Cour a jugé que l'art. 6 de la Constitution du canton du Valais du 8 mars 1907 (Cst./VS - RS/VS 101.1) ne garantissait pas, en faveur de l'exproprié, une indemnisation plus étendue que celle de l'art. 26 Cst.; l'exproprié devait donc être indemnisé de la pleine valeur vénale du droit exproprié et à la pleine réparation de tous les autres préjudices de fait, mais pas davantage. Ces dispositions cantonales violaient la garantie de l'égalité de traitement. Cet arrêt a eu pour conséquence de modifier la pratique suivie jusqu'à ce jour, et de supprimee purement et simplement ces majorations légales.

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Les circonstances matérielles pouvant justifier le recours à l'expropria- tion formelle, qui porte gravement atteinte à la garantie de la propriété, sont celles usuelles prévues par l'article 36 Cst., lorsqu'il est question d'atteinte aux droits fondamentaux, à savoir une base légale formelle, un intérêt public et le respect du principe de proportionnalité. Comme le fondement de l'acte justifiant l'expropriation peut prendre son assise dans les diverses tâches de l'Etat, approcher la législation en matière d'expropriation, c'est finalement appréhender un arsenal législatif qui ne se laisse pas synthétiser à première lecture. Le .droit d'expropriation n'est pas donné une fois pour toute, pour toute activité étatique présen- tant un intérêt général. Il s'agira, dans chaque cas concret, d'examiner le fondement légal du droit d'exproprier, sa justification sous l'angle de l'intérêt public et de la proportionnalité, cela dans des domaines aussi divers que la protection de l'environnement (art. 73 et 74 Cst.), l'aména- gement du territoire (art. 75 Cst.), les travaux publics (art. 81 Cst.) ou la politique énergétique (art. 89 Cst.), notamment.

Le fait que le droit lui-même (la garantie de la propriété) puisse être enlevé à son titulaire légitime et transféré dans le patrimoine du titu- laire de la puissance publique ou du délégataire de celle-ci est particu- lier et unique, parmi les droits fondamentaux; pour compenser cela, le constituant a garanti une «pleine indemnité,,4 (art. 26, al. 2 Cst.), non seulement dans les situations d'expropriation formelle, mais aussi dans celles qui, comme l'expropriation matérielle et formelle des droits de voisinage, ne suppriment pas le titre, mais réduisent considérablement l'usage du droit de propriété ou lui portent gravement atteinte.

La présentation du droit fédéral ne saurait cependant se limiter à évo- quer la loi sur l'expropriation. Dans les procédures complexes, notam- ment celles relatives aux grandes infrastructures de transport, se posent des questions de coordination entre la phase de l'expropriation et les autres procédures d'approbation des plans. Ces questions devront éga- lement être abordées dans la présente contribution.

En fin de compte, au terme de ce bref panorama introductif, deux ob- servations nous paraissent permettre de justifier l'intérêt que l'on peut

4 Cette question a été débattue lors de la révision de la Constitution et tant le Conseil des Etats que le Conseil National ont rejeté une proposition de minorité tendant à remplacer «pleine indemnité» par «indemnité équitable »,

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L'expropriation formelle

encore porter à cette institution, vieille et bien rôdée qu'est l'expropria- tion formelle:

les moyens d'intervention de l'Etat nécessitent de plus en plus sou- vent le recours à cette procédure, de telle sorte que l'ancrage légis- latif des situations pouvant justifier de faire appel à l'expropriation formelle tend à se développer. Alors que l'expropriation renvoie ini- tialement à des projets de développement relatifs aux installations de transport et aux les installations génératrices d'énergie, elle est de plus en plus sollicitéepour des ouvrages de protection ou d'assai- nissement en droit de l'environnement, ce qui ne permet donc pas de considérer que la procédure d'expropriation formelle est «passée aux oubliettes ,,'.

l'institution a par ailleurs fait l'objet de développements jurispru- dentiels importants ces dernières années dans le domaine de l'expro- priation formelle des droits de voisinage, en relation avec les grandes infrastructures de transport, comme les aéroports. C'est d'ailleurs dans cette matière que la législation pourrait encore évoluer pro- chainement, compte tenu d'une initiative parlementaire mettant en évidence le caractère bancal et lacunaire de l'institution, lorsqu'elle est utilisée pour l'expropriation des droits de voisinage'.

C'est dire qu'une réactualisation des principes et règles qui sous-tendent l'expropriation formelle se justifie dans le contexte d'un colloque voué à la maîtrise publique du sol. Cela étant, l'objet de cette contribution sera d'aborder essentiellement les éléments nouveaux et spécifiques à la construction ou au voisinage des grandes installations de transport, notamment au regard des développements récents en matière d'expro- priation des droits de voisinage, domaine dans lequel on ne peut que constater les incohérences et carences de l'état du droit existant.

Art. 68 de la loi des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux - RS 814.20).

6 Le 22 mars 2002, une initiative parlementaire a été déposée par ROLF HEGE- TSCHWEILER, tendant à modifier notamment la LEx, en vue de faire passer à dix ans le délai de prescription des droits en matière d'expropriation formelle des droits de voisinage, actuellement fixé à cinq ans par la jurisprudence, et à ce qu'il soit inscrit dans la loi. Ce projet se trouve actuellement au stade de l'élimination des divergences au niveau de l'Assemblée fédérale, le Conseil des Etats ayant refusé l'entrée en matière, alors que le Conseil National a pour sa part accepté l'entrée en matière en date du 29 septembre 2008.

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II. Notion d'expropriation A. Expropriation formelle

La LEx ne définit pas l'expropriation formelle à la différence de la loi vaudoise " qui la définit en ces termes: l'expropriation est la procédure par laquelle une personne est contrainte de céder sa propriété ou tout autre droit sur un immeuble ou sur un meuble totalement ou partielle- ment (art. 1). Cette définition n'est pas suffisante, car elle ne fait réfé- rence qu'à la procédure et nOn à ses conséquences, soit la pleine indem- nisation. Il s'agit donc d'un acte de puissance publique (Hoheitsakt) par lequel l'Etat (ou SOn délégataire) transfère, restreint, supprime ou crée à SOn profit un droit patrimonial, sur un meuble ou un immeuble, en vue de réaliser une entreprise de caractère public, selon une procédure fixée par la loi et moyennant le paiement d'une pleine indemnité à l'exproprié.

Cette définition, qui est celle posée par la doctrine 8, est proche de cette donnée par le Tribunal fédérai'.

L'expropriation formelle se caractérise ainsi par cinq éléments prin- cipaux10 :

Un acte de puissance publique impliquant la privation ou la restric- tion de droits patrimoniaux protégés par la garantie constitution- nelle de la propriété.

Le transfert du bien à la collectivité publique ou à un délégataire:

contrairement à expropriation matérielle, l'expropriant est toujours enrichi, par l'acquisition d'un bien ou d'un nOuveau droit (suppres- sion d'une servitude de non bâtir).

Une procédure déterminée fixée par la loi.

Un but visé par l'expropriation, qui est de conférer à l'expropriant les droits nécessaires à l'exécution de tâches publiques.

Le paiement d'une pleine indemnité.

7 Loi vaudoise sur l'expropriation du 25 novembre 1974 (LE/VD - RS/VD 710.01)

ZEN-RuFFINEN/Guy·EcABERT (2001), p. 441; BOVEY (2000) p. 77.

9 ZEN·RUFFINEN/Guy·EcABERT (2001), p. 44l.

[Q BOVEY (2000), p. 78

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L'expropriation formelle

B. Expropriation matérielle

Dans cette hypothèse, la propriété du droit appartenant à l'exproprié n'est pas transférée à l'expropriant, mais l'nsage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est empêché ou limité de façon particulière- ment grave, de telle sorte que le propriétaire se trouve privé d'une faculté essentielle découlant du droit de propriété". On considère que cette si- tuation équivaut à une expropriation formelle et nécessite indemnisa- tion. Il s'agit, en quelque sorte d'une forme de responsabilité de l'Etat pour acte licite, à la suite de mesures d'aménagement du territoire12 ou éventuellement d'autres restrictions comme celles pouvant découler de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) 13 exerçant des incidences sur la planification ou les permis de construire (art. 22 et 24 LPE, notamment) 14.

La LEx ne règle pas l'expropriation matérielle, qui est avant tout une no- tion découlant de l'article 5, alinéa 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT)15. Il s'agit d'une notion fédérale que les cantons ne peuvent étendre!6 ; cependant, dans la mesure où les cantons sont compé- tents pour la mise en œuvre des dispositions en matière d'aménagement du territoire, les juridictions sont avant tout cantonales 17, même lorsque les restrictions au droit de propriété sont liées à des installations fédérales 18.

11 ATF 91/1965 1 329, 338 ss, Barret.

12 Notamment ATF 131/2005 II 151, 155, Commune de Boudry.

13 RS 814.0l.

14 ATF 132/2006 II 475, Etat de Genève.

15 RS 700.

16 RIVA (1999), n° 104.

17 Voir ATF 132/2006 Il 475, 478, Etat de Genève, qui expose le système et relève que les juridictions sont cantonales, sous réserve de certaines lois fédérales qui prévoient expressément la compétence de la commission fédérale d'estimation, et l'application des règles de la procédure d'estimation, dans des cas d'expropriation matérielle, notamment pour les restrictions résultant de la création de zones réser- vées ou de l'adoption de plans d'alignement en vue de la construction de certains ouvrages (art. 18 et 25 de la loi fédérale sur les routes nationales du 8 mars 1960 [LRN - RS 725.11]; art. 18u de la loi fédérale sur les chemins de fer du 20 dé- cembre 1957 [LCdF - RS 742.101]).

18 Voir ATF 132/2006 II 475 55, Etat de Genève, dans lequel il est question de l'in- constructibilité d'un terrain ensuite d'immissions trop importantes du bruit de l'aé- roport de Genève; l'autorité compétente pour statuer sur l'éventuel droit à une in- demnité pour expropriation matérielle est à désigner par le Canton qui peut prévoir la voie de l'action ou celle d'une requête, avec une décision susceptible de recours.

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C. Expropriation formelle des droits de voisinage

L'expropriation formelle des droits de voisinage est une institution par- ticulière. Comme dans l'expropriation marérielle, l'exproprié ne cède aucun mètre carré de terrain. Ici, l'institution consiste à indemniser le voisinage des immissions d'une installation publique lorsqu'elles sont inévitables ou ne peuvent être évitées sans frais excessifs 1., en compen- sation de la privation de la possibilité d'exercer les droits découlant des articles 679 et 684 CC".

L'article 5 LEx prévoit la possibilité d'exproprier de tels droits. C'est dans ce contexte que la jurisprudence du Tribunal fédéral a le plus évo- lué, pour compenser les lacunes du système légal; on verra que ce droit prétorien a atteint ses limites et nécessiterait plus de cohérence.

D. Expropriation formelle des droits de voisinage ou expropriation matérielle à raison des immissions d'une installation publique

La délimitation entre l'expropriation matérielle et l'expropriation for- melle des droits de voisinage n'est pas de toute évidence, lorsque la restriction subie est liée à des immissions excessives (bruit, pollution, radiations, par exemple) en provenance d'une installation publique, en cours d'exploitation, soit après qu'elle ait été autorisée. Toutes deux peuvent indemniser la perte de valeur d'un terrain, bâti ou non, du fait de restrictions graves à la propriété découlant des nuisances (restric- tion de bâtir, restriction dans la jouissance du bien-fonds, etc.). L'ex- propriation formelle des droits de voisinage se caractérise en principe par l'acte de puissance publique qui permet l'empiétement sur les droits privés; mais, les actes de planification ou les restrictions découlant de la législation environnementale au droit de construire (art. 22 et 24 LPEj, sont également des actes qui découlent de la puissance publique".

Par ailleurs, l'une et l'autre de ces procédures peuvent devoir être sol- licitées, indépendamment de toute modification ou travaux, lorsque le

J9 ZEN·RuFFINEN/Guy-EcABERT (2001), p. 463.

" Code civil suisse du 10 décembre 1907 (RS 210).

" KAPPELER (2009), p. 604.

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L'expropriation formelle

niveau des immissions d'une installation publique comme une route ou un aéroport augmente et engendre des restrictions à la propriété sur les parcelles voisines". Il n'est pas possible dans ce contexte d'évoquer les nuances pouvant distinguer la voie à suivre dans chaque circonstance pouvant se présenter; les délais d'intervention et les conditions ne sont pas les mêmes; dans l'expropriation matérielle, il convient notamment d'établir la perte de l'usage prévisible de la parcelle en zone à bâtir; ce moyen sera invoqué le plus souvent consécutivement à un refus du per- mis de construire dans une zone trop exposée au bruit (art. 22 LPE) ou à une décision de déclassement d'une parcelle. Les derniers paragraphes de la présente contribution évoquent les conditions très strictes de l'in- demnisation dans l'expropriation formelle des droits de voisinage, liés à l'imprévisibilité, la spécialité et la gravité du dommage. Lorsque ces conditions ne sont pas remplies, on peut éventuellement songer à une indemnité pour expropriation matérielle", pour autant que le délai (très bref, en général) d'action ou de requête ne soit pas échu et que les condi- tions propres à cette institution soient remplies.

III. Le droit applicable

à

l'expropriation formelle

A. Le droit fédéral

Le droit fédéral sera applicable lorsque le projet tombe dans le champ d'application de la LEx. Selon l'article l, alinéa 1 LEx, le droit d'expro- priation est donné dans deux types de situations:

sur la base d'une clause générale, lorsque l'expropriation peut être justifiée pour des travallX qui sont dans l'intérêt de la Confédération ou d'une partie considérable du pays; entrent dans cette définition les travaux tels ceux liés à la construction de bâtiments de la Confé- dération, des PTT, d'une place d'armes, etc.".

au regard de la législation spéciale lorsque d'autres buts d'intérêts publics y sont reconnus. Dans cette catégorie figurent notamment les

22 Voir notamment l'exemple lié à l'aéroport de Zurich, cité sous lettre D ci-après.

2J Ibid.

" HESS/WEIBEL (1986), vol. 1, p. 25.

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droits accordés par les législations sur les transports (LRN, LCdF, LET2', LITC26, LN!27, LA") et la LPE.

Le droit fédéral est également applicable lorsque la loi fédérale confère le droit d'exproprier à un tiers (concessionnaire, canton ou commune) et qu'elle impose l'application du droit fédéral: il en va ainsi par exemple de l'article 58, alinéa 1 LPE. La LEx est par ailleurs applicable lorsqu'il s'agit d'ouvrages situés sur le territoire de plusieurs cantons, ce que la législation Spéciale rappelle parfois (art. 58, al. 3 LPE). Enfin, la légis- lation fédérale peut également autoriser les cantons à déclarer la LEx applicable en lieu et place du droit cantonal (art. 58, al. 2 LPE).

B. Le droit cantonal

Lorsque le canton exproprie pour réaliser une tâche d'intérêt public can- tonal, régional ou local (route communale ou cantonale, etc.), seul le droit cantonal d'expropriation sera mis en œuvre. Il en ira de même si une expropriation s'avère nécessaire pour la réalisation de buts d'intérêt public qui ne seraient pas reconnus par une loi fédérale ou si la législa- tion fédérale déclare le droit cantonal applicable.

C. Le droit fédéral en concurrence avec le droit cantonal

Lorsque le canton exproprie pour réaliser une tâche de droit fédéral, l'expropriation peut être possible aussi bien selon le droit fédéral que cantonal. L'article 119 LEx prévoit alors qu'il revient à l'expropriant de décider selon laquelle de ces législations elle doit avoir lieu 29.

IV. Les conditions de l'expropriation formelle

L'expropriation formelle est soumise aux principes généraux de l'activité administrative en cas d'atteinte à un droit fondamental, à savoir: la base légale, l'intérêt public et la proportionnalité (art. 36 Cst.)

25 Loi fédérale sur les entreprises de trolleybus du 29 mars 1950 (RS 744.21).

26 Loi fédérale sur les installations de transport par conduites de combustibles ou carburants liquides ou gazeux du 4 oçtobre 1963 (RS 746.1).

17 Loi fédérale sur la navigation intérieure du 3 octobre 1975 (RS 747.201).

28 Loi fédérale sur l'aviation du 21 décembre 1948 (RS 748.0).

29 Voir les exemples cités par ZEN-RuFFINEN/GUy-EcABERT (2001), n° 1027.

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L'expropriation formelle

A. La base légale

La loi doit établir dans quels cas la procédure d'expropriation peut être mise en œuvre, quelles en sont les étapes, qui sont les titulaires du droit d'exproprier et de quelle manière se calcule l'indemnité d'expropriation 30.

Nous avons vu qu'en droit fédéral, pour certains travaux, la LEx consti- tue une base légale directe (pour l'acquisition du patrimoine adminis- tratif fédéral, d'immeubles au profit d'une organisation internationale), pour d'autres, une loi Spéciale doit le prévoir. La délégation du pouvoir d'exproprier à un tiers doit en revanche reposer sur une base légale.

Dans les législations cantonales, certaines n'ont pas fait usage de la clause générale permettant à l'Etat d'exproprier pour" tous les travaux d'in- térêt général ». Ainsi le canton de Vaud exige que le but d'intérêt public soit expressément consacré par une loi spéciale.

B. L'intérêt public

L'intérêt public est double: il s'agit, d'une part, de l'intérêt du but pour- suivi lui-même et, d'autre part, de l'utilité de l'ouvrage en tant que moyen affecté à sa réalisation 31 •

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, c'est seulement si le but visé par l'atteinte à la garantie de la propriété est de nature purement fiscale ou s'il contrevient à une autre disposition constitutionnelle que l'intérêt public n'est pas suffisant pour justifier une expropriation formelle".

Même s'il existe un intérêt public à l'expropriation, il devra encore être confronté aux intérêts privés ou publics contraires". Par exemple, s'agissant d'infrastructures publiques, la protection de l'environnement, du paysage, la préservation des zones agricoles, etc. La LEx évoque les précautions à prendre par rapport à certains conflits (art. 7 LEx, im- meubles affectés à un intérêt public, art. 8 LEx: maintien de surfaces agricoles, art. 9 LEx: protection du paysage).

30 BoVEY (2000), p. 96.

31 Mo OR (1992), p. 402.

32 ATF 111/1985 la 93, Schweizerische Kreditanstalt. Voir aussi BOVEY (2000), p.97.

33 MOOR (1992), p. 403.

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C. La proportionnalité des mesures 1. En général

Le choix de recourir à l'expropriation ne peut s'exercer que dans la me- sure nécessaire pour atteindre le but poursuivi (art. 1, al. 2 LEx). L'ex- propriant doit limiter à un minimum l'emprise de l'ouvrage. Ne peut être exproprié que ce qui est raisonnablement nécessaire. Une étude des variantes du projet peut s'imposer".

2. Mesures particulières découlant de la LEx

La loi sur l'expropriation prévoit elle-même des mesures en application du principe de proportionnalité, telles que la possibilité de restreindre plutôt que supprimer des droits (art. 5, al. 2 LEx), d'imposer des mesures temporaires, plutôt que définitives (art. 5, al. 2 et 6 LEx) et d'exclure des parties intégrantes ou accessoires d'un immeuble de l'expropriation (art. 11, al. 1 LEx).

V. Les parties à la procédure d'expropriation formelle

A. L'expropriant

C'est en principe la Confédération, ou le canton, au niveau cantonal, qui exproprie. Le droit d'exproprier peut cependant être confié à un tiers (communes, cantons, personnes morales de droit public, sujets de droit privé), par la loi ou faire l'objet d'une décision particulière au cas par cas, pour autant qu'une base légale existe. L'expropriation ne peut alors se faire que dans une tâche déléguée et n'a pas à servir les intérêts privés du délégataire.

L'un des effets de la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures de décision du 18 juin 1999 (LCoord)35 a été d'accorder pour toutes les grandes infrastructures de transport un droit d'expro- priation découlant directement de la loi et non plus, comme cela était le cas auparavant, notamment en matière aéronautique, par voie de déci- sion. Ainsi, les grandes infrastructures de transport, les CFF bénéficient

34 FAVRE (2005), p. 691.

35 RO 1999 3071.

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L'expropriarion formelle

de par la loi du droit d'expropriation (art. 3, al. 1 LCdF), de même, le concessionnaire autorisé à exploiter un aétoport (art. 36a, al. 4 LA) ainsi que les cantons et communes s'agissant des routes (art. 39 LRN).

La forme de l'octroi du droit d'expropriation - directement par la loi ou par une décision - n'est pas déterminante pour les expropriés. Il n'existe pas de voie de recours ouverte directement contre la décision préalable d'exercer le dtoit d'expropriation ou de le conférer à un tiers. Selon la jurisprudence constante, cette décision préalable, où est effectué un exa- men prima fade du projet, est de nature provisoire. En outre, les griefs, de fond ou de forme, contre l'expropriation pourront être présentés en- suite dans la procédure d'opposition et dans les procédures de recours subséquentes" .

B. L'exproprié

Ont qualité d'expropriés, les titulaires de droits faisant l'objet de l'ex- propriation, à l'exception des créanciers gagistes et, pour partie des usu fruitiers. Les collectivités publiques peuvent être expropriées sauf la Confédération pour ses immeubles affectés à un intérêt public37

C. Les tiers intéressés

Les tiers intéressés sont les titulaires des droits de gage immobilier (banque, par exemple), des charges foncières et des usufruits constitués sur la chose exproprié (art. 24, al. 1 LEx) et que l'expropriation touche, indirectement ou par effet réflexe. Ils n'ont pas un droit à une indem- nité, mais exercent leur prétention sur celle que reçoit le ptopriétaire (par subrogation) (art. 24, al. 1 LEx).

Constitue également un tiers intéressé toute personne ayant qualité pour recourir dans la phase de la procédure qui concerne la déclaration d'uti- lité publique. Il s'agit ici surtout des voisins, des autorités (cantonales ou communales) et des organisations de prorection de la nature et du paysage ainsi que celles de protection de l'environnement (art. 48 PA et 89 LTF).

" ATF 112/1986 lb 280, Besmer et consorts; ATF 109/1983 lb 130, Adolf Besmer

et cOllsorts; ATF 10811982 lb 376, Reiser. \.P

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37 MOOR (1992l, p. 406. '"

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VI. Objet et étendue de l'expropriation formelle

A. Objet de l'expropriation formelle

L'expropriation a pour objet le transfert, la suppression ou la modi- fication de droits de nature privée, tels qu'ils découlent du CC ou du

C038, ", soit les droits réels immobiliers, les droits résultants des rap-

ports de voisinage, le droit de s'opposer au survol, les droits personnels des locataires ou fermiers de l'immeuble à exproprier.

Nous nous attacherons uniquement à définir les' droits de voisinage et le droit de survol, qui nécessitent des précisions, COnStamment affinées par la jurisprudence.

1. Les droits de voisinage

Les grandes infrastructures de transport peuvent occasionner des nui- sances importantes (bruit, pollution, poussières, vibrations, champ électromagnétiques, etc,j. En droit privé, le propriétaire foncier dispose d'un droit de se défendre contre de telles immissions, lorsqu'elles sont excessives, sur la base des articles 679 et 684 CC. Cependant, face à une installation publique, il peut être difficile d'éviter des immissions excessives, sans frais disproportionnés. Elles seront alors déclarées in- évitables, mais pourront faire l'objet d'une indemnisation, qui remplace les droits de défense offerts par le droit privé.

Cette possibilité a été reconnue à vrai dire par le droit prétorien, de longue date, déjà. En effet, sous l'empire de la précédente législation de 1850, le Tribunal fédéral avait admis, pour des raisons pratiques et d'équité, l'applicabilité du droit d'expropriation aux dommages causés aux particuliers par la construction ou l'exploitation d'ouvrages publics, à l'époque de la construction et de l'exploitation des voies de chemins de fer'o. Cette règle jurisprudentielle était en vigueur avant le CC. La LEx prévoit désormais à son article 5 que les droits résultant des dispo- sitions sur les droits de voisinage peuvent être expropriés.

38 Code des obligations du 30 mars 1911 (RS 220).

39 HEsslWEIBEL (1986), vol. I, n° 7 ad art. 5.

40 BOVEY (2000), p. 142.

(20)

l'expropriation formelle

Cela étant, les conditions d'exercice du droit à une indemnité pour l'ex- propriation des droits de voisinage sont particulièrement restrictives.

Elles relèvent encore actuellement du droit prétorien et nécessitent des développements propres que nous examinerons plus loin. Toute atteinte excessive ne justifiera pas automatiquement un droit à une indemnité.

En effet, l'atteinte subie doit être spéciale, imprévisible et grave.

2. Le survol de la propriété

La jurisprudence du Tribunal fédéral distingue entre les immissions pro- venant de l'aéroport (en tant que conséquence indirecte de l'exercice du droit de propriété sur le fonds voisin) et le survol de la parcelle par les avions à faible altitude (qui représente une usurpation ou une ingérence directe dans l'espace aérien d'un fonds, dans son extension verticale), violant l'article 667 CC, Lorsque le droit civil est seul applicable - dans le voisinage d'un aérodrome privé par exemple -, un propriétaire fon- cier peut toujours s'opposer à ce que son bien·fonds soit survolé à faible altitude par des aéronefs. Si ce survol est nécessaire au regard de la situation ou des conditions d'exploitation de l'aérodrome, il incombe au propriétaire de cette installation d'acquérir préalablement le droit de passer dans l'espace aérien du bien-fonds voisin" (droit de survol). A défaut d'un droit de survol, l'usurpation que représente le survol peut être repoussée (art. 641, al. 2 CC). Le droit civil n'a pas fixé une fois pour toutes l'altitude de survol admissible sans constituer une usurpa- tion, mais nous verrons plus loin que la jurisprudence a fixé quelques paramètres récemment.

Comme pour les droits de voisinage, le droit de survol lié à un aéroport public pourra nécessiter l'octroi d'une indemnité en remplacement des actions du droir privé. Les conditions d'octroi de cette indemniré sont cependant différentes de celles de l'expropriation des droits de voisinage.

B. Etendue de l'expropriation formelle

Le droit d'expropriation peut s'exercer de manière définitive (c'est la règle), ou de manière temporaire, lorsque cela est nécessaire à l'acquisi- tion de droits pendant la construction de l'ouvrage (droits de passage,

" ZBI 1996 416, 419·420 (TF, 12.05.1995); ATF 104/1978 Il 86, Ede/mann et consorts.

(21)

d'élever des baraquements, etc.); dans cette hypothèse, la restriction est limitée à un maximum de cinq ans, à défaut d'un texte contraire (art. 6, al. 1 LEx).

L'expropriation peut porter sur une partie du droit ou sa totalité. Lors- que l'expropriation est partielle, l'exproprié ou l'expropriant peuvent chacun, à des conditions fixées par la loi, solliciter l'extension de l'ex- propriation. L'exproprié l'obtiendra lorsque «le reste n'est plus suscep- tible d'être utilisé selon l'affectation qui lui était destinée ou qu'il ne saurait l'être sans difficultés excessives» (art. 12 LEx). L'expropriant l'obtiendra si l'indemnité pour la dépréciation de la parcelle restante

«est supérieure au tiers de la valeur vénale de cette partie» (art. 13 LEx). On précisera que la demande d'extension doit être présentée dans le délai de la procédure d'opposition, sous peine de forclusion".

VII. L'indemnisation de l'expropriation formelle A. La pleine valeur vénale

C'est la pleine valeur vénale (Verkehrwert), qui doit être accordée, comme on l'a vu ci-dessus. La valeur vénale est celle qui aurait été ob- tenue sur le marché. L'indemnité doit remplacer tous les droits et avan- tages dont l'exproprié se trouve privé par l'expropriation et couvrir tous les dommages matériels qu'il subit de ce chef. La législation sur l'expro- priation s'attache uniquement aux intérêts de l'exproprié, dans le cadre de la fixation du prix; l'exproprié est ainsi en droit de demander la valeur la plus élevée attribuée à son terrain 43.

Les éléments de l'indemnité sont: la perte du droit exproprié, c'est-à- dire sa valeur vénale (art. 19, let. a LEx); la dépréciation de la partie restante en cas d'expropriation partielle (art. 19, let. b LEx); le montant de tous les autres préjudices (art. 19, let. c LEx).

L'indemnité doit en principe être versée en espèces (art. 17 LEx). Une réparation en nature est cependant également possible dans un certain nombre de situations énumérées par l'article 18 LEx, qui ne sont pas exhaustives. En réalité, dans les situations d'expropriation formelle des

42 ATF 12912003 Il 420, A. et B.

43 ATF 113/1987 lb 39, 41-42, R.; ATF 112/1986 lb 538, 542, X.; ATF 106/1980 lb 223, 228, Kanton Zürich.

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L'expropriation formelle

droits de voisinage, la jurisprudence tend de plus en plus souvent à ad- mettre le principe d'une indemnité en nature (par l'aménagement de fenêtres antibruit), complétée éventuellement par une soulte financière pour la moins-value restante".

Différentes méthodes d'évaluation de la valeur vénale sont admises".

Récemment le Tribunal fédéral a été occupé par la méthode hédoniste dans les procédures d'expropriation formelle des droits de voisinage autour de l'aéroport de Zurich. Cette méthode comparative et statis- tique implique une importante base de données intégrant les différents éléments influant sur le prix d'un immeuble et sur une large région.

Par rapport à la méthode fondée sur la situation de l'immeuble, qui est assez schématique, elle évalue par exemple l'incidence sur la valeur de l'immeuble d'une exposition au bruit selon la nature de la nuisance (avion, etc.).

B. La moins-value en cas d'expropriation partielle

Lorsque l'expropriation ne porte que sur une partie de la surface d'un immeuble et rend l'utilisation de la partie restante plus difficile, cette moins-value (Wertminderung) doit être indemnisée en tant que relie (art. 19, let. b LEx); on parle également d'expropriation partielle lors de la constitution d'une servitude de passage ou d'autres restrictions d'utilisation semblables.

Ainsi 'que la jurisprudence l'a rappelé à maintes reprises, c'est la méthode de la différence qui est décisive dans une telle situation; l'indemnité équivaut à la différence entre la valeur vénale du fonds entier et celle de la partie restante après l'expropriation. La question se pose de manière fréquente pour les ouvrages routiers ou ferroviaires qui empiètent sur une partie du bien-fonds à exproprier, mais aussi pour l'installation de lignes à haute tension, qui justifient l'inscription d'une servitude. Le Tri- bunal fédéral admet que l'on tienne compte de la perte d'un avantage de fait, comme la perte de vue ou les nuisances nouvelles, même si celles-ci respectent les seuils fixés par la législation environnementale; ainsi, les

.. ATF 122/1996 " 337, 343, consorts Favre; ATF 119/1993 lb 348, Etat de Fribourg.

" ATF 134/2008" 49, 83 ss, unique zurich airport Flughafen Ziirich AG und Kan·

ton Züricb, c. 17 cr 18.

(23)

effets des immissions psychologiques liés au rayonnement électroma- gnétique d'une ligne à haute tension pourront exercer une incidence sur le marché foncier, qui devra être intégrée dans le calcul de la valeur vénale du bien-fonds 46.

VIII.

Aspects particuliers liés aux grandes infrastructures de transport

A. Relation entre la planification et l'expropriation formelle D'une manière générale, une procédure d'expropriation pour de grandes infrastructures de transport implique le dépôt de plans et leur mise à l'enquête publique, pendant laquelle les personnes expropriées et inté- ressées peuvent faire opposition. L'article 27 LEx prévoit que l'expro- priant est tenu d'établir un plan de l'ouvrage, un plan d'expropriation et un tableau des droits expropriés. Les oppositions et les demandes d'indemnité doivent être formulées pendant le délai de 30 jours de l'en- quête publique. Des avis personnels doivent être adressés aux intéressés (art. 30, al. 1 LEx). Une procédure sommaire est possible, dans certains cas, auquel cas un avis personnel suffit (art. 33 LEx).

Du point de vue des compétences, il convient de distinguer entre l'auto- rité compétente pour l'estimation, qui est la Commission fédérale d'esti- mation, et l'autorité compétente pour approuver les plans et statuer sur les oppositions.

Le président de la Commission fédérale d'estimation tente la concilia- tion (art. 45 LEx). A défaut d'accord, le département compétent doit statuer sur les oppositions. A défaut d'accord sur les indemnités, la pro- cédure d'estimation est ouverte (art. 57 LEx).

Ces règles ont été adoptées à un moment où les procédures d'autori- sation de construire ou de planification prévues par les lois spéciales étaient considérées comme des procédures internes à l'administration où l'on veillait exclusivement à l'intérêt public". Progressivement, avec l'évolution du droit de procédure administrative et l'extension des possi- bilités de recours, de nouvelles garanties ont été offertes dans les procé-

46 ATF 129/2003 II 420, A. et B.

47 JOMINI (2009), p. 9.

(24)

L'expropriation formelle

dures d'approbation des plans régies par les lois spéciales. Dans certains domaines, le législateur a institué une procédure combinée, regroupant la procédure d'approbation des plans et la procédure d'expropriation, avant la phase de l'estimation (routes nationales, insrallations de trans- port par conduites, chemins de fer). Toutes les oppositions recevables dans le cadre de la LEx devaient être présentées et traitées dans la pro- cédure d'approbation des plans. Il subsistait cependant une dualité, dès lors qu'il était possible de contester l'approbation technique des plans dans la procédure d'opposition prévue par la LEx. Cela permettait de contester l'ouvrage à deux stades de la procédure (dans la procédure de planification proprement dite et dans celle de la LEx).

L'un des objectifs de la LCoord est de coordonner et de simplifier ces procédures. Selon le nouveau régime, les prescriptions relatives à la pro- cédure de LEx et celles relatives à la procédure de mise à l'enquête pu- blique sont regroupées dans la procédure d'approbation des plans. Il n'y a lieu de procéder qu'à une seule mise à l'enquête publique. Toutes les oppositions, notamment celles en matière d'expropriation, doivent être traitées lors de l'approbation des plans. L'estimation des préten- tions produites par les expropriés fait l'objet d'une procédure séparée.

La phase d'estimation de la procédure formelle est intégrée à la procé- dure d'approbation des plans jusqu'à la phase d'estimation. Il en résulte:

une autorité fédérale unique qui statue sur les oppositions en matière de plans et celles liées à l'expropriation. La décision traite donc des griefs relatifs à la conformité du projet au droit fédéral, et des griefs contre l'octroi du droit d'expropriation, le principe, le but ou l'inté- rêt public de l'expropriation;

une concentration de toutes les autorisations requises par le droit fédéral dans une seule procédure;

concernant la procédure d'estimation, l'article 57 LEx n'a pas subi de modification. Depuis l'entrée en vigueur de la loi sur le Tribunal administratif fédéral du 17 juin 2005 (LTAF)", le 1" janvier 2007, il appartient à cette juridiction de nommer les présidents des com- missions, à la place du Tribunal fédéral, en sa qualité d'autorité de surveillance (art. 59, al. 1, let. a et 63 LEx).

" RS 173.32.

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B. Relation entre le droit de l'environnement et l'expropriation formelle

C'est essentiellement dans le cadre de l'expropriation formelle des droits de voisinage que ces relations se manifestent. La LPE, entrée en vigueur le 1" janvier 1985, prévoit en principe une obligation d'assainir les ins- tallations qui dépassent les valeurs limites d'immission (art. 16 ss LPE) par des mesures et non par l'octroi d'une indemnité. On pourrait donc considérer que le chapitre est clos et que désormais, les mesures prévues par la LPE supplantent les possibilités d'indemnisation offertes par l'ex- propriation. Ce serait perdre de vue que l'objectif poursuivi par la LPE ne pourra être atteint dans tous les cas. Dans certaines situations, des allégements à l'obligation d'assainir ont été ou pourront être accordés pour des installations publiques ou concessionnées pour lesquelles un assainissement n'est pas possible ou pas proportionné dans ses coûts (art. 20 et 25 LPE). C'est dire qu'il reste une place pour des situations justifiant une indemnité d'expropriation à raison d'immissions exces- sives qui persistent.

Qu'en est-il alors de la relation avec le droit de l'expropriation des droits de voisinage. L'obligation d'assainir prime-t-elle sur la possibilité de demander l'ouverture d'une expropriation formelle? Le propriétaire touché peut-il choisir entre l'indemnité d'expropriation et les mesures - quelquefois insatisfaisantes - que lui offre la législation environne-

mentale? Lorsque la législation environnementale prévoit un délai d'as- sainissement, celui-ci est-il compatible avec le délai de prescription de la prétention en expropriation des droits de voisinage? Ces questions sont posées ici en introduction aux paragraphes qui vont suivre, car pour comprendre la problématique, il est nécessaire de saisir le fondement et les conditions d'octroi de l'indemnité d'expropriation des droits de vOismage.

Si le Tribunal fédéral a posé pour principe que, d'une manière générale, les obligations découlant de la législation environnementale priment sur les possibilités d'indemnisation, cette jurisprudence s'est néanmoins montrée fluctuante. Elle ne paraît pas traiter sur le même pied les si- tuations dans lesquelles un assainissement est possible ou envisageable (routes, voies de chemin de fer) et celles pour lesquelles un assainis- sement est difficilement réalisable tant sur le plan technique que sous

(26)

L'expropriation formelle

l'angle des conditions d'exploitation (aéroports nationaux). Nous exa- minerons cela avec la question de la prescription des prétentions en ma- tière d'expropriation.

Néanmoins, il est évident que la législation sur la protection de l'envi- ronnement a exercé des incidences sur le régime de l'indemnisation des droits de voisinage, puisque les mesures que commandent de prendre la LPE (mesures de réduction du bruit à la source ou mesures prises sur le lieu d'immission comme les fenêtres antibruit) sont également celles qui s'imposent le plus souvent au titre de dédommagement dans l'expropriation formelle des droits de voisinage". Indépendamment de cela, les mesures requises par la LPE doivent désormais faire partie du projet d'expropriation formelle, en général. On note ainsi que le droit de l'expropriation permet, aux termes de l'article 4, let. d LEx, modifié par la LCoord, de «mettre en œuvre des mesures de protection, de recons- titution ou de remplacement prises dans le cadre de la réalisation d'un

. ouvrage, conformément aux dispositions fédérales sur la protection de

l'environnement, de la nature et du paysage".

C. Les conditions de l'expropriation formelle des droits de voisinage

1. En général

On a vu que les droits de voisinage peuvent être expropriés en situation d'immissions excessives inévitables ou ne pouvant être écartées sans frais excessifs. Quand de telles immissions sont-elles excessives? La ju- risprudence a eu l'occasion de le préciser à l'occasion de l'arrêt Werren en 1968, qui concernait le bruit de l'autoroute Lausanne-Genèveso

Cette jurisprudence inscrit le principe selon lequel une indemnisation

., ATF 122/1996 II 337,343, consorts Favre; ATF 119/1993 lb 348, Etat de Fribourg.

so ATF 94/19681286, Werren: te propriétaire, M. WERREN, a construit en 1955 une villa locative de trois appanements dans un quartier tranquille à Morges; cepen- dant, te futur tracé de l'autoroute passait à 20 mètres de cette villa. Le tracé défi- nitif de cette autoroute a été approuvé en 1961; M. WERREN y a fait opposition en raison de la suppression d'une servitude qui le protégeait dans une certaine mesure de la vue et subsidiairement en raison de l'expropriation des droits de voisinage. Sa demande a été admise relativement à la conclusion principale; le Tribunal fédéral s'est néanmoins prononcé sur le principe s'agissant des éléments directeurs à rete- nir concernant l'indemnité pour expropriation des droi[s de voisinage.

(27)

pour expropriation formelle des droits de voisinage liée à des immis- sions sonores ne peut intervenir que pour autant que trois conditions soient réunies: l'imprévisibilité, la spécialité et la gravité du dommage.

Les affaires ayant donné lieu au développement de la jurisprudence concernent toutes des questions de bruit. Le Tribunal fédéral a laissée ouverte la question de savoir si les mêmes critères s'appliquent aux pol- luants atmosphériques 51 ; il ne fait cependant pas de doute que si une installation à elle seule devait engendrer des immissions excessives et inévitables, les critères d'indemnisation seraient les mêmes que ceux dé- veloppés en matière de bruit; la situation se présentera cependant plus rarement, car il est exceptionnel qu'une installation à elle seule engendre des immissions polluantes excessives.

a. La clause de l'imprévisibilité

La condition d'imprévisibilité résulte d'une jurisprudence déjà ancienne, selon laquelle le propriétaire d'une maison située à proximité d'une ins- tallation publique, par exemple une voie ferrée, doit s'attendre à sup- porter plus de bruit que l'habitant d'un quartier tranquille de villas; il n'a pas droit à une indemnité si l'agrandissement normal et prévisible des installations ferroviaires entraîne une augmentation du bruit. Cette notion est l'une des plus floues des trois conditions posées. Dans l'arrêt Werren, le Tribunal fédéral a considéré que M. WERREN n'aurait pas eu droit à une indemnité, du fait qu'il se trouvait en zone industrielle, près d'une voie ferrée et d'une zone urbaine.

La jurisprudence plus récente" a cependant confirmé que celui qui habite à proximité d'une infrastructure de transport doit s'attendre à supporter plus de bruit que l'habitant d'un quartier tranquille.

Cette condition de l'imprévisibilité a par la suite donné lieu à une pro- blématique particulière pour les aéroports nationaux. La règle a été posée en 1995 que la condition de l'imprévisibilité est réputée réalisée pour les biens-fonds acquis avant le 1" janvier 1961 (quinze ans après la 2'm, guerre mondiale et avant la reprise d'un important trafic aérien

51 ATF 118/1992 lb 203, Erben R.

52 ATF 121/1995 II 317, Jeanneret et consorts.

(28)

L'expropriation formelle

lié aux avions à réaction)". La date du 1" janvier 1961 constitue donc en principe l'époque charnière à compter de laquelle une indemnisa- tion peut avoir lieu ou non, car on considère que si l'exproprié a acquis son bien-fonds après le 1" janvier 1961, les effets de l'exploitation de l'aéroport étaient prévisibles. On notera que l'appréciation de la "pré- visibilité» est censée avoir été déterminée selon les cri tètes du "citoyen moyen », et non seulement du spécialiste de l'aviation ou de la personne habirant dans le voisinage d'un aéroport!

Dans certaines situa rions, le propriétaire d'un bien-fonds acquis après le 1" janvier 1961 peur néanmoins se prévaloir de l'imprévisibilité des immissions de l'aéroport, lorsque:

la demande d'indemnité d'expropriation est présentée par l'héri- rier, qui a acquis le bien-fonds par dévolution successorale après le J" janvier 1961, ou encore le transfert de propriété résulte d'une Iibéraliré entre vifs faire à titre d'avancement d'hoirie";

un bien-fonds en zone à bâtir, à l'époque, a éré acquis avant le 1" jan- vier 1961; peu importe qu'il soir non équipé et donc non construc- tible au sens de la législation actuelle".

un bien-fonds a été acquis avant le 1" janvier 1961, mais bâri après;

dans cette hypothèse, la condition de l'imprévisibilité est remplie, mais le droit à une indemnisation ne peut correspondre qu'à la dé- valuation du sol" ; en revanche, lorsque la conclusion du contrat d'entreprise ou le début des travaux précèdent la date du 1" janvier 1961, l'indemnité pourra porter sur la dévaluation du bâtiment".

On peut se demander jusqu'où le dogme de l'imprévisibilité permet d'ad- mettre n'importe quelle modification d'une installation bruyante, sans indemnité. A notre sens, en présence de certaines modificarions d'impor- tance, on devrait assimiler la situation à la création d'une insrallation

53 ATF 134/2008 1149, 62 55, unique zurich airport F1llghafen Zürich AG lmd Kan- ton Zü,ich, c. 7; ATF 131/2005 Il 137, c. 2.1; ATF 121/1995 Il 317, 334 SS, Jeanneret et co"sorts, c. 6 b-c. Voir aussi JOJ~UNI (2009). p. 17.

" ATF 13112005 Il 137 c. 2.1; ATF 128/2002 11231, 234-235, Etat de Genève.

55 ATF 134/2008 11152, X.

" ATF 134/2008 Il 145, X.

51 ATF 134/200811 49, X.

(29)

nouvelle ou fortement modifiée, non prévisible. Cela devrait à notre avis assurément être le cas lorsque les immissions d'une installation n'excèdent pas les valeurs limites d'immission, au sens de la législation environnementale, puis les dépassent au gré d'une modification permet- tant une augmentation de la capacité d'exploitation; il n'est en effet pas nécessairement prévisible, au vu des règles de limitation des immissions contenues dans la LPE, qu'une installation puisse devenir nuisible ou incommodante, dans la durée; et le fait que la LPE permette éventuel- lement d'accorder des allégements dans de tels cas ne signifie pas encore que l'atteinte soit prévisible au sens de l'expropriation formelle. Mais des modifications d'importance, survenant sur une installation déjà très bruyante, devraient également être considérées comme imprévisibles; si- non, c'est accorder un blanc seing total en faveur des grandes infrastruc- tures, dans des situations où la législation environnementale ne permet le plus souvent guère de remédier à ces dépassements 58; il en résulterait une situation choquante pour ceux qui doivent subir ces graves atteintes à leur santé mais aussi à la garantie de la propriété.

Dans ces conditions, même dans le voisinage des aéroports nationaux, la date du 1« janvier 1961 pourrait être remise en cause", cela notam- ment dans certaines communes jusque là peu gênées par le bruit des avions, mais qui subissent désormais une atteinte très importante en

58 Voir art. 20 et 25 LPE.

59 Les récents arrêts rendus par le Tribunal fédéral, concernant la Commune d'Op- fikon (ATF 134/2008 II 49 55, X.; ATF 126/2000 II 522, Po/itische Cerneinde Bachs, notamment), montrent que certaines modifications de l'exploitation d'un aéroport de cette taille peuvent avoir des effets imprévisibles et sensibles. Cette ville a souffert de bruit excessif provenant de survols de grands aéronefs depuis les années 1960; les valeurs limites d'immissions étaient constamment dépassées depuis cette période en 1996, lors de la création d'une quatrième voie de départ sur le hub, de telle sorte que l'on a ainsi doublé le nombre de décollages des longs courriers (ATF 126/2000 II 522, 583 55, Po/itische Gemeinde Bachs). Certes, le niveau de bruit mesuré (Leq) n'a pas nettement évolué, compte tenu des effets lo- garithmiques du bruit. Cependant, la population s'est sentie très fortement gênée par cette augmentation de l'exploitation, ce qui a suffi pour considérer que la per- ception de la gravité du dommage et sa spécialité, sous un angle subjectif, étaient réalisées. Si le niveau de bruit avait objectivement fortement évolué, on aurait dû, à notre sens, également considérer se trouver en présence d'une installation nouvelle ou fortement modifiée, faisant partir un nouveau point de départ de la condition de l'imprévisibilité.

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l'expropriation formelle

raison de modifications des trajectoires de vol ' •. On rappelle que c'est le sentiment du citoyen moyen qui est déterminant pour juger de la clause de l'imprévisibilité.

b. La clause de la spécialité

Cette condition est réalisée lorsque les nuisances sonores ont atteint une intensité excédant le seuil de ce qui est usuel et tolérable. Dans l'arrêt Werren, le Tribunal fédéral relève que le caractère spécial du dommage peut provenir de l'intensité particulière du bruit qui se dégage d'une route, mais également du mode d'utilisation de l'immeuble par l'expro-

prié. Il appartient à l'autorité d'expropriation d'examiner de cas en cas

si le dommage est spécial

'1 .

En général, la jurisprudence considère qu'il convient de se référer aux seuils fixés par le droit public, en l'espèce la LPE et l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB)6', pour apprécier le caractère excessif d'une immission en droit privé. Ces seuils tiennent compte de la situation de l'immeuble, puisqu'ils distinguent quatre de- grés de sensibilité au bruit, permettant des tolérances différentes (art. 43 et 44 OPB). S'agissant de l'intensité de l'excès, dès 1993 6l, le Tribu- nal fédéral a considéré en principe que la condition de la spécialité se trouvait réalisée lorsque les valeurs limites d'immission découlant de la législation sur la protection de l'environnement étaient dépassées. Or, la LPE distingue trois seuils d'immissions (les valeurs limites d'immis- sion, les valeurs d'alarme et les valeurs de planification); s'agissant des installations nouvelles, ce sont les valeurs de planification (art. 23 et 25 LPE), plus basses de 5 dB (A) que les valeurs limites d'immission (art. ] 5 et 16 LPE), qui sont déterminantes et qui fixent les niveaux ad- missibles. Ces seuils concrétisent la limite de l'atteinte excessive pour ces

60 Diverses communes ont plaidé que la çondition de l'imprévisibilité ne pouvait leur être opposée lors de la modification des trajectoires de vol~ en raison des accords avec )'Allemagne: les communes à l'est de l'aéroport Klmen, Rasse.rsdorf, Nuerens- dorf, Lindau, pour l'approche sur la piste 28 et les communes au sud notamment Zurich-Schwamendingen, Goçkhausen, Zumikon pour les mouvements sur la piste 34.

'1

ATF 94119681286, 301, Werren.

" RS 814.41.

" ATF 11911993 lb 348, Etat de Fribourg.

(31)

installations. On peut se demander si la jurisprudence du Tribunal fédéral, fondée à l'époque des travaux préparatoire relatifs aux seuils d'immissions en matière de bruit 64 , qui ne distinguaient pas les trois seuils d'exposition précités, ne devrait pas être revue pour admettre de se référer désormais au critère des valeurs de planification, s'agissant de la situation pouvant justifier une indemnité en cas de dépassement des immissions d'une installation nouvelle. Une autre raison de retenir les valeurs de planification, dans cette dernière hypothèse, tient au fait que les articles 679 et 684 CC incluent une action préventive, pour préve- nir d'un excès 65. En principe, cette action doit conduire à adopter des mesures destinées à éviter un excès, ce qui est le propre des valeurs de planification de la LPE.

On notera que, malgré l'entrée en vigueur de la LPE et l'obligation en principe de respecter des seuils d'immission, la procédure d'expropriation des droits de voisinage conserve un sens, pour les situations où la LPE ac- corde des allégements à l'obligation d'assainir une installation publique existante ou à l'obligation de respecter des seuils bas pour une installa- tion publique nouvelle; les grandes infrastructures de transport consti- tuent précisément des installations pouvant justifier de tels allégements.

c. La clause de la gravité

La condition de la gravité se rapporte au préjudice subi par le proprié- taire foncier et donc à la diminution de la valeur du bien-fonds. Seules les moins-values d'une certaine importance justifient le droit à une in- demnité. La jurisprudence n'a pas fixé de critère précis, mais, selon les circonstances, une moins-value de 10% représente déjà un dommage grave 66 •

2. Le survol des avions

Les trois conditions auxquelles la jurisprudence subordonne l'octroi d'une indemnité d'expropriation en cas d'immissions de bruit (imprévi-

64 ATF 110/1984 lb 340, Staat Bern.

65 STEINAUER (2002), 1894, 1925.

66 ATF 134/2008 Il 49, 67, X.; ATF 130/2004 Il 394, 419·420, Kanton Zürich und unique zurich airport Flughafen Zürich AG; ATF 122/1996 Il 337, consorts Favre.

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