Les structures juridiques et institutionnels Les structures juridiques et institutionnels

2.5.2 Les structures juridiques et institutionnels

Il est reconnu que l’action isolée et unilatérale de la part d’états individuels ne pourra jamais suffire à gérer toute la gamme d’activités et de processus générés par les invasions. Une gestion efficace nécessite non seulement des cadres juridiques nationaux mais aussi une action bilatérale, régionale ou internationale concertée et fondée sur des objectifs communs et des normes internationales approuvées conjointement. Des lois s’imposent pour mettre en place une politique, fixer des principes, des règles et des procédures et pour servir de fondement aux efforts nationaux, régionaux et internationaux.

A l’heure actuelle, il existe plus de cinquante actes juridiques régionaux et internationaux (accords, codes de conduite et guides techniques) qui traitent d’une façon ou d’une autre des espèces exotiques. Ils couvrent les écosystèmes terrestres, marins, d’eau douce, de marécages et côtiers ainsi que les processus et les voies qui favorisent les introductions. Un tableau faisant une liste de ces

actes internationaux est fournie par l’UICN (‘‘A Guide to Designing Legal and Institutional Frameworks on Alien Invasive Species” de Shine, Williams, Gündling 2000). Ce guide est également recommandé comme complément d’informations sur les problèmes juridiques.

Les actes juridiques sont souvent, mais pas toujours, de portée assez générale.

La législation nationale et les réglementations sont nécessaires à rendre ces actes opérationnels au sein des systèmes juridiques nationaux. La loi nationale, tout comme la loi internationale, s’est développée par secteurs et sur une longue période. Une telle approche sectorielle a provoqué une fragmentation avec des lacunes de couverture, de terminologie, de conformité, d’exécution ainsi qu’en matière de solutions.

Les décideurs de politiques nationales devraient chercher à développer un cadre juridique pour aborder tous les problèmes liés aux espèces exotiques. Dans un premier temps, les décideurs nationaux devraient s’appliquer à intégrer les problèmes d’espèces exotiques dans la planification de stratégies sectorielles et de protection de l’environnement. Ensuite, toutes les politiques, institutions et lois sur le sujet devraient être identifiées et révisées pour en déceler les lacunes, faiblesses et inconsistances. Des cadres nationaux devraient être établis,

simplifiés ou renforcés dans le but de:

harmoniser les objectifs et les possibilités, standardiser la terminologie,

appliquer des mesures de prévention d’introductions indésirables, soutenir les mécanismes d’avertissement précoce,

apporter des mesures de gestion, y compris la restauration de la biodiversité native et promouvoir la conformité et la responsabilité financière.

Pour le développement des lois nationales contre les espèces exotiques, trois approches sont à envisager:

1. La première et plus ambitieuse des trois est de réviser et consolider les lois et réglementations existantes en un cadre législatif unitaire qui couvrirait toutes les catégories d’espèces, de secteurs, d’écosystèmes ainsi que

l’éventail complet des mesures à prendre.

2. La seconde est de promulguer un cadre législatif central qui déterminera les éléments essentiels communs, harmonisera les buts, les définitions, les critères et les procédures pour les lois sectorielles séparées.

3. La troisième approche, minimaliste (mais probablement réaliste), est d’harmoniser toutes les lois et régulations sur la question et d’en assurer une mise en pratique plus uniforme et plus consistante.

Dans beaucoup de pays, la responsabilité du contrôle des espèces exotiques est partagée entre différentes agences gouvernementales. La coordination entre ces agences est souvent pauvre, voire inexistante. Les plus grosses responsabilités devraient être données à une autorité déjà existante telle que le département de l’environnement ou de la protection de la nature, de l’agriculture ou encore de la santé publique, ou bien à une entité créée de toute part comme en Nouvelle Zélande (cf. Section 2.5). La responsabilité peut également être partagée entre les institutions ou les agences sectorielles compétentes. Pour assurer l’efficacité de cette organisation, il serait utile de mettre en place un mécanisme de coordination tel que le Conseil Fédéral des Espèces envahissantes, récemment établi aux États-Unis (‘‘Invasive Species Council in the United States”).

Les mécanismes voués à assurer la coordination et la coopération entre les agences fédérales et sub-nationales sont tout aussi essentiels. Ceci est particulièrement important pour les organisations régionales d’intégration économique telles que L’Union Européenne (UE) et le Développement Sud Africain (SADC), conçues pour promouvoir la libre circulation des biens entre les états membres.

Des objectifs explicites sont nécessaires à fournir le cadre conceptuel afin de mettre au point la législation, dicter sa mise en application, fixer des priorités et édifier la prise de conscience. Les principaux objectifs sont:

la protection de la santé des hommes, des plantes et des animaux contre les nuisibles exotiques, y compris les agents pathogènes et les maladies,

la protection des espèces indigènes, y compris les taxons inférieurs, contre la contamination, l’hybridation, l’éradication locale ou l’extinction.

La portée du cadre national a deux aspects: la couverture géographique et la couverture des espèces. Comme tout un territoire national risque d’être affecté en cas d’invasion, les introductions devraient être réglementées pour tous les écosystèmes et biomes (terrestres et aquatiques). Des mesures spéciales s’imposeront pour les îles, les pays comprenant des îles ou les pays aux écosystèmes particulièrement vulnérables tels que les écosystèmes isolés de par leur situation géographique ou leur évolution, y compris les îles océaniques.

Comme les espèces exotiques se trouvent dans tous les groupes taxonomiques, y compris les champignons, algues, ‘‘higher plants”, invertébrés, poissons, amphibiens, reptiles, oiseaux et mammifères, les mesures seront applicables à tous les groupes d’espèces. Au niveau national comme au niveau international, les définitions et la terminologie varient énormément d’un pays à l’autre et même d’un secteur à l’autre. Les termes généraux utilisés par la communauté scientifique devront être expliqués plus en détail et définis dans la législation pour orienter et clarifier. Pour des besoins juridiques, une liste de base des termes clés est recommandée et devrait contenir:

Espèces natives – qu’est-ce qui constitue une espèce native ou indigène ? Espèces exotiques – ceci pose le problème de savoir en quoi elles sont exotiques

Espèces exotiques envahissantes –

Danger ou nuisance – quels types ou degré de danger les invasions présentent-elles ?

Pour des raisons juridiques et pratiques (voir Section 3.2 pour plus de détails), il faut faire une distinction entre:

Les introductions intentionnelles (pour l’agriculture, la foresterie, la pêche, l’horticulture, etc.)

Les introductions intentionnelles utilisées en espaces limités ou en captivité (pour le commerce des aquariums, des animaux de compagnie, des zoos et des cirques par exemple.)

Les introductions non-intentionnelles telles que celles provoquées par le commerce, le tourisme, les voyages et les transports.

Autant que possible, des procédures devraient être introduites pour minimiser les risques de passage des espèces exotiques au point d’origine ou d’exportation.

Des mesures de cette nature dépendent directement des échanges d’information et de la coopération entre les pays concernés. Dans la plupart des cas,

l’inspection des articles doit être faite au point d’importation ou de relâche. Les mesures de contrôle aux frontières et de quarantaine sont nécessaires pour le contrôle les introductions intentionnelles sujettes à autorisation préalable afin de réduire les introductions intentionnelles et de détecter les introductions non-autorisées (illégales.) Des mesures devraient également être prises pour les contrôles intérieurs, en particulier pour:

les pays insulaires et les états comprenant des îles,

les états aux systèmes de gouvernement fédéraux ou régionaux et les organisations d’intégration économique régionale.

Les introductions dans les zones protégées, les écosystèmes isolés géographiquement ou de par leur évolution et dans d’autres écosystèmes vulnérables devraient être interdites ou sujettes à une réglementation extrêmement stricte.

Aucune introduction intentionnelle ne devrait avoir lieu sans autorisation en règle, habituellement sous la forme d’un permis ou d’une licence. Un système de permis devrait être organisé au moyen de listing des espèces pour faciliter son application et garder des traces des introductions (cf. Section 3.3.) L’analyse des risques et l’évaluation de l’impact sur l’environnement devraient faire partie intégrante du système de permis (voir Section 3.4.)

Dans le but de promouvoir la transparence et la responsabilité financière, la loi devrait prévoir les prises de décisions quant aux permis sur présentation de preuves scientifiques. Lorsqu’un permis est accordé, la législation devrait offrir la possibilité d’ajouter des conditions telles que la préparation d’un plan de réduction, des procédures de contrôle, des obligations de confinement et des procédures de plan d’urgence. Des frais, tels qu’une taxe ou une caution, pourront également être inclus.

La détection précoce et les systèmes d’avertissement sont des conditions préalables essentielles à une réponse rapide contre les invasions nouvelles ou

potentielles (cf. Section 4). Les besoins pour atteindre les objectifs comprennent:

surveiller le comportement des espèces exotiques introduites intentionnellement pour détecter des signes d’invasion possible, prendre des mesures d’urgence et

donner aux autorités le pouvoir de prendre les mesures immédiates nécessaires.

Les risques associés aux différentes voies d’entrée varient suivant les pays et les régions en partie en fonction de la portée et de l’efficacité des mesures juridiques déjà en place. Les mesures nationales devraient adresser les voies d’introduction connues, telles que les secteurs de la pêche, de l’agriculture et de l’horticulture, et puis contrôler les entrées potentielles. Les services de contrôles aux frontières et de quarantaine devraient être désignés pour la détection des`voyageurs

clandestins’ dans les livraisons, containers, etc., provisions faites pour le contrôle post-quarantaine. Les opérations de transport aérien, maritime, fluvial et routier devrait être menées conformément aux normes nationales et/ou internationales pour réduire les mouvements d‘autostoppers”. Des conditions spéciales devraient être appliquées aux espèces introduites destinées aux zoos, cirques, à l’élevage en captivité, à être des animaux domestiques et à d’autres utilisations canalisées pour limiter les risques d’‘échappés’.

Les procédures d’évaluation de l’Impact sur l’environnement (EIA) devraient être modifiées, lorsque c’est nécessaire, pour réduire les risques d’introductions pendant les travaux de grandes infrastructures. Le Canal de Suez, par exemple, offre une voie d’entrée permanente aux espèces marines exotiques, leur permettant d’aller librement entre la Méditerranée et la Mer Rouge (voir aussi Section 3.2.4 ‘‘Structures fabriquées par l’homme qui favorisent la propagation des espèces exotiques”)

L’idéal serait d’avoir des mesures de réduction légales avec les deux objectifs suivants:

Des mesures d’éradication, de confinement et de contrôle des espèces exotiques envahissantes à court et à long terme.

Des stratégies positives de restauration de la diversité biologique native.

Les espèces exotiques doivent avoir un statut légal compatible aux programmes de réduction. Dans certains pays, il arrive que toutes les espèces sauvages soient automatiquement protégées, y compris les espèces exotiques. Ceci est possible là où la loi protège la diversité biologique en bloc, sans distinguer entre les espèces natives et les espèces exotiques ou encore là où la loi protège un taxon (gène) d’un rang supérieur et qui engloberait une/des espèce(s) exotique(s).

Pour contourner ce problème, la législation en fait de protection de la nature/diversité biologique doit exclure les espèces exotiques des lois de protection et protéger les espèces natives, y compris les espèces ré-introduites et les espèces qui apparaissent occasionnellement sur le territoire considéré. Les mesures de

réduction devraient donner les droits suivants aux autorités:

réglementer les possessions, les mouvements nationaux et le commerce d’espèces exotiques,

limiter les futures relâches,

rechercher la coopération des propriétaires, des propriétaires/occupants de terres et des pays voisins,

utiliser des mécanismes rentables pour financer l’éradication, par exemple des systèmes de primes.

Les techniques d’éradication ou de contrôle, y compris l’utilisation d’agents de contrôles biologiques exotiques, tels que les coccinelles, devraient être sujets à une analyse de risques/EIA et à un permis délivré par les autorités

compétentes.

Autant que possible, les structures juridiques devraient motiver la participation des gens pour promouvoir l’implication active des communautés indigènes et locales et des propriétaires terriens. Ceci est très bien illustré par le ‘‘South Africa working for Water Programme”, un projet de grande ampleur.

La gestion des espèces exotiques envahissantes devrait être perçue comme une longue suite de politiques et de mesures de préservation de la diversité biologique.

Les mesures de contrôle de la biodiversité ‘négative’, comme les zones de défrichage de l’euphorbe ésule (Euphorbia esula), devraient être associées aux stratégies et aux idées positives de restauration des écosystèmes dégradés et, au besoin, de ré-établissement ou ré-introduction des espèces indigènes. Il est important que les structures juridiques promulguent une culture de responsabilité civile, administrative et financière. Les initiatives de promotion de la responsabilité financière pourraient comprendre:

La responsabilité criminelle et civile pour les introductions illégales et les faux permis,

assurance obligatoire,

cautions/engagements à s’exécuter

et frais d’analyse des risques et frais de permis.

A long terme, les stratégies pour la prise de conscience des citoyens, des

‘‘stakeholders’’ commerciaux et des administrations peuvent représenter la plus grande contribution aux contrôles efficaces d’invasions et à la réduction des taux d’introduction. En résumé, voici les principes clés juridiques et de politique, les cadres et les outils qui devraient figurer dans une loi nationale:

une gestion stratégique et à long terme des écosystèmes, une coopération internationale, régionale et trans-frontalière,

des mesures de prévention et de précaution pour les programmes de réduction et de contrôle,

des mécanismes de recouvrement des dépenses pour, lorsque c’est possible, s’assurer que le poids économique de toute mesure de contrôle nécessaire soit supporté par les responsables de l’introduction,

la participation de tous les ‘‘stakeholders’’ et autres parties importantes, y compris dans l’accès à l’information et

2.1 Des bases de données et documents sur les espèces