Dans le secteur de la santé, l’évaluation socio-économique s’insère dans le suivi du comité interministériel de la performance et de la modernisation de l’offre de

soins hospitaliers (COPERMO)

Le secteur hospitalier est également concerné par les obligations d’évaluation socio-économique puisqu’il représente 16 des 42 contre-expertises réalisées en novembre 2016.

37 Voir annexe II relative à l’inventaire, qui revient en détail sur le champ d’application du décret n° 2012-1211 (et donc de l’obligation d’évaluation socio-économique).

38 Voir annexe IV relative aux enjeux méthodologiques, qui recommande de développer des méthodes d’évaluation socio-économiques pragmatiques pour les projets qui, contrairement aux projets d’infrastructures nouvelles de transport, se prêtent mal au calcul socio-économique en l’état des travaux scientifiques.

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Annexe I 19

2.2.2.1. Le COPERMO est, depuis 2013, chargé d’assurer la pertinence des projets d’investissements hospitaliers

Dans le secteur de la santé, les projets d’investissement sont instruits au niveau local, par l’établissement hospitalier, avec un appui de l’agence régionale de santé (ARS) qui en est le porteur afin d’assurer leur insertion dans un schéma régional et leur conformité aux priorités ministérielles.

L’ensemble des projets d’un montant supérieur à 50 M€ doit passer dans le processus du comité interministériel de la performance et de la modernisation de l’offre de soins hospitaliers (COPERMO), créé en 2013³⁹ afin de répondre aux exigences nouvelles de la LPFP pour 2012-2017 en matière d’investissement public et, plus encore, de s’assurer de la pertinence des projets d’investissements hospitaliers. À la date de la mission, un projet d’instruction doit être publié pour tirer les leçons des trois premières années de fonctionnement (encadré 4).

Encadré 4 : Présentation du COPERMO

Le comité interministériel de la performance et de la modernisation de l’offre de soins hospitaliers (COPERMO), préfiguré à compter de janvier 2013 et officiellement mis en place par une circulaire du 5 juin 2013, assure, selon les termes du rapport IGAS à son endroit (septembre 2015), une « unité de temps et de lieu qui doit normalement favoriser la cohérence des décisions en matière d’investissement et de fonctionnement ».

La composition du COPERMO est interministérielle avec :

 des membres issus du ministère de la santé : le secrétaire général des ministères des affaires

sociales, la direction générale de l’offre de soin (DGOS), la direction générale de la Sécurité sociale (DSS), l’inspection générale des affaires sociales (IGAS)… ;

 des membres représentant le ministère des finances (la direction générale des finances publiques

(DGFiP), la direction du budget (DB)) mais également la direction générale de l’outre-mer (DGOM) ;

 des personnalités qualifiées, sans voix délibérative, comme le commissaire général à

l’investissement (CGI) ou l’agence nationale pour l’amélioration de la performance (ANAP) ; Il se réunit sur une base mensuelle, sous différents formats, et est complété par un groupe technique interministériel qui prépare les décisions du COPERMO (la DGOS est chargée de son animation).

Concernant le volet « investissement » du COPERMO :

 il suit principalement les projets d’investissement des établissements de santé dont le montant des travaux dépasse les 50 M€ hors taxes (HT), qui doivent se situer au stade du « pré-programme » ou du « pré-programme technique détaillé » (aucun ordre de service ne peut avoir été signé avant la validation définitive du COPERMO) ;

 une imbrication forte est attendue entre l’évaluation socio-économique de l’investissement et

l’anticipation de la performance en termes de fonctionnement ;

 il émet un avis sur les projets des établissements, notamment sur le financement susceptible d’être apporté par l’État, avant la décision ministérielle sur ce sujet.

Source : Mission d’après rapport IGAS sur le Copermo (retours d’expérience et voies d’optimisation, septembre 2015) et projet d’instruction relative au fonctionnement du COPERMO (en cours de finalisation à la date de la mission).

L’ensemble des interlocuteurs de la mission ont souligné l’utilité du COPERMO, dont la mission retient notamment :

 concernant la composition du comité :

 son caractère interministériel, notamment via la représentation du ministère des finances ;

39 Circulaire interministérielle du 5 juin 2013 relative à la mise en place du comité interministériel de la performance et de la modernisation de l’offre de soins hospitaliers (COPERMO).

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Annexe I 20

 la présence d’ « experts » (sans voix délibérative) via le CGI et l’agence nationale pour l’amélioration de la performance (ANAP)⁴⁰ ;

 concernant ses travaux et leur portée :

 la vision globale sur la dépense publique, puisque le comité s’intéresse à la fois aux projets d’investissements et à ceux de modernisation du fonctionnement des établissements ;

 le suivi dans la durée instauré par le comité (cf. graphique 6), puisque :

- le projet est pris en compte en amont, avant la décision de financement par l’État et de réalisation, dès le stade du « préprogramme » ;

- le comité s’exprime formellement à deux reprises, sur l’éligibilité du dossier (en fonction de critères prédéfinis dans une doctrine d’éligibilité) et sur l’approbation de son financement, avant la décision ministérielle qui décide le montant de l’aide accordée ;

- le comité peut demander des ajustements, voire un report si le projet n’est manifestement pas mature ;

- une revue annuelle des projets d’investissements permet de mesurer le suivi des recommandations du comité (sachant qu’à l’issue des décisions du niveau central, l’ARS et l’établissement sont responsables des suites⁴¹) ;

 la structuration progressive d’une « doctrine » en matière d’investissements hospitaliers, tant :

- concernant les valeurs de référence (comme les prévisions d’activité liées aux évolutions démographiques ou le nombre de jours d’ouverture) ;

- concernant les conditions d’éligibilité des projets d’investissements au financement de l’État (cible capacitaire en hospitalisation, cible ambulatoires en médecine, etc.).

Graphique 6 : Illustration schématique simplifiée du processus décisionnel en matière de projets hospitaliers

Source : Mission d’après circulaire COPERMO. *Plan global de financement pluriannuel (PGFP) de l’établissement.

40 Créée en 2009, l’agence nationale d’appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (ANAP) a pour « objet d’aider les établissements de santé et médico-sociaux à améliorer le service rendu aux patients et aux usagers, en élaborant et en diffusant des recommandations et des outils dont elle assure le suivi de la mise en œuvre, leur permettant de moderniser leur gestion, d’optimiser leur patrimoine immobilier et de suivre et d’accroître leur performance, afin de maîtriser leurs dépenses » (article 18 de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009).

41 Le directeur général de l’ARS approuve la programmation budgétaire des projets dans le plan global de financement pluriannuel (PGFP) de chacun des établissements, examiné annuellement.

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Annexe I 21

2.2.2.2. La procédure du COPERMO s’articule globalement bien avec celles du CGI, même si certains points doivent être précisés

Malgré plusieurs différences, la procédure mise en place par le ministère de la santé via le COPERMO apparaît à la mission comme une bonne pratique d’articulation entre un processus d’élaboration sectoriel et l’évaluation socio-économique exigée par la LPFP et le décret n° 2013-1211.

Parmi les écarts, un premier qui ne semble pas poser de difficulté⁴² concerne le seuil d’évocation des projets d’investissement :

 le COPERMO n’examine, en principe, que les projets d’investissement dont le montant est supérieur au seuil de 50 M€, alors que le CGI doit se voir déclarer tous les projets d’un montant supérieur à 20 M€ ;

 le COPERMO demande une contre-expertise pour tous les projets qu’il examine, qui est réalisée via le CGI pour les projets d’un montant supérieur à 100 M€ et par le groupe technique du COPERMO pour ceux d’un montant compris entre 50 et 100 M€, ce qui « peut se justifier dans le contexte budgétaire et financier actuel » mais « [ne doit pas aboutir] à dessaisir les ARS au risque de les déresponsabiliser »⁴³.

Force est de constater que le processus du COPERMO est véritablement articulé avec celui d’élaboration de l’évaluation socio-économique, l’ensemble du processus étant conçu de manière progressive et complémentaire, afin d’accompagner l’élaboration du projet. Ainsi, dans le projet de circulaire en cours de préparation à la date de la mission :

 une annexe à part entière présente le processus d’examen des projets d’investissement hospitaliers, avec :

 une note d’évaluation socio-économique préalable demandée à l’ARS dès le préprogramme, avant la décision d’éligibilité du COPERMO, pour porter une appréciation sur les principales caractéristiques du projet ;

 une évaluation socio-économique finalisée et mise à jour dans le dossier de programme technique détaillé (PTD) envoyé au COPERMO pour la décision finale (la contre-expertise porte, le cas échéant, sur cette évaluation-là) ;

 une autre annexe présente le cadre réglementaire prévu par le décret n° 2013-1211, l’interprétation de son champ d’application (par exemple des modalités de calcul du montant du financement public) et son articulation avec les autres évaluations propres au secteur (cf. tableau 1) ;

 une dernière annexe rassemble des fiches pratiques et méthodologiques recensent les meilleures pratiques observées depuis la création du COPERMO ainsi que les outils d’évaluation de la performance utilisés par le comité (comme la « trame de l’évaluation socio-économique des projets en COPERMO investissement »).

42 D’autant que l’instruction de la DGOS du 22 juillet 2014 précisait les modalités de déclaration à l’inventaire des projets d’investissements en application du décret n°2013-1211 du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d’évaluation des investissements publics.

43 Rapport IGAS-IGF relatif à l’évaluation du financement et du pilotage de l’investissement hospitalier (2013), cité par le rapport IGAS sur le Copermo (retours d’expérience et voies d’optimisation, septembre 2015).

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Annexe I 22

Tableau 1 : Schéma général du dispositif d’évaluation des projets d’investissements hospitaliers en fonction de leurs montants

Source : Mission d’après projet de circulaire.

Le principal point restant à préciser a trait aux suites données aux contre-expertises du CGI, puisque :

 en principe, les contre-expertises et avis du CGI doivent faire l’objet d’une réponse du porteur de projet dans un délai d’un mois, ce qui n’est pas le cas à la date de la mission⁴⁴ ;

 les décisions du COPERMO - dont l’application est suivie annuellement - reprennent en partie les recommandations des contre-expertises, mais sans systématisme, ce qui empêche le suivi des réponses apportées.

2.2.3. Dans l’enseignement supérieur, l’expérience de l’opération Campus a structuré les