Les démarches d’évaluation préalable se développent aussi dans les collectivités territoriales, ouvrant la possibilité, à moyen terme, d’une

extension de l’obligation d’évaluation socio-économique à leurs projets d’investissements

Compte tenu du poids de l’investissement public des collectivités territoriales, l’opportunité d’étendre l’obligation de la LPFP pour 2012-2017 aux projets locaux apparaît légitime. Elle pourrait s’inscrire dans un contexte favorable au développement de l’évaluation des projets d’investissements publics dans les collectivités territoriale (§ 2.4.1) mais, sur la base de l’expérience de l’État en la matière, son utilité sera incontestablement liée aux objectifs et au cadre qui lui sont donnés (§ 2.4.2).

2.4.1. Plusieurs mesures récentes renforcent la place de l’évaluation préalable des projets d’investissements publics des collectivités

L’évaluation ex ante des projets d’investissements publics locaux n’est pas très développée : dans une enquête réalisée par la Caisse des dépôts et consignations (décembre 2014), 65 % des collectivités interrogées indiquaient ne pas avoir mis en place d’évaluation des charges d’exploitation de leurs investissements, et 70 % d’évaluation de leur impact économique⁶⁵. Plusieurs mesures récentes sont venues renforcer la place des évaluations des projets d’investissement des collectivités territoriales :

 reprenant la proposition formulée par le rapport Lambert-Malvy en avril 2014⁶⁶, la loi NOTRe⁶⁷ (août 2015) prévoit que toute opération exceptionnelle doit donner lieu à une étude de son impact pluriannuel sur les dépenses de fonctionnement, jointe à la présentation du projet pour l’assemblée délibérante. Les opérations concernées sont celles dépassant le seuil fixé par le décret du 30 juin 2016, à savoir un seuil fonction de la dimension de la collectivité et de ses recettes de fonctionnement⁶⁸, complété par un seuil plancher de 100 M€ pour lequel l’étude d’impact devient obligatoire quelle que soit la collectivité ;

65Enquête sur l’investissement des collectivités locales : vers un changement en profondeur ? (décembre 2014), portant sur un échantillon de communes et d’EPCI de plus de 10 000 habitants, de départements et de régions.

66 M. Malvy et A. Lambert, Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et l’engagement de chacun, avril 2014. Pour anticiper les coûts de fonctionnement et de remplacement des équipements, le rapport proposait de « rendre obligatoire l’information de l’assemblée délibérante sur les coûts de fonctionnement induits par une dépense d’équipement et de provisionner une année pleine de fonctionnement ».

67 Article L. 1611-9 du code général des collectivités territoriales (CGCT) créé par l’article 107 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).

68 Se fondant sur le recensement de l’observatoire économique de l’achat public (qui recensait 321 projets de plus de 5 M€ en 2013, pour un montant total de 4 mds€), le rapport sur le patrimoine des collectivités territoriales (mai 2016) estimait que « les opérations de plus de 5 M€ pourraient être considérées comme des opérations exceptionnelles ». La fiche d’impact du décret n° 2016-892 du 30 juin 2016 précise toutefois que les seuils ont été définis de sorte à « limiter, à une ou à deux, les opérations pendant la durée de la mandature ».

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Annexe I 33

 dans le cadre rénové de la commande publique en juillet 2015⁶⁹, tous les marchés de partenariat des collectivités territoriales devront obligatoirement faire l’objet de deux avis (non liants) qui seront présentés à l’assemblée délibérante :

 un avis sur l’évaluation du mode de réalisation (EMR – cf. encadré 7 supra), émis par la mission d’appui au financement des infrastructures (Fin Infra)⁷⁰ ;

 un avis du ministre chargé du budget (via la direction générale des finances publiques – DGFiP) sur l’étude de soutenabilité budgétaire (ESB)⁷¹.

2.4.2. Une transposition adaptée du dispositif d’évaluation socio-économique de l’État aux collectivités territoriales apparaît souhaitable à la condition d’un accompagnement méthodologique adéquat

L’autre proposition du rapport Lambert-Malvy portant sur l’étude d’impact socio-économique des projets d’investissements publics des collectivités territoriales⁷² a été reprise par le récent rapport sur le patrimoine des collectivités (rendu public en octobre 2016), qui :

 constate que « les investissements réalisés par les collectivités territoriales ne permettent pas toujours d’assurer le maintien en l’état ou la réhabilitation du patrimoine existant », propose de « rendre obligatoire, comme pour l’État, une évaluation de la rentabilité socio-économique des investissements supérieurs à 20 M€ » ;

 face au manque d’outils disponibles pour les collectivités désireuses de réaliser une telle évaluation, propose de « confier au CGI l’élaboration d’une méthodologie allégée pour l’évaluation des investissements inférieurs à ce seuil ».

En effet, si un dispositif d’évaluation socio-économique était introduit pour les projets d’investissement public des collectivités, il conviendrait :

 que ce dispositif respecte le principe de libre administration, et notamment que les experts et contre-experts sollicités soient indépendants de l’État, et qu’il ne donne pas à l’État un droit de regard sur l’opportunité des projets ;

 que son ampleur soit proportionnée aux projets et aux collectivités concernées :

 qu’il ne duplique pas le travail déjà réalisé dans le cadre des autres évaluations (étude d’impact pluriannuel sur les dépenses de fonctionnement, EMR et ESB) ;

 qu’il évite la complexité des méthodes et des référentiels d’évaluation constatées au niveau de l’État ;

 que les coûts engagés pour réaliser l’évaluation soient à la mesure du projet d’investissement envisagé.

69 Nouvelles procédures instituées par le titre II de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relatives aux marchés publics, portant sur les dispositions particulières relatives à la passation des marchés de partenariat.

70 Dans le cadre de la réforme de la commande publique, FinInfra a pris la suite de la mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP), sous la forme d’un service à compétence nationale rattaché au directeur général du Trésor. Il a été désigné par le décret n° 2016-522 du 27 avril 2016 comme « l’organisme expert de la structuration juridique et financière des projets d’investissements dans les infrastructures d’intérêt général », chargé de contrôler l’EMR de tous les marchés de partenariat, y compris ceux conclus par les collectivités territoriales et établissements publics locaux.

71 L’ESB est une étude obligatoire en amont de toute décision de recours à un marché de partenariat pour

« apprécie[r] notamment les conséquences du contrat sur les finances publiques et la disponibilité des crédits » (article 74 de l’ordonnance n° 2015-899). Elle est soumise pour avis au service de l’État compétent (article 76) et est, comme l’EMR, présentée à l’assemblée délibérante qui se prononce sur le principe du recours au marché de partenariat (article 77).

72 Le rapport Lambert-Malvy proposait également, pour « évaluer la création de valeur engendrée par un nouvel équipement », de « réaliser et transmettre à l’assemblée délibérante pour information une étude d’impact socio-économique pour tout projet d’investissement d’un montant compris entre 5 et 10 M€, en fonction de la taille de la collectivité. » Il proposait déjà de confier le cadrage de ces évaluations au CGI.

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Annexe I 34

Concrètement, il pourrait être envisagé de créer une évaluation socio-économiqueobligatoire pour les projets au-delà d’un certain seuil, à définir en lien avec ceux qui existent pour les études mentionnées ci-dessus, qui serait présentée à l’assemblée délibérante à l’issue des études préalables du projet, en tout état de cause avant la décision d’approbation du projet.

Il paraît à la mission indispensable que cette obligation soit associée à l’élaboration préalable de référentiels simplifiés et à l’accompagnement de la démarche dans son déploiement⁷³. Ces référentiels devraient :

 concerner les secteurs qui intéressent particulièrement les collectivités, à commencer par les équipements urbains, le tourisme, le sport, la culture, l’environnement ;

 être élaborés en lien avec le CGI et France Stratégie et en concertation avec les associations de collectivités - par exemple dans le cadre de l’observatoire des finances et de la gestion publiques locales (OFGPL)⁷⁴.

Si un élargissement du périmètre était envisagé à horizon 2018, l’élaboration de guides méthodologiques simplifiés devrait être une priorité en 2017.

Par ailleurs, cette évaluation socio-économique pourrait faire l’objet d’une contre-expertise indépendante, par exemple pour les projets dont le financement public dépasse 100 M€. Une telle approche permettrait de prendre en considération la quasi-totalité des financements apportés par des personnes publiques, hors Union européenne : il s’agirait alors d’élargir le périmètre de la contre-expertise actuelle pour inclure les collectivités territoriales et leurs établissements publics dans les personnes publiques dont le financement est pris en compte pour définir le seuil de contre-expertise.

Le cas échéant, en miroir de l’avis émis par le CGI à destination du gouvernement et du Parlement sur les évaluations socio-économiques des ministères et établissements publics, et de manière similaire à l’avis de Fin Infra sur l’EMR, la contre-expertise pourrait être transmise à une instance indépendante – l’OFGPL par exemple⁷⁵ - qui émettrait un avis à destination de l’assemblée délibérante.

Pour mettre en place de telles mesures de niveau législatif :

 une étude d’impact doit être élaborée, qui précisera notamment le nombre de projets concernés en fonction des seuils retenus ;

 l’avis du conseil national d’évaluation des normes (CNEN) devra être sollicité⁷⁶ ;

 un vecteur législatif devra être identifié, par exemple la loi de programmation des finances publiques de 2017, pour une application à compter de 2018 ;

 un délai d’entrée en application pourrait être, le cas échéant, prévu, pour laisser le temps de la préparation méthodologique indispensable.

73 Voir annexe IV sur les enjeux méthodologiques.

74 Créé par l’article 113 de la loi du 7 août 2015 (loi NOTRE), l’objet de l’OFGPL est « d’établir, de collecter, d’analyser et de mettre à jour les données et statistiques portant sur la gestion des collectivités territoriales et de diffuser ces travaux afin de favoriser le développement de bonnes pratiques ».

75 L’OFGPL est une des formations spécialisées du comité des finances locales (CFL), composé de représentants des collectivités territoriales et de l’État. L’une des fonctions du CFL est consultative, essentiellement à destination de l’État. L’OFL a vu ses missions élargies par l’article 113 de la loi NOTRe susmentionné, dans une logique d’appui aux collectivités territoriales.

76 Formation créée par la loi n° 2013-921 du 17 octobre 2013, le CNEN est « chargé d’évaluer les normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics » (article L. 1212-1 CGCT). Le gouvernement doit le consulter sur l’impact technique et financier, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics des projets de textes législatif et réglementaires créant ou modifiant des normes qui leur sont applicables. (article L. 1212-2 CGCT).

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Annexe I 35

Proposition n° 1 : Concernant l’évaluation socio-économique des projets d’investissements des collectivités territoriales, élaborer des référentiels méthodologiques simplifiés et adaptés. Envisager sur cette base d’étendre l’obligation d’évaluation socio-économique aux projets locaux, pour présentation aux assemblées délibérantes. Prévoir enfin une contre-expertise pour les projets les plus significatifs.

3. Pour s’affirmer, l’évaluation socio-économique a besoin d’intervenir