Les contre-experts s’intéressent particulièrement aux hypothèses de base qui cadrent l’exercice d’évaluation socio-économique pour chaque projet

4.1.1. Le cadrage du bilan socio-économique, notamment la délimitation du périmètre

du projet et la date optimale de mise en service, sont déterminants

Concernant la définition des scénarios et options, les 12 contre-expertises mettent en évidence que :

 le scénario de référence :

 doit inclure les projets non prévus mais devant être réalisés si le projet d’infrastructure n’est pas mis en œuvre (même si les contre-experts du GPSO notent que « la description de ces projets alternatifs revêt un large aspect arbitraire ») ;

 est à détailler avec des éléments quantitatifs ;

 l’option de référence :

 doit toujours être analysée, ce qui n’est pas toujours le cas ;

 peut être multiple (avec plusieurs options de référence) ;

 la délimitation du périmètre du projet est d’autant plus importante quand de fortes externalités sont prévisibles: la non-prise en compte d’externalités générées par le surplus de trafic en dehors du seul tronçon de la ligne ferroviaire étudiée peut conduire à une sous-estimation des effets.

Dans le cadre de projets comprenant une dimension supranationale (européenne), l’isolement de la partie qui revient aux acteurs français se pose⁷⁰, afin de savoir à qui profitent les économies sur les coûts de transport réalisées grâce à l’infrastructure, quelles seraient les conséquences d’une absence du projet⁷¹, ou encore la quantification de la réduction de l’émission de CO272. Ces questions sont renforcées par l’approche des effets pour la collectivité nationale préconisée dans les deux instructions-cadre de 2005 et 2014⁷³. Plusieurs contre-expertises ont souligné l’utilité d’une approche transfrontalière, concernant l’autoroute ferroviaire atlantique, le GPSO, la modernisation de la ligne Serqueux-Gisors⁷⁴.

70 L’instruction-cadre de 2005 mentionne que « pour les projets ayant un fort caractère international, il conviendra de partager le surplus collectif global (sur un périmètre international) selon des critères soit territoriaux, soit nationaux, à expliciter et à justifier au cas par cas. »

71 Par exemple, l’absence de projet d’autoroute ferroviaire atlantique représenterait une perte de recettes de l’État au titre de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). La contre-expertise suppose que 15 % du carburant consommé est acheté en France en l’absence du projet.

72 Les contre-experts sur le projet d’autoroute ferroviaire atlantique ont souligné, en novembre 2013, que l’instruction Robien prend en compte le « coût monétarisé de toute tonne de carbone rejetée dans l’atmosphère » alors que dans les conventions internationales, l’émission de CO2 est comptabilisée au lieu de livraison du carburant et non sur le trajet. La contre-expertise avait souhaité une nouvelle instruction-cadre qui traite plus précisément des trafics internationaux, du partage du surplus européen entre les parties prenantes (par exemple l’affectation de certaines externalités). L’instruction Royal n’a pas apporté de réponse sur ces points.

73 L’instruction-cadre de 2005 souhaite que le périmètre soit « adapté à la diversité des effets analysés » mais officiellement, le périmètre est la collectivité nationale (idem pour l’instruction Royal).

74 Sur ce cas, « pour la mission, un périmètre européen […] serait plus pertinent pour le projet ».

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Pièce jointe n°3 41 Concernant la date optimale de mise en service et les interrogations sont évoquées ci-dessus (au § 3.1.2) :

 une réflexion sur la date optimale de lancement du projet est nécessaire, sinon elle est relevée comme une lacune ;

 la contre-expertise du projet d’autoroute ferroviaire atlantique mentionne que « la mise en pratique des recommandations du rapport Quinet n’est pas aisée » et la solution adoptée au cas d’espèce est le calcul de la VAN pour différentes années de mise en service. La contre-expertise du projet de CDG Express préconise d’ailleurs de faire varier la VAN en fonction de la date de mise en service sur un graphique.

4.1.2. Plusieurs questions apparaissent concernant la prise en compte des effets du projet sur les finances publiques

Les évolutions et interrogations relatives à la prise en compte des sujets de finances publiques ont été présentées au § 3.1.4 ci-dessus et se retrouvent dans les contre-expertises.

L’assiette de calcul pose problème puisque plusieurs contre-expertises font état d’interrogations :

 la contre-expertise des lignes 18 et 17 Nord (basées sur le référentiel de 2014) « s’en est tenu[e] dans le présent document à l’approche conventionnelle qui consiste à n’affecter que les dépenses donnant lieu à subventions publiques » mais « il n’est pas nécessairement injustifié d’affecter les recettes supplémentaires de la collectivité ». Si l’instruction Robien ne prenait que les dépenses (« tout euro public dépensé dans un projet »), l’instruction Royal et le rapport Quinet prennent comme assiette « toute variation de dépense et de recette budgétaire publique » ;

 un autre point est relevé dans la contre-expertise du projet de contournement Est de Rouen : « le COFP est appliqué aux dépenses publiques nettes à l’horizon 2070 et non 2140, ce qui peut induire en erreur ». La fiche-outil de l’instruction Royal fait bien état d’une assiette correspondant aux « dépenses nettes actualisées sur la durée de vie du projet ».

La nécessité de rendre obligatoire la prise en compte du COFP est progressivement apparue : ce point est évoqué dans les contre-expertises concernant les projets soumis au référentiel de 2005 puisque l’instruction Royal rend obligatoire le COFP. En revanche, les conditions de recours au PFRFP apparaissent insuffisamment précises : la contre-expertise sur la ligne Serqueux-Gisors relève « l’ambigüité de la circulaire des services de la DGTIM qui laisse imprécises les conditions de recours au PFRFP ». En effet, alors que le rapport Quinet recommande un recours systématique au PFRFP, l’instruction Royal laisse le choix (« quand il apparaît nécessaire de tenir compte de la rareté budgétaire pour hiérarchiser les projets »).

En ce qui concerne l’estimation des coefficients COFP et PFRFP, pour le projet du GPSO,

« la contre-expertise s’est interrogée sur le caractère réaliste de ces coefficients. Elle s’est demandée en particulier si les difficultés budgétaires présentes de l’État et des collectivités locales ne risquaient pas de s’aggraver ».

Enfin, le cas des nouvelles taxes apparaît également : dans le projet de CDG Express, le COFP n’est pas appliqué aux recettes de la nouvelle taxe aérienne mais fait l’objet d’un test de sensibilité. La contre-expertise souhaite l’application du COFP et du PFRFP à la nouvelle taxe.

Ce cas n’est prévu que dans le rapport Quinet qui préconise dans ce cas le calcul d’un COFP spécifique.

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Pièce jointe n°3 42

4.1.3. L’intégration des risques systémiques par des scénarios probabilisés appelle une clarification

Dans le § 3.1.1.4, la mission rappelle les différentes méthodes de prise en compte des risques, systémiques et non systémiques, en fonction du bêta ou des scénarios probabilisés.

Dans les rapports de contre-expertise et les évaluations sous-jacente, il apparaît que :

 la prise en compte des risques non systémiques n’est pas à sous-estimer, comme le rappelle la contre-expertise du projet de la ligne 18 (« l’analyse des risques non systémiques est beaucoup plus importante que l’analyse des risques systémiques »), mais elle ne pose pas de réels soucis méthodologiques⁷⁵. Ils sont traités par des tests de sensibilité ;

 les risques systémiques posent, quant à eux, des difficultés sur la méthode avec scénarios probabilisés⁷⁶. Les contre-expertises des lignes 17 Nord, 18, 15 Est recommandent de s’en tenir au calcul élémentaire comme demandé dans l’instruction-cadre de 2014. En cas de sensibilité très significative du PIB, la contre-expertise du projet de liaison autoroutière Castres-Toulouse recommande de recourir à la méthode utilisant les bêtas.

Les échanges avec les contre-experts confirment la nécessité d’une clarification de l’instruction-cadre, qui apparaît insuffisamment compréhensible et pragmatique, voire incomplète dans la mesure où la publication d’outils méthodologiques complémentaires (par la DGITM ou le Cerema) ne serait pas intervenue comme prévu.

4.1.4. Le besoin d’un cadrage macroéconomique apparaît très clairement

Les hypothèses de croissance sont quasiment toujours sujettes à débat, que cela soit celles fournies par :

 l’instruction-cadre de 2014⁷⁷ ;

 le projet d’instruction-cadre relative aux méthodes d’évaluation économique des investissements routiers interurbains de mai 2007⁷⁸ ;

 ou le référentiel de RFF (devenu SNCF Réseau)⁷⁹.

75 Les contre-expertises des lignes 17 Nord et 18 recommandent de présenter ces risques sous la forme d’intervalles pour chaque facteur constitutif de la VAN. Ces deux contre-expertises fournissent également une liste non exhaustive d’effets non systémiques à évaluer qui pourrait être reprise pour des infrastructures ferroviaires (les instructions-cadre ne produisant pas de telle liste) : l’enfouissement de la ligne sur un linéaire plus important, les aléas géotechniques ou hydrogéologiques, les passages en tréfonds de bâtiments existants et aléas liés aux fouilles archéologiques, le glissement de planning, les variations de coûts (achat, renouvellement), le coût d’exploitation et les effets économiques élargis. La contre-expertise du projet du CDG Express insiste sur des tests de sensibilités pour la concurrence.

76 Les contre-expertises des lignes 17 Nord, 18, 15 Est et 15 Ouest préconisent de ne pas présenter le détail du calcul de la VAN probabiliste « qui nuit à la compréhension » mais uniquement le résultat final. La contre-expertise de la ligne 15 Ouest juge inutile la comparaison faite par la maîtrise d’ouvrage entre la VAN probabiliste et la VAN risquée à 4,5% (Le rapport Quinet précise bien que les méthodes du numérateur et du dénominateur donnent des résultats différents – chapitre 1. Partie 3.5.1, l’instruction Royal ne dit rien de la possibilité offerte ou non des différentes VAN). Pour tenter de faire des comparaisons, la mission de contre-expertise recommande plutôt de calculer un taux d’actualisation en équivalent certain correspondant à la VAN probabiliste.

77 Croissance tendancielle du PIB de 1,5 % par an.

78 Ministère de l’Écologie, de l’Énergie et de l’Aménagement du Territoire. Les valeurs sont les suivantes : 1,9 % entre 2002 et 2025, 1,5 % entre 2025-2050 et 0% au-delà de 2050.

79 Croissance de 1,73 % par an jusqu’en 2025 et 1,63% au-delà.

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Pièce jointe n°3 43

Elles sont jugées trop optimistes par rapport aux valeurs réelles depuis 2008 :

 ces valeurs sont « largement périmées sur la période 2010-2030 » selon la contre-expertise du projet des lignes 16, 14 et 17 ;

 « les scénarios de PIB proposés par le Cerema […] sont décalés de notre point de vue des perspectives de croissance à ce jour » selon la contre-expertise du projet de contournement Est de Rouen.

Ces prévisions de croissance auront également des conséquences sur les prévisions de demande et celles de l’emploi.

Pour pallier ce défaut, certains contre-experts recommandent des scénarios dégradés avec une évolution du PIB de 0,5 % (contre-expertise du projet de la ligne 14)

Plusieurs contre-experts ont rapporté à la mission le besoin d’un cadrage général concernant la croissance française, les prix des énergies, les anticipations d’innovations technologiques majeures susceptibles de transformer en profondeur le secteur, les éléments structurants (contexte réglementaire, contexte concurrentiel, tarifaire, comportement radicaux).

4.2. Les effets monétarisés dans la VAN-SE de chaque projet sont questionnés