Depuis plusieurs années, les procédures d’évaluation interministérielles se développent, avec un regard proche de celui souhaité par l’évaluation

socio-économique

Aux côtés des processus d’élaboration et de décision au sein de chaque secteur, la mission constate que de nombreuses évaluations préalables interministérielles se sont développées au cours des dernières années, en parallèle de l’obligation d’évaluation socio-économique. Parmi ces évaluations préalables, un certain nombre recoupent en partie la démarche d’évaluation socio-économique : l’articulation de ces évaluations apparaît d’autant plus opportune et nécessaire.

Les démarches concernées ont essentiellement trait à des projets transverses, tels que les projets informatiques (§ 2.3.1) ou immobiliers non spécifiques (§ 2.3.2), ou à des instruments utilisés par de nombreux maîtres d’ouvrage, comme les marchés de partenariat (§ 2.3.3) ou le financement via le programme des investissements d’avenir (PIA) (§ 2.3.4).

52 Dans son rapport public annuel (RPA) pour 2012, la Cour des comptes a reconnu que « des progrès significatifs ont été accomplis au ministère pour consolider [les] procédures de programmation et de suivi des travaux » (Insertion sur

« les grands chantiers culturels : l’hypothèque budgétaire » dans le RPA 2012).

53 Une seule expérience portant sur le schéma directeur de rénovation du Grand Palais en 2014 (cf. annexe III), même si plusieurs contre-expertises dans le secteur culturel sont envisagées pour l’avenir.

54 À l’occasion d’une refonte du processus de CMPI à la date de la mission, la rédaction d’un guide méthodologique de l’évaluation socio-économique est prévue (cf. annexe IV).

55 L’OPPIC est un établissement public administratif créé sur la base de l’établissement de maîtrise d’ouvrage des travaux culturels (EMOC) et du service national des travaux (SNT).

- 25 -

Annexe I 26

2.3.1. Depuis 2014, les projets informatiques de l’État font l’objet d’un suivi ministériel et interministériel renforcé par l’affirmation de la DINSIC

Dans un souci d’optimisation des dépenses du système d’information et de communication (SIC) de l’État⁵⁶, le processus décisionnel concernant les projets informatiques a été fortement structuré au cours des dernières années.

Ainsi, depuis 2014 (cf. encadré 5) :

 les projets qui concernent le SIC de l’État sont placés sous la responsabilité du Premier ministre mais cette dernière est déléguée aux ministres, qui doivent élaborer un plan d’investissement en matière informatique et peuvent s’appuyer sur leurs secrétaires généraux pour faire émerger cette vision ministérielle⁵⁷. Pour établir ce plan d’investissement, des instances ministérielles d’arbitrages ont progressivement été mises en place afin de sélectionner les projets jugés prioritaires ;

 la direction interministérielle du numérique et des systèmes d’information et de communication (DINSIC), positionnée à un niveau interministériel (auprès du Premier ministre), est chargée de donner un avis conforme aux projets informatiques dont le coût dépasse 9 M€, avant le lancement de leur réalisation (article 3 du décret n° 2014-879) puis de suivre leur mise en œuvre et d’alerter le ministre concerné (et le Premier ministre) en cas de risque (article 5 du décret n° 2015-1165). C’est également elle qui suit le

« tableau de bord des projets sensibles » pour le gouvernement⁵⁸.

Encadré 5 : Cadre juridique du processus décisionnel des projets informatiques de l’État Le décret n° 2014-879 du 1^er août 2014 relatif au système d'information et de communication (SIC) de l'État précise :

 à son article 1^er, que le SIC de l’État est unique et « placé sous la responsabilité du Premier ministre », que « cette responsabilité est déléguée de plein droit aux ministres dans la mesure requise pour leurs attributions » (à l’exception de certains projets comme ceux ayant trait aux infrastructures informatiques) ;

 à son article 2, qu’un comité interministériel du SIC de l’État, placé auprès du Premier ministre et présidé par le directeur interministériel des systèmes d'information et de communication de l'État(DINSIC), se réunit bi annuellement (et mensuellement sous un format technique) ;

 à son article 3, que :

- chaque ministre doit établir un « plan d’investissement couvrant les projets et activités du ministère et des organismes placés sous sa tutelle » en matière de SIC, transmis à la DINSIC ;

- que « les projets répondant à des caractéristiques, notamment de coût prévisionnel, fixées par arrêté du Premier ministre et du ministre chargé du budget, sont soumis pour avis conforme » au DINSIC. L’arrêté du 14 novembre 2014 pris pour l'application de l'article 3 du décret n° 2014-879 du 1^er août 2014 relatif au SIC de l'État fixe le seuil des projets soumis à avis de la DINSIC, à savoir 9 M€ de coûts prévisionnels avec une approche en coûts complets (enveloppe comprenant les coûts internes et externes de construction de la solution ainsi que deux ans de fonctionnement) et précise le niveau d’avancement des projets concernés, à savoir au stade du

56 Dans la circulaire du 20 janvier 2015 du Premier ministre sur ce sujet, « l’objectif assigné est de diminuer la dépense informatique annuelle de 500 à 800 M€ en 3 à 5 ans sur le périmètre de l’ensemble des ministères, sur la base des dépenses constatées en 2013, tout en modernisant le système d’information de l’État. »

57 Selon l’article 2 du décret n° 2014-834 du 24 juillet 2014 relatif aux secrétaires généraux des ministères, « sauf dérogation prévue par décret et sans préjudice d’autres attributions qui peuvent lui être conférées par le décret régissant l’organisation du ministère, le secrétaire général a la responsabilité, pour l’ensemble du ministère, des fonctions transverses suivantes : […] 5° la politique de développement des systèmes d’information. »

58 Ce tableau de bord, instauré par la circulaire du 20 janvier 2015 précitée, vise les « projets sensibles pour le gouvernement, soit en raison de leur coût, soit du fait de la valeur du service qu’ils permettront de rendre », l’appréciation de cette sensibilité étant laissée à la discrétion des ministères. Il est actualisé tous les quatre mois depuis juin 2015 et « les projets qu’il rassemble [font] l’objet d’une vigilance accrue et d’une sécurisation de la part de la DISIC ».

- 26 -

Annexe I 27

lancement des études de conception ou du cahier des charges fonctionnel (c’est-à-dire avant le lancement de la réalisation).

Selon les termes de l’article 5 du décret n° 2015-1165 du 21 septembre 2015 relatif au secrétariat général de la modernisation de l’action publique, la DINSIC « alerte les ministres compétents et, le cas échéant, le Premier ministre sur les enjeux et les risques relatifs à des projets d'importance majeure et formule des recommandations pour la conception et la gouvernance de ces projets. »

Source : Mission.

Avant l’inscription d’un projet informatique dans le plan d’investissement ministériel et son envoi pour avis à la DINSIC, il fait l’objet d’études préalables d’opportunité comme de faisabilité (graphique 8), qui en définissent le périmètre, les objectifs, les alternatives et la solution retenue, les moyens nécessaires pour le mettre en œuvre, les délais de réalisation, ainsi que la valeur apportée par la solution retenue. Lorsqu’elle est consultée, la DINSIC évalue les conditions de succès du projet et émet un avis conforme, parfois assorti de recommandations, adressé au Premier ministre, aux ministres concernés et au ministre du budget (sans autre publicité).

Graphique 8 : Illustration schématique du processus décisionnel en matière de projets informatiques

Source : Mission d’après entretiens.

L’articulation prévue informellement entre le CGI et la DINSIC entre l’évaluation socio-économique et le processus décisionnel des projets informatiques est la suivante :

 l’analyse de la valeur conduite selon la méthode dite « MAREVA », exigée pour le dossier d’avis « article 3 » de la DINSIC, est assimilée à une évaluation socio-économique⁵⁹ ;

 l’avis conforme de la DINSIC étant l’ultime étape avec l’approbation de principe du projet, l’évaluation socio-économique doit intervenir auparavant, lors des études sur l’avant-projet (sur lesquelles la DINSIC n’a pas de vision directe) ;

 en cas de contre-expertise (cas qui ne s’est pas encore présenté), la question de l’articulation entre l’avis de la DINSIC et les travaux des contre-experts se poserait.

2.3.2. En 2016, la gouvernance interministérielle des projets immobiliers de l’État a été rénovée afin de mieux éclairer les décisions immobilières

La circulaire du Premier ministre du 27 avril 2016 annonçait que « la mise en place d’une gouvernance nationale unifiée contribue au renforcement de l’incarnation de l’État propriétaire qui dispose désormais, à travers le pilotage de cette instance unique, d’une vision générale et transversale englobant l’ensemble des dimensions (économique, budgétaire, technique, environnementale, etc.) qu’il convient de prendre en compte pour éclairer et objectiver la décision immobilière ».

59 Voir annexe IV sur la méthodologie, qui présente la méthode d’analyse et de remontée de la valeur (MAREVA), conçue spécifiquement pour évaluer les projets informatiques (leur potentiel stratégique et leur rentabilité économique) en tenant compte des spécificités du secteur public.

- 27 -

Annexe I 28

Ainsi, au cours de l’année 2016, la gouvernance des projets immobiliers de l’État a connu une forte restructuration (cf. encadré 6) avec :

 le remplacement, en avril 2016, de cinq instances interministérielles par une seule, la conférence nationale de l’immobilier public (CNIP) ;

 le renforcement de la place des schémas directeurs immobiliers pluriannuels (schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPIS) pour les administrations centrales et opérateurs ; schémas directeurs de l’immobilier en région (SDIR) pour une approche territoriale, généralisés en 2016 après leur expérimentation en 2015) ;

 la création, en septembre 2016, de la direction de l’immobilier de l’État (DIE), qui préside la CNIP, et qui assume des missions de pilotage et de suivi des schémas directeurs et des projets immobiliers.

Encadré 6 : Rénovation de la gouvernance de la politique immobilière de l’État (PIE) La circulaire du Premier ministre du 27 avril 2016 prévoit le remplacement des instances suivantes par la conférence nationale de l’immobilier public (CNIP) :

 le comité d’orientation de la politique immobilière de l’État (COMO) qui visait à favoriser l’échange des bonnes pratiques ;

 les comités de politique immobilière (CPI) ministériels ;

 l’instance nationale d’examen des projets immobiliers (INEI), qui suivait la réforme de

l’administration territoriale de l’État (Réate) ;

 la cellule nationale de suivi de l’immobilier de l’État (CNSIE), qui suivait la programmation des crédits d’entretien du propriétaire ;

 l’instance nationale de suivi des schémas directeurs immobiliers en région (INESDIR), chargée de

suivre l’expérimentation desdits schémas.

La CNIP a vocation à se réunir bi annuellement sous son format « stratégique », présidée par le ministre chargé du domaine et composée de plein droit, notamment, des secrétaires généraux des ministères ainsi que de la DIE. Elle doit se réunir plus fréquemment sous un format « opérationnel » pour émettre un avis sur les schémas directeurs immobiliers et leurs projets les plus structurants.

Le décret n° 2016-1234 du 19 septembre 2016 modifiant le décret n° 2008-310 du 3 avril 2008 relatif à la direction générale des finances publiques (DGFiP) crée la DIE, qui remplace France Domaine tout en demeurant au sein de la DGFiP ; la DIE devient une direction à part entière, comme la direction de la

législation fiscale (DLF). Conformément à l’arrêté du 19 septembre 2016 portant organisation de la

DIE, en son sein :

 le bureau de la doctrine et de la stratégie de l'immobilier de l'État « élabore la doctrine et les normes de la politique immobilière de l'État ainsi que la méthodologie et les outils applicables aux schémas stratégiques, aux opérations immobilières et d'entretien des immeubles, et en contrôle la mise en œuvre. Il est chargé du pilotage de l'élaboration et de la validation des schémas stratégiques immobiliers des administrations centrales, autorités administratives indépendantes, opérateurs de l'État et biens de l'État à l'étranger, ainsi que des schémas directeurs immobiliers régionaux, et du contrôle de leur mise en œuvre » ;

 le bureau des expertises de l'immobilier de l'État « est chargé de l'expertise technique, juridique et financière des projets immobiliers de l'État et de ses opérateurs. Dans ce cadre, il définit les méthodes d'analyse juridique, économique et de performance immobilière des biens et projets immobiliers et soutient et contrôle leur mise en œuvre, notamment à travers l'élaboration et l'analyse des projets complexes. Il assure, en tant que de besoin, le pilotage du recours aux expertises immobilières émanant d'autres administrations. »

Source : Mission.

À la date de la mission :

 l’évaluation socio-économique telle qu’elle est prévue par la LPFP pour 2012-2017 ne semble pas avoir été réalisée en tant que telle pour les projets immobiliers de bureaux, même si des projets d’un montant supérieur à 20 M€ étaient déclarés à l’inventaire et un projet d’un montant supérieur à 100 M€ a fait l’objet d’une contre-expertise ;

- 28 -

Annexe I 29

 pour l’avenir, il semble que le regard porté par la DIE sur les projets immobiliers ministériels sera cohérent avec l’exigence d’évaluation socio-économique avant la décision publique⁶⁰, d’une manière similaire à celui porté par la DINSIC (cf. supra).

2.3.3. Une évaluation préalable des modes de réalisation (EMR), complémentaire de l’évaluation socio-économique, est demandée à la mission d’appui au financement des infrastructures (Fin Infra) sur les marchés de partenariat

La mission d’appui au financement des infrastructures (Fin Infra), réformée en 2016 dans la continuité de la réforme de la commande publique de 2015, est chargée de concentrer l’expertise de l’État en matière de structuration juridique et financière des investissements, notamment en cas d’apport de financement privé. Elle est notamment responsable de l’évaluation préalable du mode de réalisation pour les marchés de partenariat, c’est-à-dire d’une évaluation comparative du bilan des avantages et inconvénients des différents modes de réalisation envisageables (cf. encadré 7)⁶¹.

Encadré 7 : Présentation de l’évaluation du mode de réalisation (EMR) et des autres missions confiées à Fin Infra

L’évaluation du mode de réalisation (EMR) a pour objectif de « comparer les différents modes envisageables de réalisation du projet » et « comporte une analyse en coût complet et tout élément permettant d’éclairer l’acheteur dans le choix du mode de réalisation du projet » (article 40 de l’ordonnance n° 2015-899). Elle est obligatoire préalablement à toute décision de recourir à un marché de partenariat, quel que soit son montant d’investissement (article 74), et elle est soumise « pour avis à un organisme expert créé par voie réglementaire » (article 76). Dans les collectivités territoriales, elle est ensuite présentée à l’assemblée délibérante qui se prononce sur le principe du recours au marché de partenariat (article 77).

Dans le cadre de la réforme de la commande publique*, la mission d’appui au financement des infrastructures (Fin Infra) a pris la suite de la mission d’appui aux partenariats public-privé (MAPPP), sous la forme d’un service à compétence nationale rattaché au directeur général du Trésor. Ses prérogatives sont précisées par le décret n° 2016-522 du 27 avril 2016, à savoir :

 contrôler l’EMR de tous les marchés de partenariat, y compris ceux conclus par les collectivités

territoriales et établissements publics locaux ;

 à la demande du CGI, donner un avis sur la structuration juridique et financière des projets

d’investissement qui font l’objet d’une contre-expertise ;

 répondre aux besoins d’expertise des porteurs de projets du secteur public sur les opérations

d’investissement dans les infrastructures, et ce aux différents stades de structuration des projets (réflexion préalable, passation des contrats, exécution).

Source : Mission. * Nouvelles procédures instituées par l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 et le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatifs aux marchés publics.

60 Voir annexe IV sur les enjeux méthodologiques.

61 Elle doit être distinguée de l’évaluation de la soutenabilité budgétaire et financière du projet, de sa place dans la trajectoire des finances publiques de l’État, portée par la direction du budget lors de la programmation budgétaire.

- 29 -

Annexe I 30

En ce qui concerne l’articulation avec les procédures d’évaluation socio-économique pilotées par le CGI, force est de constater que :

 l’EMR et l’évaluation socio-économique partagent :

 le souci de l’évaluation indépendante, extérieure au porteur de projet comme au financeur ;

 le besoin d’intervenir le plus en amont possible dans le processus décisionnel, sachant que les enjeux de faisabilité juridique et financière (éclairés par l’EMR) rétroagissent fréquemment sur l’opportunité du projet (éclairée par l’évaluation socio-économique) ;

 concrètement :

 pour réaliser les contre-expertises portant sur des marchés de partenariat de plus de 100 M€, le CGI a parfois besoin de l’avis d’EMR de Fin Infra pour compléter le dossier lorsqu’un marché de partenariat est prévu ;

 la nouvelle procédure de demande d’avis du CGI à Fin Infra sur la structuration juridique et financière des projets, qui apparaît utile à la mission sous réserve d’intervenir au « bon moment », n’a pas encore été mise en œuvre à la date de la mission.

2.3.4. Depuis 2009, le programme des investissements d’avenir (PIA) a mis en place une comitologie interministérielle qui lui est propre afin de sélectionner les projets qu’il finance

Le processus d’élaboration et de décision du PIA repose sur :

 une forte sélection des projets financés, puisque le CGI organise des appels à projets qui fournissent un cahier des charges explicite de l’évaluation des projets ;

 une comitologie interministérielle, pilotée au niveau des services du Premier ministre (le CGI est également le garant des procédures).

Comme le souligne le rapport du comité d’examen à mi-parcours sur le PIA (mars 2016), « les projets sont évalués sur de nombreux critères, dont l’excellence scientifique et technique, les effets de structuration et/ou de démonstration, le potentiel de marché des innovations ainsi que les risques encourus. […] Les projets sont sélectionnés à l’issue d’une procédure concurrentielle ouverte, après avoir été soumis à l’expertise de jurys (internationaux) ou d’experts indépendants.

Toutefois, la décision formelle revient clairement au gouvernement, à l’exception des prêts et des investissements en fonds ou fonds de fonds. Car si les jurys sélectionnent, la proposition de l’enveloppe par projet relève d’une discussion interministérielle entre les membres du comité de pilotage ».

Un exemple de ce processus de décision des projets est celui des projets de recherche, qui s’appuie sur une sélection indépendante par des jurys d’experts internationaux avec l’agence nationale de la recherche (ANR). Sur la base des délibérations des jurys et des discussions du comité de pilotage, un dossier est transmis au Premier ministre qui prend la décision finale de sélection et de financement (cf. graphique 9). Les projets financés par le PIA font également l’objet d’un suivi et d’une évaluation ex post des actions engagées.

- 30 -

Annexe I 31

Graphique 9 : Exemple de sélection des projets de l’ANR

Source : CGI (dans le rapport du comité d’examen à mi-parcours sur le PIA, mars 2016).

La place de l’évaluation socio-économique dans ce processus décisionnel n’est cependant pas explicite, comme en témoignent les lacunes identifiées par la mission en matière de déclaration à l’inventaire des projets bénéficiant de subventions du PIA⁶². Plusieurs projets ont toutefois déjà fait l’objet de contre-expertises (7 projets sur les 42 contre-expertises réalisées dans le cadre du décret en novembre 2016 et un projet hors de ce cadre⁶³). Le CGI a indiqué à la mission souhaiter normaliser et clarifier la situation, notamment pour les projets bénéficiant de financement du PIA 3.

Deux contre-expertises ont porté sur des projets déclinant le plan Très Haut Débit (THD)⁶⁴ qui bénéficie de financement du PIA. Si les dossiers soumis à contre-expertise étaient en eux-mêmes incomplets, ces exercices ont été l’opportunité :

 de proposer une méthodologie d’évaluation socio-économique (qui pourrait utilement être approfondie et appliquée pour les autres projets portés par le plan THD) ;

 d’insérer l’évaluation socio-économique dans le processus décisionnel très structuré du plan THD (selon les interlocuteurs de la mission, la contre-expertise doit intervenir en principe avant la décision du comité d’engagement sur la décision de financement de l’État).

62 Cf. annexe II.

63 Sur le projet de réseau de chaleur et de froid sur l’aquifère de l’Albien à la demande de l’établissement public Paris-Saclay. Cf. annexe III sur les autres contre-expertises.

64 Le plan THD doit aider le déploiement dans les zones d’initiative publique (hors zones denses, avec des réseaux déployés par des opérateurs privés en concurrence) un réseau de fibre optique mutualisé, opéré ensuite par les différents fournisseurs d’accès à internet (FAI). Il vise à accompagner les collectivités territoriales qui sont maîtres d’ouvrage des projets eux-mêmes. Au total, 3 Mds€ seront apportés par l’État, dont 900 M€ via le fonds pour la société numérique (FSN) du PIA.

- 31 -

Annexe I 32

2.4. Les démarches d’évaluation préalable se développent aussi dans les

Dans le document L EVALUATION DES PROCEDURES D EVALUATION SOCIO ECONOMIQUE DES PROJETS D INVESTISSEMENTS PUBLICS (Page 181-188)