En amont des projets, l’évaluation socio-économique peut éclairer la programmation des investissements

Plusieurs exemples étrangers témoignent de l’intérêt d’affiner l’évaluation socio-économique au fur et à mesure du processus de programmation et de décision des projets d’investissement :

 le Royaume-Uni a développé, au cours des dix dernières années, les exercices de programmation pluriannuelle de sa dépense publique, y compris dans les investissements. Ainsi, en matière d’infrastructures, le dernier « national infrastructure plan » prévoit l’investissement de plus de 100 md£ sur la période 2016-2021 sur un certain nombre de projets prioritaires par rapport à un « pipeline » plus global de près de 500 md£⁷⁰. Sa mise en œuvre est notamment suivie par la nouvelle autorité des infrastructures et projets (Infrastructure and projects authority - IPA), rattachée au HM Treasury et au Premier ministre⁷¹ ;

70 National infrastructure delivery plan 2016-2021, publié par l’autorité des infrastructures et projets, mars 2016.

71 L’Infrastructure and projects authority (IPA) a établie au 1^er janvier 2016 afin de suivre la mise en œuvre du programme pluriannuel, en fusionnant (i) « Infrastructure UK » (IUK), cellule d’expertise en financement des infrastructures, et (ii) l’autorité des grands projets (Major projects authority – MPA), chargée du suivi de la conduite des « grands projets » (c’est-à-dire des projets importants pour les finances publiques en raison de leur poids ou du risque de dépassement des coûts prévus).

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 aux Pays-Bas, l’ensemble de la procédure de planification, de programmation et d’évaluation des projets d’investissement vise à produire un consensus sur ces derniers. La planification des investissements dans les infrastructures s’inscrit dans deux documents programmatiques du gouvernement partagés avec les collectivités territoriales et le Parlement⁷² ;

 en Allemagne enfin, l’évaluation socio-économique des projets dans le secteur des transports se fait dans le cadre d’un plan fédéral pluriannuel des infrastructures de transport (Bundesverkehrwegeplan - BVWP) qui présente une priorisation des projets⁷³ et une méthode d’évaluation à leur appliquer, qui sont révisées à chaque nouveau plan.

Au niveau européen, force est de constater l’importance de l’analyse coûts-bénéfices, qui est un élément à part entière du processus d’instruction et de décision préalable à l’octroi des financements des projets d’investissements des États-membres :

 avant d’accorder un financement à un projet, la banque européenne d’investissement (BEI) réalise une évaluation socio-économique ex ante du projet pour déterminer sa contribution à la croissance économique et à la cohésion au sein de l’Union ;

 l’octroi de fonds structurels par la Commission est réalisé sur la base d’un dossier d’évaluation, qui comprend une analyse coûts-avantages conforme aux attentes exprimées dans le guide de la Commission⁷⁴.

En France, de nombreux projets sur lesquels porte l’évaluation socio-économique découlent de programmes ou de politiques publiques plus vastes, comme :

 les investissements hospitaliers, bientôt inscrits dans les projets régionaux de santé et les projets médicaux partagés des groupements hospitaliers de territoire (GHT) ;

 les investissements de SNCF Réseau dans l’entretien et le renouvellement des infrastructures, qui doivent être inclus dans le contrat de programmation financière sur 10 ans, actualisée tous les trois ans⁷⁵ ;

 les investissements pénitentiaires, qui s’inscrivent généralement dans des plans immobiliers visant à ouvrir des milliers de places de prison ;

 les investissements dans la recherche et l’innovation, auxquels le PIA consacre des enveloppes entières ;

 les investissements des établissements publics, généralement inscrits dans leurs contrats d’objectifs et/ou de gestion et/ou de performance…

Déjà en 2012, le besoin de prioriser les projets au sein d’un programme pluriannuel aux moyens contraints s’était fait jour : le projet de texte relatif à la LPFP pour 2012-2017 présentait d’ailleurs le nouveau dispositif d’évaluation socio-économique comme un moyen de « remédier aux lacunes actuelles de la procédure d’évaluation, qui ne permet pas de hiérarchiser les différents projets »⁷⁶. C’est une des raisons qui avait également conduit à

72 La « stratégie pour l’infrastructure et l’aménagement du territoire » (SVIR : Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte), qui propose un objectif partagé avec les collectivités territoriales à moyen et long termes (2028 et 2040 pour celle de 2012), et le « programme pluriannuel et intégral d’aménagement » (MIRT : Meerjarenprogrammen Infrastructure en Transport), qui fait un inventaire des projets d’infrastructures à l’étude dans les ministères et les administrations locales et qui est approuvé par le Parlement.

73 Les Länder contribuent à la liste de projets associés au plan fédéral.

74 « Guide to cost-benefit analysis of investment projects: Economic appraisal tool for Cohesion policy 2014-2020 »

75 Conformément aux exigences européennes (directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil du 21 novembre 2012 établissant un espace ferroviaire unique européen) et à l’article L. 2111-10 du code des transports institué par la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire, SNCF Réseau doit conclure avec l’État un contrat d’une durée de dix ans, actualisé tous les trois ans. Le contrat détermine notamment la trajectoire financière de SNCF Réseau, y compris concernant l’évolution des dépenses de gestion de l’infrastructure.

76 Source : Exposé des motifs du projet de LPFP, enregistré à la présidence de l’assemblée nationale le 28 septembre 2012. Le renforcement de l’évaluation largo sensu était présentée comme « un des leviers d’une

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expliciter la possibilité d’approcher l’évaluation socio-économique par « regroupement de projets » dans le V de l’article 2 du décret n° 2013-1211.

L’intervention de l’évaluation socio-économique dès la phase amont du programme d’investissement est déterminante :

 le contexte et la stratégie de l’investissement public sont décisifs pour mesurer les effets économiques et sociaux des projets⁷⁷ ;

 plus l’évaluation socio-économique intervient tôt, plus elle contribue à la priorisation des projets dans le temps et l’espace ;

 au fur et à mesure des évaluations socio-économiques sur des projets d’investissements, les exigences se précisent (notamment concernant les valeurs à retenir et les critères d’évaluation) et une doctrine d’investissement émerge.

La mission soutient dès lors l’affirmation de l’évaluation socio-économique le plus en amont possible dans la politique et dans les programmes d’investissements publics.

Les travaux de la commission Mobilité 21⁷⁸ sont à cet égard un exemple instructif d’une priorisation pluriannuelle des projets d’infrastructures de transports, dont la hiérarchisation était éclairée par des considérations socio-économiques, par l’utilité de chaque projet pour la société dans son ensemble (sans pour autant s’appuyer sur la VAN-SE de chaque projet).

Proposition n° 15 : S’appuyer, autant que faire se peut, sur les programmations d’investissements prévues dans certains secteurs pour exercer la démarche d’évaluation socio-économique le plus en amont possible (par exemple, sur les prochains projets régionaux de santé pour les investissements hospitaliers ; sur le contrat de performance liant SNCF Réseau à l’État pour les investissements dans l’entretien-renouvellement de l’infrastructure ferroviaire ; sur les investissements d’avenir dans le PIA…).

maîtrise efficace des dépenses publiques » et comprenait plusieurs dispositifs d’évaluation, comme celui des dépenses fiscales et niches sociales ou encore celui des taxes affectées aux opérateurs de l’État.

77 Les effets d’une nouvelle autoroute ne sont pas les mêmes lorsqu’une ligne de train est prévue sur un tracé proche ; l’extension capacitaire d’un hôpital n’a pas la même portée selon les stratégies d’investissement des cliniques privées du territoire et les investissements médico-sociaux prévus ; etc. Les contre-expertises réalisées sur les différentes lignes du Grand Paris Express révèlent combien le projet d’ensemble est, au-delà même de chaque tronçon, essentiel.

78 Les travaux de la commission, présidée par le député Philippe Duron et composée d’élus et de représentants de l’administration, devaient préciser les conditions de mise en œuvre du schéma national d’infrastructures de transport (SNIT), dont les montants (245 Mds€ à l’horizon 2030-2040) apparaissaient décalés par rapport aux moyens raisonnablement mobilisables. Ils ont abouti à une priorisation des projets dans le temps :

- les « premières priorités » pour les projets qui devraient être engagés sur la période 2014-2030 ; - les « secondes priorités » pour les projets dont l’engagement doit être envisagé entre 2030 et 2050 ; - les projets « à horizon plus lointain » pour les projets « dont les études doivent être arrêtées aussi

longtemps qu’aucun élément nouveau ne justifie leur relance ».

Source : rapport « Mobilité 21 : pour un schéma national de mobilité durable » (27 juin 2013).

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