A literatura sobre ciclos político-económicos e os modelos de economia política que explicam a evolução do défice orçamental e da dívida pública, registada em alguns países da OCDE desde meados da década de 70 do século passado, têm influenciado a literatura que analisa as determinantes políticas das previsões orçamentais e respetivos desvios. Estas determinantes abarcam variáveis relacionadas com os ciclos eleitorais e partidários e com o grau de fragmentação do sistema político, quer ao nível do número dos decisores políticos (size fragmentation) quer ao nível da duração dos seus mandatos (time fragmentation).
Os estudos sobre ciclos político-económicos explicam o comportamento dos decisores de política económica, através de dois tipos de modelos: modelos de oportunismo (opportunistic models) e modelos partidários (partisan models). Nos modelos de oportunismo, assume-se que as decisões de política económica são influenciadas pelo objetivo de maximizar as hipóteses de reeleição e não pelas preferências e convicções políticas. Segundo Nordhaus (1975), os governantes implementam políticas (monetárias) expansionistas nos períodos pré-eleitorais para melhorar os resultados reais ao nível do produto, rendimento e emprego. Logo após as eleições, são adotadas medidas restritivas para combater a inflação, resultante das políticas expansionistas anteriormente implementadas, e para permitir estimular de novo a economia nas próximas eleições.
Nos modelos partidários, pelo contrário, enfatiza-se a motivação ideológica dos políticos. Os governantes conduzem políticas ideologicamente diferentes que se traduzem em resultados económicos igualmente diferentes. Hibbs (1977) e Tufte (1978) distinguem, em concreto, as prioridades dos partidos de esquerda e de direita, assumindo que os partidos de direita favorecem impostos baixos e privilegiam a estabilidade de preços em detrimento do emprego, enquanto os partidos de esquerda são a favor da igualdade, pelo que estão mais predispostos a aceitar elevados níveis de inflação do que elevados níveis de desemprego.
Os resultados empíricos, regra geral, confirmam a importância da motivação oportunista na explicação dos rácios do saldo orçamental. Relativamente à motivação ideológica, os resultados são mistos. Por exemplo, Perotti e Koutopoulos (2002) mostram que a ideologia afeta os níveis de despesa pública, especialmente as transferências do Estado para as famílias, mas não é relevante na explicação do volume das receitas públicas e do saldo orçamental.
Em todo o caso, os incentivos eleitorais ou partidários e a habilidade dos governos para manipular a política económica, bem como a eficácia dessa manipulação, dependem das instituições políticas.56 Alesina e Perotti (1994) salientam que os países da OCDE são relativamente semelhantes do ponto de vista económico, mas as suas instituições políticas são bastante diferentes.
A literatura sobre “comparative politics” inclui modelos teóricos que estabelecem que as instituições políticas, nomeadamente os regimes políticos (presidenciais ou parlamentares) e as regras eleitorais (proporcionais ou maioritárias), influenciam sistematicamente os resultados da política orçamental.57 Os países com democracias parlamentares e sistemas eleitorais proporcionais apresentam, geralmente, um número elevado de pequenos partidos com assento parlamentar, o que torna difícil a formação de governos unipartidários, situação que tem consequências sobre as finanças públicas. Roubini e Sachs (1989) concluem que os países caracterizados por governos de coligação tendem a apresentar défices orçamentais mais elevados. Por um lado, a fragmentação relacionada com o número de partidos que constituem o governo agrava o problema de common pool. Este problema decorre da despesa pública resultar na satisfação das necessidades de grupos de interesses particulares, mas ser financiada coletivamente a partir de receitas de impostos. A perceção errada da relação custo-benefício da despesa induz os políticos, que defendem os interesses de grupos sociais, a incorrer num volume de despesa superior àquela que resultaria de uma correta avaliação do seu custo-benefício, daí resultando défices excessivos e elevada dívida pública. Sob governos de coligação, os ministros dos diferentes partidos aumentam e aprovam as despesas que beneficiam os respetivos eleitores, contribuindo para o aumento agregado do nível de despesa.
As dificuldades de negociação entre os partidos de coligação (attrition war), por outro lado, atrasam a adoção e implementação de medidas de consolidação orçamental, mesmo quando existe unanimidade quanto à sua necessidade, porque nenhum partido quer ficar com o ónus de tal decisão (Alesina e Drazen, 1991).
56 As determinantes políticas incluem as instituições políticas (Persson e Tabellini, 2001), enquanto que as instituições
orçamentais são incluídas nas determinantes institucionais.
Grilli et al. (1991) destacam a importância da duração dos governos na explicação dos défices. Os governos com mandatos mais curtos conduzem a política económica de forma míope e evitam a implementação de medidas impopulares. A duração dos governos é determinada pelo grau de instabilidade política e pelo grau de polarização ideológica. Quanto mais pequeno é o mandato esperado do governo em exercício e mais díspares as preferências dos partidos políticos relativamente às despesas públicas, maiores são os rácios de défice orçamental e dívida pública. O partido no governo realiza mais despesa, apresenta maiores défices e acumula rácios excessivos de dívida pública, com a intenção de restringir a despesa pública que o partido adversário poderá realizar na eventualidade de ganhar as próximas eleições (Tabellini e Alesina, 1990).
Brück e Stephan (2006) e Beetsma et al. (2009) analisam as determinantes políticas dos desvios orçamentais de forma mais aprofundada. Brück e Stephan (2006), à semelhança de outros autores (von Hagen, 2010b; Beetsma e Giuliodori, 2008), concluem que o enviesamento das previsões do saldo orçamental está relacionado com os ciclos eleitorais. As previsões são mais otimistas nos períodos pré-eleitorais, porque os governos, com a intenção de agradar aos eleitores, implementam políticas orçamentais expansionistas que não estavam previstas, o que contribui para que o saldo orçamental observado seja inferior ao previsto.
Pelo contrário, a motivação eleitoral não é significativa na explicação dos erros de previsão do crescimento real do PIB, de acordo com os resultados obtidos por Strauch et al. (2004) e von Hagen (2010b).
Beetsma et al. (2009) referem que as variáveis políticas têm um papel limitado na explicação das previsões orçamentais e respetivos erros de previsão. Não obstante, dois resultados importantes decorrem do seu trabalho. As previsões do saldo orçamental são mais otimistas quando elaboradas por um partido recém-chegado ao governo, possivelmente porque os decisores políticos pretendem sinalizar a sua competência em matéria orçamental. A instabilidade política e as mudanças ideológicas, de governos de direita para governos de esquerda, por outro lado, contribuem para erros de previsão do saldo orçamental maiores e negativos. Os governos de esquerda apresentam previsões do saldo orçamental mais otimistas que os governos de direita, porque, segundo Brück e Stephan (2006), os governos de esquerda privilegiam o emprego em detrimento da estabilidade de preços, pelo que têm maior dificuldade em prever as receitas de impostos.