Encadré Principes budgétaires
2.1.2. Couverture du budget et rapports budgétaires La couverture du budget de l’État
Conformément aux principes d’unité et d’universalité du budget, le budget doit être exhaustif. La transparence, la redevabilité à l’égard du Parlement et l’efficacité de l’allocation des ressources seraient entravées si toutes les activités n’étaient pas examinées ensemble ou si certaines activités étaient protégées par des dispositions leur affectant directement des recettes.
En pratique, ces principes comportent de nombreuses exceptions. Ainsi, le budget de l’État comprend : (i) le budget général, qui respecte le principe d’universalité et d’annualité ; (ii) des budgets annexes et comptes spéciaux du Trésor qui sont gérés selon des procédures ad hocet peuvent ne pas respecter ces principes. De plus, le budget de l’État ne couvre pas l’ensemble des opérations financières de l’administration publique centrale, notamment celles des établissements publics rendant des services non marchands qui ont leur propre budget[13]. Les dépenses sur prêts et dons-projet sont souvent couvertes de manière très approximative par le budget. Les fonds de sécurité sociale ont des budgets séparés du budget de l’État, dans tous les pays francophones.
Quelques pays présentent, pour information, dans les documents budgétaires les ressources propres et les dépenses sur ces ressources propres de certains établissements publics rendant des services non marchands, et des comptes spéciaux du Trésor.
Toutefois, cette pratique est loin d’être généralisée. Les « fonds extrabudgétaires[14]»
[13]Les établissements publics sont des personnes morales. Les ressources des établissements publics rendant des services non marchands proviennent en majeure partie d’une subvention inscrite au budget de l’État, mais leur budget est voté par leur conseil d’administration, non par le Parlement. Les établissements publics comprenant diverses catégories juridiques, telles qu’établissement public administratif (EPA), établissement public de santé (EPS) et établissement public industriel et commercial (EPIC). Ces catégories juridiques ne recoupent pas exactement la nature des activités de ces établissements, certains EPIC étant en réalité des administrations.
[14]L’adjectif « extrabudgétaire » concerne des opérations régulières, mais gérées selon des dispositifs particuliers. Dans un sens étroit, il porte sur les seules opérations de l’administration publique centrale qui ne sont pas présentées dans la documentation budgétaire. Dans un sens large, il concerne toutes les opérations qui ne sont pas soumises au vote du Parlement et qui sont gérées selon des procédures spéciales, y compris des opérations présentées dans des annexes à la loi de finances.
sont nombreux. L’octroi d’une certaine autonomie budgétaire à des entités administratives peut viser à améliorer la performance dans la conduite des activités (cf.
section 2.3.). Toutefois, elle peut aussi n’avoir pour but que de contourner les réglementations existantes, notamment en matière de gestion du personnel. Il est souvent préférable de rationaliser les procédures budgétaires existantes que de multiplier les fonds extrabudgétaires. Néanmoins, on ne gère pas un hôpital et on ne conduit pas une maîtrise d’ouvrage déléguée de la même manière qu’un service administratif.
Au minimum, des règles de transparence devraient être systématiquement appliquées aux fonds extrabudgétaires. Les prévisions détaillées de recettes et dépenses des fonds extrabudgétaires devraient être présentées dans les documents budgétaires, au moins pour information. Les classifications des recettes et dépenses de ces fonds doivent faciliter la préparation d’états financiers consolidés couvrant l’ensemble de l’administration publique. Les dépenses extrabudgétaires doivent être examinées avec les autres dépenses lors de la préparation du budget.
Le principe d’universalité exclut l’affectation des recettes à des dépenses déterminées.
L’affectation des recettes crée des rigidités susceptibles d’entraver l’efficacité de l’allocation des ressources et n’est pas toujours très transparente. Les dépenses sur recettes affectées échappent souvent à l’examen du Parlement. Toutefois, lorsque le lien entre la recette et la prestation est fort (par exemple, les taxes d’aéroport et les forfaits hospitaliers), l’affectation de la recette peut inciter les prestataires de services publics à améliorer leur performance et peut faciliter le recouvrement des coûts.
Après un examen d’expériences internationales, McCleary (1991), Bird et Jun (2005) concluent que l’affectation des recettes doit être limitée à ce type de situation.
Néanmoins, une plus large affectation des recettes a ses partisans. D’après Camic (2006) l’affectation des recettes permet de stabiliser les allocations budgétaires et d’éviter de soumettre les programmes prioritaires aux marchandages des parlementaires. L’école des choix publics (Buchanan, 1963) propose une utilisation extensive de l’affectation des recettes, afin de permettre au contribuable de choisir les services publics qu’il désire et de contenir la tendance qu’auraient les bureaucrates et les politiciens à vouloir une administration publique de plus en plus grosse. En revanche, Goode (1984) note que le modèle individualiste sur lequel est fondée l’approche de l’école des choix publics « n’est pas une description utile des comportements dans les systèmes politiques démocratiques ».
Les dépenses « indirectes » et les risques budgétaires
L’État peut mettre en œuvre les politiques publiques par l’intermédiaire de mesures ayant un coût pour le budget de l’État ou d’une entité publique, sans qu’elles soient
budgétisées en tant que dépenses. Ces dépenses « indirectes » comprennent les dépenses fiscales et les dépenses quasi-budgétaires. Les dépenses fiscales sont les exemptions d’impôts, abattements d’assiette, réductions d’impôt, crédits d’impôts et taux réduits accordés par dérogation au régime fiscal commun pour poursuivre des objectifs de politique publique. Les régimes d’exemptions liées à un code des investissements sont un exemple de dépense fiscale[15].
Les dépenses quasi-budgétaires sont des dépenses effectuées par des organismes contrôlés par l’État, tels que les banques et les entreprises d’État, pour poursuivre des objectifs de politique publique (Mackenzie et Stella, 1996). Elles comprennent, par exemple, les prêts bonifiés accordés à certains secteurs et les dépenses liées à des obligations de service public imposées à des entreprises publiques et non compensées financièrement par l’État. Pour éviter l’impact négatif de ces dépenses sur les comptes des entreprises ou banques publiques et par souci de transparence, ces dépenses quasi-budgétaires doivent être budgétisées, les entreprises et les banques recevant alors compensation des obligations de service public qui leur sont imposées.
Les risques budgétaires comprennent les passifs éventuels explicites, principalement liés à la dette d’entités publiques ou privées garanties par l’État, et les passifs éventuels implicites liés au rôle de l’État dans l’économie. Polackova Brixi et Mody (2002) notent :« le budget de l’État est souvent contraint de prendre en charge les pertes et obligations de la banque centrale, des administrations infranationales, des entreprises publiques et de grande entreprises privées, d’organisations extrabudgétaires, et de tout autre établissement ayant une importance politique ».La crise financière des années 2008 et 2009 montre l’importance des risques budgétaires liés au secteur bancaire. Certains pays ont à faire face à des catastrophes naturelles, comme par exemple les dégâts cycloniques. Les risques liés aux accords de partenariat public-privé sont examinés section 2.3.
Les documents budgétaires et les autres rapports
La documentation budgétaire comprend le budget annuel et une série d’autres documents annexés à la loi des finances. Elle doit donner au Parlement et aux citoyens une image complète de la politique budgétaire et présenter les éléments permettant d’en examiner le bien fondé. Elle devrait comprendre, entre autres documents :
• des informations détaillées sur les recettes et les dépenses projetées et leur comparaison avec les résultats précédents et le budget de l’année en cours ;
[15]La plupart des pays de l’OCDE et le Maroc, depuis 2005, annexent à leur loi de finances un rapport sur les dépenses fiscales.
• une présentation du contexte macroéconomique, des hypothèses macroéconomiques et de la politique budgétaire globale données par un TOFE prévisionnel (cf. section 3.1) ;
• une présentation de l’allocation intersectorielle et intrasectorielle des ressources et une analyse des changements apportés à cette allocation par rapport aux années précédentes et leur cohérence avec les stratégies nationales et sectorielles ;