Tableau 7 Causes des générations d’arriérés et mesures correctrices possibles
3.2.7. Questions spécifiques
La gestion budgétaire des dépenses du personnel
Les commentaires faits ici ne portent que sur la gestion budgétaire des dépenses de personnel, qui n’est qu’un volet étroit de la gestion du personnel. Compte tenu de leur poids et de leur peu de flexibilité, une maîtrise des dépenses de personnel est essentielle pour la discipline budgétaire globale.
La gestion budgétaire des dépenses de personnel comporte deux aspects : le contrôle budgétaire des effectifs et la gestion de la paye. Les budgets comprennent des plafonds d’emploi, ou des autorisations de postes budgétaires, en principe en équivalent temps plein, détaillés par ministère et grade ou catégorie, et des CP pour les dépenses de personnel. Pour un bon contrôle, ces deux types d’autorisations devraient être cohérentes et constituer des plafonds limitatifs. Les plafonds d’emploi devraient correspondre aux effectifs existants et aux autorisations d’accroissement des effectifs pour l’année budgétaire. Toutefois, dans quelques pays, le nombre de postes budgétaires autorisés s’est artificiellement gonflé de postes promis, mais jamais accordés, au fil des années. Ces postes budgétaires n’ont plus aucune signification.
Les décisions affectant les dépenses de personnel, telles que les recrutements et les avancements, sont soumises au visa du contrôle financier. Dans certains pays, le ministère de la Fonction publique est fortement impliqué dans cette gestion, en effectuant lui-même des recrutements, qui ne correspondent pas nécessairement aux besoins exprimés par les ministères sectoriels. Un recentrage des activités du ministère de la Fonction publique sur les aspects réglementaires est en général souhaitable.
La gestion budgétaire du personnel s’appuie sur deux types de fichiers : (i) le fichier du personnel, où sont enregistrées les données personnelles (ancienneté, grade,
échelon, situation familiale, diplômes, etc.) ; (ii) le fichier de la paye à partir duquel sont produits les états de paye. Ce dernier fichier est généralement tenu par le ministère des Finances. La production des états de paye est en général informatisée. Le calcul de la paye est effectué à partir des données des fichiers de personnel et de données financières, comme la valeur du point d’indice.
Dans beaucoup de pays africains, la tenue des fichiers de gestion du personnel et de la paye présente de graves faiblesses. Quelquefois, un fichier du personnel est tenu par le ministère employeur, un autre par le ministère de la Fonction publique et un troisième (le fichier des postes budgétaires) par le ministère des Finances. Ces divers fichiers du personnel présentent souvent des divergences entre eux et avec le fichier de la paye[66]. Certaines divergences s’expliquent par des raisons techniques, mais, ces fichiers n’étant pas régulièrement rapprochés, il est difficile de distinguer les raisons techniques des négligences involontaires ou délibérées.
Le fichier de la paye comprend des personnels « fantômes », mais payés. De manière épisodique, des recensements sont effectués pour les éliminer, mais les résultats de ces opérations, lorsqu’il y en a, sont rarement durables. Il n’existe pas de procédure permanente vérifiant les écarts entre les affectations réelles du personnel et les affectations indiquées dans les fichiers de la solde. Les ministères sectoriels sont peu responsabilisés dans la gestion de leurs budgets de dépenses de personnel, qu’ils ne contrôlent pas, sauf rares exceptions.
Les procédures de mise à jour des fichiers de personnel et de la paye doivent être dûment spécifiées par écrit, et respectées. Des inspections régulières des systèmes de gestion du personnel et de la paye doivent être effectuées. Le principe du double contrôle devrait s’appliquer au fichier de la paye. Lorsque le fichier de la paye est géré par le ministère des Finances, un contrôle régulier des états de paye, produits par les responsables des services dans lesquels les agents travaillent ou sont censés travailler selon les informations données par le fichier de la paye, devrait être mis en place, afin de briser la fréquente opacité de ce fichier.
Aux dépenses de personnel, clairement identifiées dans le budget sous le titre
« personnel », s’ajoutent les dépenses liées aux personnels payés sur des lignes du budget de fonctionnement hors personnel et du budget d’investissement, ou par des fonds extrabudgétaires, comme certains fonds PPTE. La budgétisation séparée des dépenses liées aux ouvriers de chantiers réalisés en régie pourrait se justifier par le fait
[66]Depuis le début des années 1980, les programmes de réforme de la fonction publique comprennent de manière récurrente
« l’unification des fichiers de la solde et de la fonction publiques », mais, sauf exceptions, les progrès dans ce domaine sont inégaux.
que ces dépenses sont une composante de l’investissement. Toutefois, ces procédures spéciales de budgétisation des dépenses de personnel concernent aussi des personnels administratifs, des enseignants et du personnel médical. Cette fragmentation du budget du personnel ne permet pas d’apprécier correctement les dépenses de personnel et crée des charges futures sur le budget, souvent mal appréciées.
Les mesures immédiates de rationalisation des dépenses de personnel devraient donc comprendre, dans beaucoup de pays :
• une mise à jour des fichiers de personnel ;
• des procédures de rapprochement mensuel entre les fichiers de personnel et ceux relatifs à la paye ;
• des inspections régulières des fichiers ;
• un visa périodique des responsables de services et chefs d’établissement, des données sur les effectifs, et des états de paye des personnels de leurs services ou établissements ;
• la production d’états sur les personnels et les dépenses de personnel payés sur d’autres rubriques que celle des dépenses de personnel du budget de l’État, ou par des fonds extrabudgétaires.
Les marchés publics
Les systèmes de gestion des marchés publics sont une composante essentielle des systèmes de GDP, un montant significatif des dépenses publiques étant exécuté par le biais de marchés. Ces systèmes doivent viser à prévenir les risques de corruption et le clientélisme, à remplir l’objectif d’économie, condition nécessaire pour l’efficience, et à garantir la disponibilité des acquisitions en temps voulu. Les principales activités liées à la passation des marchés comprennent : la préparation d’un plan de passation des marchés ; l’appel d’offres selon le type de procédure retenue, qui dépend de la nature du marché (marché de travaux ou de services) et de son montant ; le dépouillement des appels d’offres ; la publication des résultats et la passation des marchés.
Les délais de préparation des marchés constituent souvent un goulet d’étranglement dans le système d’exécution des dépenses. Un plan de passation des marchés doit être préparé avant le début de l’année budgétaire. Les marchés annuels s’exécutant sur plusieurs mois ou ayant des délais de livraison doivent être passés tôt dans l’année.
Plan de passation des marchés, plan d’engagements et plan de trésorerie doivent être cohérents. Une inscription budgétaire doit être nécessaire pour que le marché devienne effectif. La mise en place d’AE permet d’assurer un contrôle budgétaire du montant des marchés pluriannuels.
La concurrence doit être systématiquement recherchée pour réaliser l’objectif d’économie. Pour favoriser la concurrence et limiter la corruption, les procédures doivent être transparentes, de l’appel d’offres à la publication des résultats, et doivent comprendre une publication systématique des décisions prises. Afin de faire du secteur privé un acteur important du système de contrôle, il convient d’établir un processus d’enregistrement et de traitement des réclamations formulées par les acteurs du secteur privé. L’encadré 14 présente les mécanismes de recours récemment mis en place dans les pays de l’UEMOA. Toutefois, Evenett et Hœkman (2005) soulignent que ces mécanismes de recours ne seront efficaces que s’ils donnent des résultats tangibles et ne se retournent pas contre le requérant. Soreide (2002) note que la corruption peut fort bien prendre place dans un environnement concurrentiel. Tous les concurrents initiés en tiennent compte dans leur offre et, une fois le marché obtenu, le versement de commissions peut faciliter la négociation d’avenants ou d’une baisse de la qualité des produits.
Un cadre législatif et réglementaire fondé sur les principes de concurrence, transparence et redevabilité est essentiel pour une gestion efficace des marchés publics. Toutefois, il n’est pas suffisant. Quelquefois, les réformes des procédures de passation des marchés ne sont que des réformes sur le papier, faute d’engagement politique pour réformer en profondeur le système (Hunja, 2003) et/ou en raison de l’absence de compétence pour les appliquer. Comme rappelé par Evenett et Hoekman (2005), les actions visant à réduire la corruption doivent aller au-delà d’une simple transparence.