Source : adapté de Royaume du Maroc, 2006.
: Contrainte financière
Preparés annuellement Stratégies
sectorielles
Stratégie nationale DSRP/Plan de développement
Cadre macro-économique y.c. TOFE prévisionnel Plafonds
ministériels CDMT global
Budget CDMT sectoriels
Conjoncture économique
CDMT
Chiffrages Simulations
Pour assurer un lien effectif avec le budget et sa gestion et pour des raisons de redevabilité, les CDMT doivent respecter les frontières de responsabilité au sein du gouvernement. Les CDMT « sectoriels » doivent donc être des CDMT ministériels. Il peut être utile de préparer, en amont de la préparation du CDMT et du budget, des documents de politique transversale couvrant un secteur ou des programmes interministériels. Toutefois, ces documents, pour être opérationnels, doivent ensuite être déclinés selon les responsabilités ministérielles. Il convient d’éviter lors de la définition et de la mise en œuvre de ces politiques transversales de déresponsabiliser les ministères sectoriels au profit des ministères et institutions chargés de la coordination financière ou politique (ministère des Finances, ministère du Plan, services du Premier ministre et Présidence).
Le TOFE prévisionnel, qui appuie la gestion macroéconomique, doit idéalement couvrir les collectivités locales. Par contre, la couverture d’un CDMT doit suivre la répartition des compétences en matière de dépenses. Elle correspondra en général à celle du budget de l’État, élargie, si possible, aux fonds extrabudgétaires de l’administration publique centrale.
Les prévisions de dépense des CDMT ne sont pas des autorisations de dépenser et sont donc indicatives ou évaluatives, qu’elles soient politiquement contraignantes ou non. En général, les CDMT projettent les crédits de paiement[55]en monnaie courante.
Ils sont préparés annuellement (sauf quelques exceptions) et couvrent une période de 3 à 4 ans. Ils sont « glissants », chaque année les projections du CDMT sont mises à jour et l’horizon de la période de projection est repoussé d’une année (l’année t, le CDMT t+1 à t+3 est préparé ; l’année t+1, le CDMT t+2 à t+4 est préparé ; etc.).
Le degré de détail des projections d’un CDMT est très variable. En Allemagne, le
« plan financier à moyen terme » publié vers juin est limité à une quarantaine de fonctions. Dans d’autres pays, comme l’Australie et l’Afrique du Sud, les projections pluriannuelles de dépenses sont présentées dans le même document que le budget annuel et avec le même degré de détail. CDMT et budget forment alors un même document. Les CDMT ne sont pas de simples tableaux de chiffres. Ils doivent expliquer la politique budgétaire poursuivie.
Utiliser le CDMT pour établir les priorités
Pour que le CDMT (CDMT global et sectoriels) encourage l’établissement des priorités inter et intrasectorielles, sa préparation doit être intégrée dans la procédure de préparation du budget et la démarche de budgétisation en deux phases, présentée
[55]Le budget pluriannuel 2009-2011 de la France comporte aussi des prévisions d'AE.
plus haut, doit être adoptée. La phase de cadrage comprend la préparation d’un TOFE prévisionnel, d’un CDMT global et d’une note d’orientation de politique budgétaire.
Lors de cette phase de cadrage, le CDMT préparé l’année précédente, après mise à jour sur un plan technique, pour tenir compte de l’évolution de paramètres tels que l’inflation et les taux de change, sert de projection de référence pour la préparation du CDMT suivant (Schick, 2002 ; Webb et Richardson, 2003). La définition de la projection de référence peut poser quelques problèmes si les projections du CDMT préparé l’année précédente ne sont pas suffisamment fiables et prudentes. Elle nécessite une bonne coopération entre les acteurs. Il peut y avoir des désagréments sur la projection de référence, l’actualisation du CDMT préparé l’année précédente, puis, ensuite, sur les coûts des activités nouvelles (Fölsher, 2007a; Sims, 1996). Pour limiter l’ampleur des désagréments, tant que l’exercice n’est pas bien rodé, la projection de référence devrait se limiter strictement aux dépenses liées aux activités courantes existantes, sans changement de niveau d’activités, et aux projets d’investissement en cours (Royaume du Maroc, 2006).
Durant la phase de cadrage, le ministère des Finances prépare le TOFE et le CDMT global, y compris une note d’orientation de la politique budgétaire. Les ministères sectoriels estiment la projection de référence[56]à partir des paramètres économiques communiqués par le ministère des Finances et des données sur l’exécution physique des activités en cours. Ils proposent au ministère des Finances des changements (économies et initiatives nouvelles) par rapport à la projection de référence. L’ensemble constitué par la projection de référence et les propositions de changement forme une sorte de « CDMT ministériel initial », mais, il ne constitue en aucun cas une programmation financière des dépenses.
Le TOFE et le CDMT global préparés par le ministère des Finances sont soumis au Conseil des ministres pour décision. La deuxième phase de préparation du budget s’engage ensuite. Elle peut ou non comporter la préparation de CDMT sectoriels.
Pour jouer un rôle effectif, le CDMT devrait être communiqué au Parlement. Toutefois, il serait contre-productif de communiquer au Parlement un CDMT non-conforme au budget ou ne respectant pas les contraintes financières. Le schéma 12 illustre l’ensemble du processus. Toutefois, différentes variantes peuvent être envisagées.
La préparation du CDMT global consiste à identifier des changements positifs (activités nouvelles, correspondant aux priorités) ou négatifs (économies sur activités jugées peu prioritaires ou peu efficaces) par rapport à cette projection de référence. Le schéma 13 illustre les principes de cette démarche qui doivent être spécifiés pays par pays :
[56]Dans certains pays, cette activité technique est conduite par le ministère des Finances.
•les dépenses totales à programmer sont estimées en déduisant des ressources prévues dans le TOFE une réserve pour imprévus et une réserve de programmation, pour des activités potentiellement prioritaires, mais non encore fermement sélectionnées ;
•la différence entre dépenses totales à programmer et projection de référence donne une marge de manœuvre, ou « espace budgétaire » ;
•le CDMT global s’obtient en répartissant cette marge de manœuvre par ministère en fonction des priorités, de l’avancement des programmes et des initiatives nouvelles identifiées. Cette répartition doit comporter la recherche d’économies ou de gains d’efficience sur des programmes non prioritaires.
Les projections du CDMT global sont en général présentées dans une note d’orientation budgétaire comprenant, entre autres, une présentation de la politique macro -économique et macrobudgétaire, le point sur l’avancement de la stratégie nationale,