Les programmes de développement des infrastructures urbaines au Sénégal ont per-mis l’équipement de l’ensemble des agglomérations urbaines au Sénégal. Les trois piliers de ces programmes sont :
• le contrat de ville qui inscrit les objectifs négociés avec chaque municipalité : investissements et entretien, estimation et budgétisation des coûts, et comp-tabilité pluriannuelle ;
• l’Agence de développement municipal qui assiste les municipalités dans la défi-nition de leurs programmes d’investissement, le renforcement de leurs capaci-tés, la préparation des contrats de ville et la supervision de leur exécution et qui canalise les financements du programme ;
• l’agence d’exécution des travaux d’intérêt public (AGETIP) qui, agissant en tant que maître d’ouvrage délégué de chaque municipalité, assure la passation et la surveillance des contrats de travaux publics.
Les indicateurs de performance des contrats de ville portent sur l’état des infrastruc-tures, les finances et l’organisation de la gestion municipale. Le contrat de ville est une convention signée entre l’agence de développement municipal et les collectivités urbaines locales. Il sert de base pour le dialogue entre les institutions sénégalaises et les bailleurs de fonds (Banque mondiale et AFD). Le mécanisme reste dépendant des bailleurs de fonds, mais le remboursement des dettes municipales ainsi que l’entretien effectif des infrastructures montrent qu’il contribue effectivement à renforcer les capacités des municipalités. Toutefois, des progrès sont souhaitables vis-à-vis de la société civile et du Parlement, les dépenses de ces programmes sur financement exté-rieur n’étant pas encore inscrites au budget.
Source : AFD, 2009.
Différents types et degrés d’engagement des citoyens dans les processus de décisions sont englobés dans la notion de budget participatif. Le processus peut être essentiellement informatif ou viser à consulter les citoyens sur leurs préférences, sans prise de décision, ou au contraire il peut impliquer les citoyens dans les prises de décisions (Fölsher, 2007b). Les premières expériences de budget participatif ont été engagées à Porto Alegre au Brésil en 1989. Les budgets participatifs sont expérimentés dans plusieurs pays d’Afrique. D’après Shall (2007), un des points communs des procédures de participation consisterait à diviser la commune en secteurs, à tenir des réunions avec la population par secteur, et à établir des comités de secteur comprenant des conseillers municipaux et des représentants de la population du secteur. Ainsi, le processus participatif en place à Fissel au Sénégal, tel que décrit par Gueye (2007 ; 2008),
comprend des forums villageois facilités par des animateurs locaux ; un forum de délégués de ces forums villageois ; puis un forum communautaire qui réunit les délégués et les élus. Le budget de la collectivité est préparé en tenant compte de cette synthèse, puis voté et soumis pour approbation au sous-préfet. Un comité de suivi composé de délégués de la population organise des forums de présentation des résultats et transmet au conseil rural les demandes d’information émanant des populations.
Wampler (2007) estime que, sur les huit expériences de budget participatif au Brésil examinées, deux sont de nets succès, deux des échecs patents et quatre ont donné des résultats mitigés. Les conditions de réussite qu’il identifie rejoignent celles de Shall (2007) qui estime que la réussite des processus participatifs dépend des facteurs suivants :
• un cadre législatif et réglementaire adéquat ;
• un engagement des acteurs de l’administration (maire, conseillers municipaux et cadres administratifs, etc.) ;
• l’implication des divers groupes sociaux ;
• des actions pour construire des capacités en matière budgétaire et administrative parmi les différents acteurs.
Ces dernières actions sont souvent dépendantes d’un soutien des donateurs, ce qui pose la question de la durabilité de certains programmes de budget participatif. Par ailleurs, le succès d’un processus participatif dépend fortement du contexte sociopolitique local, car le processus peut être capturé par des groupes d’intérêt. Ainsi la « tyrannie de la prise de décision et du contrôle » dont parlent Cook et Kothari (2001) au sujet des processus participatifs pourrait servir à des chefs d’exécutifs locaux, non élus ou critiqués par leur conseil municipal élu, à contourner ce conseil municipal, en opposant la légitimité des forums de citoyens à la légalité de ces conseils. La participation irait alors à l’encontre du renforcement des fonctions des conseils municipaux élus.
5. Réformes en matière de gestion des dépenses publiques
Cette partie examine les questions liées aux approches pour réformer un système de GDP dans les pays en développement. Une réforme devant être fondée sur un diagnostic de l’existant, elle examine en premier lieu les systèmes de diagnostics existant, et en particulier le cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques du PEFA, dit « cadre PEFA ». Elle examine ensuite quelques principes en matière de gestion de la réforme. Elle se termine par quelques réflexions sur l’inclusion des préoccupations sectorielles dans la réforme de la GDP et sur les points d’attention dans l’analyse de la GDP dans un secteur.
5.1. Les diagnostics
Le cadre PEFA est l’un des éléments de l’approche renforcée visant à soutenir les réformes de la gestion des finances publiques[78]. Il fournit aux parties prenantes nationales et internationales un fonds d’information commun pouvant faciliter le dialogue sur les priorités des réformes. Il comprend l’évaluation d’une série d’indicateurs de performance dits de haut niveau et un rapport sur la performance de la GFP. Il met l’accent sur l’administration centrale, mais il peut également être utilisé avec les administrations infranationales.
Le cadre PEFA identifie six dimensions essentielles de la performance d’un système de gestion des finances publiques transparent et organisé (PEFA, 2005) :
• crédibilité du budget : le budget est réaliste et exécuté comme prévu ;
• exhaustivité et transparence :le budget et le suivi des risques budgétaires sont exhaustifs et les informations financières et budgétaires sont accessibles au public ;
• budgétisation fondée sur les politiques nationales :le budget est établi en tenant dûment compte des politiques publiques ;
[78]L’approche renforcée comporte trois éléments : (i) une stratégie de réforme des systèmes de gestion des finances publiques et un plan d’action élaborés sous la direction d’un pays ; (ii) un programme de travail pluriannuel intégré, coordonné pour les bail-leurs de fonds, qui soutient la stratégie de réforme des systèmes de gestion des finances publiques et qui est aligné sur cette stra-tégie ; (iii) un fonds d’information commun. Le cadre PEFA est un outil conçu pour atteindre le troisième objectif.
• prévisibilité et contrôle de l’exécution du budget : le budget est exécuté d’une manière ordonnée et prévisible et des mécanismes existent pour assurer le contrôle et le suivi de l’utilisation des fonds publics ;
• comptabilité, enregistrement de l’information et rapports financiers : les informations appropriées sont produites, conservées et diffusées pour les besoins des prises de décision, de la gestion et de la préparation des rapports ;
• surveillance et vérification externes :les dispositions relatives à l’examen des finances publiques et aux mesures de suivi sont opérationnelles.
La première des dimensions (crédibilité du budget) correspond à des résultats produits par les systèmes de GFP, la deuxième à des spécificités transversales de ces systèmes, tandis que les suivantes correspondent au cycle budgétaire. La performance des systèmes de GFP est évaluée par 28 indicateurs. En outre, le cadre PEFA évalue, à l’aide de trois indicateurs, les pratiques des bailleurs de fonds qui ont une influence sur cette performance. Le schéma 18 illustre la correspondance entre les dimensions de la performance analysée par le PEFA et le cycle budgétaire.