Pistes de rationalisation des systèmes d’exécution budgétaire

Il existe quelques systèmes d’exécution budgétaire disciplinés. Néanmoins, la majorité des systèmes d’exécution budgétaire en Afrique francophone cumulent des carences au niveau du contrôle et des inefficacités dues à la multiplication des contrôles. Une double approche doit généralement être développée, consistant à la fois à renforcer les contrôles sur l’essentiel, mais en les rationalisant, et à améliorer la fluidité des circuits.

Rationaliser les contrôles

Le renforcement du contrôle comporte de manière générale le respect des règlementations existantes et l’instauration de systèmes de sanction. Bien que cette liste ne soit pas limitative on peut noter, parmi les mesures spécifiques souvent nécessaires :

• le contrôle et la réduction des procédures de paiements sans engagement et ordonnancement (PPA) ;

• l’instauration d’un véritable contrôle des engagements pluriannuels ;

• le renforcement du suivi physique des acquisitions et actifs ;

• la mise en place ou le renforcement des systèmes de contrôle au sein des ministères sectoriels ;

• une plus grande transparence à tous les niveaux et pour toutes les entités et division administratives.

Les cas d’urgence peuvent exister et les lourdeurs du circuit de la dépense expliquent certains PPA. Un assouplissement des procédures d’engagement devrait permettre de limiter strictement, sinon d’éliminer, ce type de PPA. Tout PPA devrait être immédiatement imputé sur une ligne budgétaire. Les opérations de régularisation des PPA devraient être effectuées mensuellement. Toutefois, la multiplication des PPA provient le plus souvent de l’indiscipline de personnalités politiques puissantes. La transparence exigerait qu’un état donnant la destination des PPA soit communiqué à la Cour des comptes et au Parlement.

La gestion budgétaire des engagements pluriannuels à travers les AE devrait être systématiquement en place dans les pays où ces dispositions sont prévues par la loi.

En ce qui concerne les pertes dans le circuit des fonds ou des fournitures jusqu’aux

unités de base, la conduite d’enquêtes de suivi des dépenses publiques et la diffusion des résultats de ces enquêtes serait susceptible, d’après Reinikka et Svensson (2004), de diminuer significativement ces pertes. Toutefois, Sundet (2007) estime que l’expérience tanzanienne montre que ces enquêtes ne sont pas un remède miracle.

Pour réduire ces pertes, les négligences au niveau des constatations du service effectué, les gaspillages et détérioration d’actifs, il importe de construire un véritable système de contrôle interne au sein des ministères sectoriels. Cette construction comprend un renforcement significatif du contrôle a posterioriexercé par les IGS, la tenue effective d’une comptabilité par les ministères, le renforcement des divers outils de gestion tels que la comptabilité matière, et de gestion des stocks, le suivi des marchés publics, et les bases de données sur le personnel. Des obligations spécifiques de production de rapports devraient être imposées aux entités budgétaires ou extrabudgétaires financées par des transferts du budget général de l’État.

Les unités de base doivent rendre compte de l’utilisation des livraisons. Il convient, cependant, d’éviter de surcharger les unités de base administratives d’écritures. Les dispositifs d’affichage dans les unités de base des livraisons programmées, la participation des usagers à la constatation du service fait peuvent être efficaces, à condition toutefois que les usagers soient en position de réclamer et que leurs réclamations soient prises en compte.

Un audit de système conforme aux standards internationaux devrait être développé dans les pays à revenu intermédiaire^[65]. En revanche, dans beaucoup de pays d’Afrique subsaharienne, la priorité doit être accordée aux inspections et à l’audit externe à l’exécutif. Les commissions anti-corruption et les IGE peuvent être des outils efficaces de lutte contre la corruption, lorsqu’elles sont indépendantes du pouvoir politique.

Le contrôle n’a guère de sens si les conséquences des irrégularités ne sont pas sanctionnées. Dans beaucoup de pays, la mise en place opérationnelle d’un système de sanction adapté à la nature de la faute et évitant l’arbitraire, devrait être une tâche prioritaire. Ce système comprend, entre autres, les organes de discipline budgétaire présentés en section 3.4 et un cadre législatif et réglementaire approprié.

Améliorer la performance

Un équilibre adéquat entre contrainte et souplesse doit être recherché pour améliorer la performance. Dans la majorité des pays francophones africains, les règles régissant les mouvements de crédit au sein des unités de spécialisation budgétaire devraient

[65]Des actions sont entreprises dans cette direction au Maroc.

être allégées. La mise en place d’un contrôle financier hiérarchisé de l’engagement, consistant, par exemple, à ne plus contrôler l’engagement des dépenses de faible montant, améliorerait la fluidité du circuit et devrait être favorablement envisagée dans beaucoup de pays. Une mesure immédiate consisterait à supprimer le visa préalable de l’ordonnancement par le contrôleur financier, par ailleurs vérifié par le comptable public. Cette mesure de rationalisation des contrôles a été mise en place dans plusieurs pays africains il y a plusieurs années, mais pas dans tous.

Les plafonds de dépenses et les modes d’utilisation régissant les régies d’avance pourraient être assouplis pour certaines unités de base prestataires de service public, en veillant à ce que les justificatifs soient dûment fournis lors du renouvellement des caisses d’avance, et que les écritures comptables soient immédiatement passées. Cette mesure pourrait aussi avoir l’avantage de limiter les mécanismes parallèles qui se mettent en place dans beaucoup de pays. L’application des dispositions des LRLF autorisant, après arrêté du ministère des Finances, le report des CP destinés à l’investissement devrait être envisagé, au moins pour les projets d’investissement en cours d’achèvement, lorsque les CP de l’année courante sont insuffisants et que les CP de l’année précédente ne sont pas tous consommés.

Les CP devraient être mis en place les premiers jours de janvier, ce qui implique de s’attaquer aux causes des retards dont les aspects techniques varient d’un pays à l’autre. En ce qui concerne la mise en place des crédits des services déconcentrés, généralement plus lente que celle des services centraux des ministères, un appui du Parlement ou de la société civile pourrait être nécessaire pour que ce problème soit résolu.

La gestion de trésorerie et la planification financière intra-annuelle devraient être renforcées dans la plupart des pays. Le recours à la régulation budgétaire devrait être réduit, grâce à la préparation d’un budget réaliste. La planification financière intra-annuelle doit tenir compte des contraintes liées à la gestion. À cette fin, les ministères sectoriels doivent préparer dans les temps des plans d’engagement et de passations des marchés comportant l’échéancier des paiements qui leur sont associés, et le ministère des Finances doit prendre en compte ces plans lorsqu’il prépare des plans d’engagement et de trésorerie.

Professionnaliser la gestion financière au sein des ministères

L’élargissement souhaitable du champ de responsabilité des ministères sectoriels nécessite une meilleure professionnalisation des fonctionnaires chargés des affaires financières. Dans les pays qui procèdent à l’introduction d’une gestion sur la base du programme, le responsable de programme devrait logiquement être ordonnateur de

son budget, au moins à terme. Il doit pour cela disposer de services techniques qui l’appuient dans sa fonction, ou que les services de la DAAF soient mis à disposition des responsables de programme du ministère, selon des modalités à préciser par écrit.

Quelle que soit la solution retenue, la DAAF est appelée à jouer un rôle clé de centralisation des données, de conseil et supervision. Par ailleurs, la gestion au niveau déconcentré nécessite que les services déconcentrés des ministères disposent de capacités adéquates. Les directeurs régionaux ou départementaux devraient être ordonnateurs des dépenses qu’ils gèrent, mais les modalités de l’application de ce principe sont à définir en fonction des contraintes liées à la localisation, ainsi que des ressources humaines et matérielles.