Encadré Les PPP : quelques pratiques discutables, d’après une étude de la Banque mondiale dans le secteur de l’électricité
3. Le cycle de la dépense
Cette partie examine les différentes phases du circuit de la dépense, qui comprennent la préparation du budget, son exécution, la comptabilité et les rapports financiers ainsi que le contrôle externe.
3.1. La préparation du budget
Cette section présente les fonctions et les caractéristiques générales des activités de préparation du budget. Elle examine ensuite les méthodes permettant de remplir les deux principales tâches de la procédure de préparation budgétaire : garantir la discipline budgétaire globale en définissant une politique budgétaire viable et budgétiser conformément aux politiques publiques. Elle se termine par un examen des diverses formes de CDMT et des conditions de réussite dans la mise en place d’un CDMT.
3.1.1. Fonctions et caractéristiques générales des activités de préparation du budget
Les fonctions
Dans le cycle de la GDP, la phase de préparation du budget est essentielle pour assurer la discipline financière globale et une allocation des ressources conforme aux objectifs de politique publique. La procédure de préparation et d’approbation du budget doit aussi permettre au Parlement de jouer pleinement son rôle en matière budgétaire. Les questions relatives à une fourniture efficiente des services publics doivent être examinées lors de la préparation du budget. Toutefois, l’efficience opérationnelle dépend plus des modes de gestion des activités et d’exécution budgétaire que des procédures de préparation du budget.
Les choix en matière de politique budgétaire et les arbitrages entre activités doivent être effectués dès la préparation du budget. Remettre ces choix à la phase d’exécution du budget décrédibilise le budget voté par le Parlement et conduit à établir les priorités entre secteurs et programmes au jour le jour et de manière souvent peu transparente.
Les activités de préparation du budget
En général, les activités de préparation du budget comprennent :
• les activités de cadrage macroéconomique et budgétaire ;
• la préparation de demandes budgétaires par les ministères sectoriels ;
• l’examen de ces demandes par le ministère des Finances, et quelquefois le ministère du Plan ;
• l’examen des orientations budgétaires par le Conseil des ministres ;
• la notification de plafonds de dépense par ministère, par le Premier ministre, ou par le ministre des Finances ;
• la finalisation du budget après cette notification, et son adoption en Conseil des ministres ;
• la présentation du budget au Parlement.
Les processus entre ces différentes activités sont souvent itératifs. L’efficacité de la procédure de préparation du budget dépend en grande partie de leur organisation, du calendrier de leur exécution, de l’importance accordée à chacune d’entre elles, et du rôle de chaque intervenant.
Le ministère des Finances supervise l’ensemble du processus de préparation du budget.
Il prépare sur un plan technique les choix stratégiques (notamment les grands agrégats budgétaires et l’allocation intersectorielle des ressources). Il vérifie la conformité des projets de budget des ministères sectoriels aux choix stratégiques, leur cohérence interne et leur viabilité. Les ministères sectoriels sont en principe responsables de la préparation de leur projet de budget dans le respect des directives notifiées par le ministre des Finances ou par le Premier ministre. Toutefois, la répartition des responsabilités entre le ministère des Finances et les ministères sectoriels varie considérablement d’un pays à l’autre, et selon les circonstances.
La formulation de la politique budgétaire relève en grande partie de choix politiques.
Les procédures de préparation du budget doivent viser à faciliter la formulation et la prise de décisions par les décideurs politiques. À défaut, les choix politiques seront effectués par le biais de procédures informelles et non transparentes. Le rôle du Conseil des ministres est crucial pour assurer un consensus au sein de l’exécutif et garantir que les décisions sont comprises par tous les départements ministériels et appliquées. Le Premier ministre intervient lors des décisions stratégiques et, si besoin, pour arbitrer les désaccords entre les ministères sectoriels et le ministère des Finances.
Le Parlement examine et vote le projet de budget préparé par l’exécutif.
Des résultats quelquefois décevants
Il existe des cas extrêmes de désorganisation de la procédure de préparation du budget, dont le traitement sort du champ de la GDP stricto-sensu. En raison du calendrier électoral ou d’un changement de gouvernement, le budget peut être présenté au Parlement plusieurs semaines après le début de l’année budgétaire, en ayant été préparé en moins d’une semaine par la DGB à partir du budget de l’année précédente. Lorsque les ressources humaines sont très limitées, la préparation du projet de budget est dans les mains des quelques cadres de la DGB aptes à manier l’ordinateur, entre deux pannes d’électricité. Le travail formel est effectué, mais parler de budgétisation sur la base des politiques serait hasardeux dans un tel contexte.
Même en dehors de ces cas extrêmes, d’autres faiblesses montrent les difficultés des procédures de préparation budgétaire à remplir leurs fonctions. Ces faiblesses sont souvent révélées au moment de l’exécution du budget. Le budget peut s’avérer non viable à court terme. Il est alors refait de manière quasi permanente en cours d’année, par le biais de la régulation budgétaire ou de la gestion de trésorerie, quand il ne conduit pas à des accumulations d’arriérés. Il peut s’avérer non viable à moyen terme, l’encours de la dette devenant excessif et la poursuite d’activités précédemment lancées devenant difficile. Le budget, ou son exécution, peut ne pas refléter les politiques publiques affichées. Les procédures visant à limiter ces risques sont examinées ci-dessous.
3.1.2. Assurer la viabilité des politiques budgétaires
Les politiques budgétaires doivent être viables à court et à moyen terme. Pour vérifier cette viabilité, il convient de disposer à la fois d’un cadre macroéconomique et financier à moyen terme, et d’analyses de l’impact financier futur de la politique budgétaire.
Le cadre macroéconomique à moyen terme
Le cadre macroéconomique est établi à partir d’un schéma de l’économie analysant les interdépendances entre secteurs et marchés. Les cadres macroéconomiques les plus simples, dont ceux établis par le FMI lors de la préparation des programmes financiers, présentent les projections des situations suivantes :
• le TOFE, qui présente le compte consolidé des opérations financières du secteur des administrations publiques ou de la plus grande partie de ce secteur ;
• la balance des paiements, qui présente le compte du secteur extérieur ;
• la situation monétaire, qui présente le compte consolidé de l’ensemble du secteur bancaire ;
• l’équilibre des ressources (PIB et importations) et des emplois (consommation, investissement et exportations) sur le marché des biens et services (dit « secteur réel »).
Les secteurs non couverts par ces cadres (ménages, sociétés et quasi-sociétés, et administrations publiques non couvertes par le TOFE) forment un secteur résiduel, dont les opérations avec les autres secteurs ou marchés se déduisent des quatre situations susmentionnées. Le schéma 9 présente de façon schématique les secteurs et marchés représentés, un cadre macroéconomique, et leurs principales relations financières.
Le TOFE définit des objectifs budgétaires agrégés, tels que les recettes et dépenses totales, les dépenses par grandes catégories économiques (personnel, biens et services, etc.) et le déficit des finances publiques (cf. schéma 10). Instrument d’appui à la formulation de la politique macroéconomique, le TOFE devrait couvrir l’ensemble des administrations publiques. En pratique, en Afrique, il ne couvre pas systématiquement l’ensemble des administrations publiques, compte tenu des difficultés d’obtention des données sur les opérations financières de certaines entités (la couverture du TOFE est examinée à la section 3.3).
Le degré de sophistication des méthodes de prévision est très variable. Les projections des comptes des secteurs et marchés peuvent être effectuées par des méthodes simples, comprenant les relations comptables d’équilibre de ces comptes, telles que l’équation d’équilibre budgétaire du TOFE (dépenses moins recettes égale financement)
Financement
Source : adapté de Allen et Tommasi, 2001.