MF: ministère des finances ; CM: Conseil des ministres ou haut comité ; MSect : ministères sectoriels (1) Ministère des finances et autres ministères ou institutions chargés de la gestion macroéconomique Source : Adapté de Allen et Tommasi, 2001.
3.1.5. Les cadres de dépenses à moyen terme (CDMT)
On distingue souvent le CDMT global et les CDMT sectoriels. Lorsque qu’il est employé sans précision sur sa nature globale ou sectorielle, le terme « CDMT » désigne dans cette section l’ensemble constitué par ces deux types de CDMT etpar les procédures associées.
Les objectifs
Un CDMT projette les dépenses selon leur destination (par exemple, par ministère et direction ou par ministère et programme). Il vise à améliorer l’efficacité de l’allocation des ressources. En effet, la marge de manœuvre pour des réallocations de ressources entre activités étant réduite dans le cadre d’un budget annuel, le CDMT permet de programmer ces réallocations dans le temps. Il peut aussi contribuer à améliorer l’efficience opérationnelle en fournissant aux gestionnaires une meilleure visibilité sur leurs futurs budgets.
Dans les pays développés, les exercices de programmation pluriannuelle des dépenses ont, en général, pour objectif de permettre une politique de réduction du déficit budgétaire sans diminuer la qualité du service public, grâce à la planification de réallocations de ressources et de gains d’efficience. Les programmes pluriannuels de dépense de plusieurs pays développés visent à être politiquement contraignants[53]. Ces programmes n’autorisent pas la dépense, mais l’exécutif s’engage vis-à-vis du Parlement à ce que les budgets futurs, qui autoriseront la dépense, soient préparés conformément à ce programme.
Les CDMT des pays développés ne comprennent en général que des programmes finançables et décidés. L’exemple australien est une des principales références données par le manuel de la Banque mondiale (1998), qui a fortement contribué à promouvoir le CDMT dans les pays en développement. Dans ce pays, les projections de dépenses à moyen terme du budget « ne comprennent pas de dotation pour de nouveaux programmes ou pour l’élargissement des programmes en cours, non encore décidés par le gouvernement »(Webb et Richardson, 2003).
De nombreux CDMT préparés dans les pays en développement relèvent d’une démarche opposée à celle des CDMT des pays développés. Des CDMT sectoriels
« isolés » sont quelquefois préparés sans tenir compte des contraintes financières et en dehors de la procédure budgétaire. Ces CDMT sectoriels visent à être des plaidoyers
[53]Ainsi, le « budget pluriannuel » 2009-2011 de la France donne des plafonds annuels de dépenses pour une période de deux ans par département ministériel ou par mission.
Année t-2 Année t-1 Année t année t+1 année t+2 année t+3
Secteur privé et public non administratif TOFE prévisionnel
Source : adapté de Allen etTommasi, 2001.
auprès du ministère des Finances ou des bailleurs de fonds pour accroître les dépenses du secteur concerné. Ils identifient des besoins, sans doute légitimes, mais souvent non finançables. Ils ne sont pas des instruments permettant d’établir les priorités. Divergeant fortement du budget, ils ne renseignent pas sur la politique publique réellement poursuivie.
Cette divergence sur les objectifs d’un CDMT se retrouve quelquefois chez un même bailleur de fonds. Tandis que les spécialistes des finances publiques recommandent la mise en place d’un CDMT en tant qu’instrument de discipline budgétaire, les experts sectoriels de la même organisation peuvent encourager le développement de CDMT sectoriels dans l’objectif de révéler les importants besoins de financement de leur secteur. Certains CDMT sectoriels « isolés » pourraient être interprétés comme étant une simulation du coût de la stratégie sectorielle, mais dans beaucoup de secteurs la période couverte par un CDMT est trop courte pour conduire des travaux de simulation satisfaisants. Ils pourraient faciliter la programmation des dépenses, s’ils permettaient de connaître les dépenses futures liées aux activités en cours, mais souvent ces dépenses ne sont pas distinguées des besoins financiers pour des activités nouvelles.
Au-delà d’une simple question de vocabulaire, la désignation sous le même terme d’instruments ayant des objectifs différents est source de confusion. Un CDMT sectoriel préparé sans tenir compte des décisions budgétaires et sans examen de l’allocation intersectorielle des ressources est quelquefois interprété comme étant un engagement financier du gouvernement. Il ne peut pas l’être, même s’il a fait l’objet d’un agrément de circonstance du ministre des Finances, pour mobiliser un appui budgétaire sectoriel.
Les différents cadres de programmation financière
Selon le niveau auquel est opérée l’allocation des ressources, les cadres de programmation financière suivants peuvent être distingués[54](cf. tableau 6) :
• Le TOFE prévisionnel, qui donne les grands agrégats budgétaires et qui est une composante du cadre macroéconomique à moyen terme ;
• le CDMT global, appelé aussi CBMT, qui traite de l’allocation intersectorielle des ressources, et sert souvent à cadrer la préparation du budget et des CDMT sectoriels ;
[54]OPM (2000) distingue : le Medium-Term Fiscal Framework (MTFF), c'est-à-dire le TOFE prévisionnel ; le Medium-term Budget Framework (MTBF), c'est-à-dire le CDMT global, le MTBFétant qualifié de forme basique de Medium-Term Expenditure Framework (MTEF[CDMT]) ; et l’extended MTEF, c'est-à-dire un CDMT comprenant des CDMT sectoriels détaillés.
• les CDMT sectoriels/ministériels, qui répartissent par programme ou direction, et éventuellement par activité, les enveloppes définies dans le CDMT global pour un ministère donné. En pratique, le degré de détail de ces CDMT est très variable.
Les CDMT ne se substituent pas aux plans et stratégies, mais visent à améliorer le lien entre le budget et les plans et stratégies en définissant un sentier de réalisation des objectifs stratégiques respectant les contraintes financières à moyen terme telles qu’identifiées lors de la préparation du budget. Le schéma 11 illustre de façon schématique l’articulation entre stratégies, CDMT et budget :
• les stratégies sont élaborées en amont des processus de budgétisation et de programmation financière. Le chiffrage de leur coût doit être réaliste, mais il ne prend pas nécessairement en compte les derniers développements de la conjoncture économique ;
• le TOFE définit l’enveloppe globale des ressources en tenant compte des objectifs macroéconomiques et de l’évolution de la conjoncture économique ;
• l’allocation intersectorielle de l’enveloppe globale des ressources est effectuée par le CDMT global, en fonction des stratégies ;
• les CDMT sectoriels/ministériels allouent les enveloppes de ressources définies dans le CDMT global à des programmes et activités selon la stratégie du secteur, le processus pouvant être en partie itératif ;
• le budget et la première tranche annuelle du CDMT global et des CDMT sectoriels sont cohérents.