L’OCDE-CAD a définit douze indicateurs de haut niveau décomposés en indicateurs subsidiaires et regroupés dans les quatre piliers suivants :
• pilier I : cadre législatif et réglementaire.Le pilier I examine le cadre législatif et réglementaire, la documentation et les procédures régissant le régime de passation des marchés ;
• pilier II : cadre institutionnel et capacité de gestion.Le pilier II examine le mode de fonctionnement du dispositif de passation des marchés, tel que défini par le cadre juridique et réglementaire, son intégration dans le système de gouvernance du secteur public, les fonctions normatives et les capacités de développement institutionnel ;
• pilier III : opérations d’achat et pratiques du marché.Le pilier III examine le fonctionnement effectif du dispositif de passation des marchés.
• pilier IV : intégrité et transparence du dispositif de passation de marchés publics. Le pilier IV porte sur les aspects du dispositif jugés nécessaires pour offrir la garantie d’un système qui fonctionne avec intégrité, qui assure des contrôles appropriés et qui dispose de mesures appropriées pour faire face au risque de corruption dans le système (contrôle et audit, mécanismes d’appel, accès à l’information et mesures de promotion de l’éthique et de lutte contre la corruption).
Source : OCDE-CAD, 2006a.
• Règles de gestion des crédits de paiement
- Quelles sont les dates limites de l’engagement et de l’ordonnancement ? - Existe-t-il une date limite pour les paiements ?
- Quels sont les chevauchements entre exercices budgétaires au niveau des paiements (quel pourcentage des paiements hors personnel ordonnancé l’année n est payé l’année n+1) ?
- Est-ce que les reports pour des dépenses d’investissement sont possibles ? Sous quelles conditions ?
• Plan de trésorerie et d’engagement
- Est-ce que des plans de trésorerie et d’engagement sont préparés ? - Sont-ils annoncés en avance aux ministères ?
- Est-ce que ces plans sont cohérents avec le plan de passation des marchés ? Permettent-ils d’exécuter le budget à temps, sinon pourquoi ?
- Existe-t-il de façon systématique des gels ou des diminutions de crédit de paiement en cours d’année ? Pourquoi ?
• Paiements avant engagement et ordonnancement
- Quelle est l’ampleur des paiements avant engagement et ordonnancement ? Comment sont-ils suivis ?
• Arriérés : cf. section 3.4
• Contrôle interne
- Est-ce que la comptabilité matière est mise à jour ? Tient-elle compte de l’état réel des actifs ?
- Quels sont les effectifs des IGS ? Quels types de contrôles effectuent-ils ? - Quels sont les moyens de suivi des livraisons jusqu’à destination ?
• Gestion budgétaire du personnel
- Quelles sont les interfaces entre fichiers de personnel de la fonction publique, des ministères, des postes budgétaires et de la paie ?
- Comment ces fichiers sont mis à jour ?
- Quelles sont les procédures de contrôle et d’audit de ces fichiers ? - Est-ce que les informations sur la paie sont vérifiées par les gestionnaires des
ministères sectoriels ?
• Gestion des marchés: cf. OCDE-CAD, 2006.
3.3. Comptabilité et rapports financiers
Cette section examine les systèmes comptables qui supportent la préparation des états financiers, présente les principaux états financiers, identifie quelques faiblesses potentielles et propose des pistes pour améliorer le suivi. Les questions spécifiques liées à la loi de règlement sont examinées à la section 3.4 avec le contrôle externe. Le passage à la méthode comptable d’exercice complète étant envisagé par plusieurs pays africains francophones, il est procédé à un bref examen de cette méthode. Cette section se termine par un examen des questions liées à la mise en place des systèmes informatiques de gestion des finances publiques.
3.3.1. Fonctions et caractéristiques générales
FonctionsLa production de rapports financiers est importante pour maîtriser la gestion budgétaire, disposer d’un feed-backde l‘exécution du budget sur sa préparation et pour la redevabilité. Les rapports financiers comprennent les rapports à usage interne à l’exécutif pour le pilotage des activités budgétaires et les rapports visant à rendre compte et à rendre des comptes au Parlement et aux citoyens.
Les types de comptabilité
Les systèmes comptables enregistrent et classent les opérations financières qui seront publiées dans les rapports financiers. Pour l’administration publique centrale, ces systèmes comprennent la comptabilité budgétaire et la comptabilité générale. La comptabilité budgétaire est le suivi de l’utilisation des autorisations budgétaires. La comptabilité générale couvre l’ensemble des opérations et événements financiers concernant le budget de l’État, les comptes spéciaux du Trésor et d’autres opérations extrabudgétaires.
La comptabilité budgétaire porte en général sur les engagements comptables et les ordonnancements. La comptabilité des engagements est tenue par le contrôleur financier et, en principe, par l’ordonnateur. La comptabilité des ordonnancements est tenue par l’ordonnateur. Les montants des CP ou des AE non engagés et le montant des engagements non ordonnancés sont en principe calculés chaque fois qu’un engagement est effectué ou un ordonnancement émis. Pour calculer ces montants disponibles, la comptabilité budgétaire doit suivre toutes les modifications de CP et d’AE intervenant en cours d’exécution budgétaire. Ce point est quelquefois négligé, il est alors difficile de connaître le niveau réel d’exécution du budget.
Le système de comptabilité générale des pays africains francophones est relativement sophistiqué. La comptabilité générale est tenue en partie double par le Trésor, chaque opération étant enregistrée avec sa contrepartie, selon les méthodes comptables définies dans le plan comptable de l’État, qui comporte des comptes de charges, recettes, actifs et passifs. Les dépenses budgétaires sont reconnues sur la base des ordonnancements « pris en charge » par le Trésor, qu’ils soient payés ou non. Leur contrepartie, qui est une dette à l’égard d’un fournisseur, est inscrite au crédit d’un compte de tiers. La tenue des livres comptables en partie double permet ainsi de connaître le montant global des ordonnancements pris en charge par le Trésor et impayés. Toutefois, les paiements s’effectuant en débitant un compte de tiers, dans lequel les ordonnancements ne sont pas classés par ligne budgétaire, il n’est pas possible de connaître leur ventilation par ligne budgétaire, sauf si une comptabilité auxiliaire est tenue ou si la comptabilité a été correctement informatisée.
Le schéma 17 illustre les champs respectifs des comptabilités générales et budgétaires, pour les dépenses exécutées : la comptabilité budgétaire couvre le circuit de l’engagement à l’ordonnancement émis par l’ordonnateur, tandis que la comptabilité