Faiblesses et pistes pour renforcer le suivi financier

Lienert (2003) remarque que, malgré leurs avantages potentiels par rapport à ceux d’autres pays africains, les systèmes comptables des pays francophones ne sont souvent pas capables de produire des rapports financiers de manière satisfaisante. En effet, une évaluation fiable de l’exécution budgétaire dépend, entre autres, des facteurs suivants, qui ne sont pas systématiquement réunis :

• les procédures d’enregistrement des opérations clairement définies ;

• les paiements suivis par ligne budgétaire ;

• des procédures de rapprochement entre les divers comptes ;

• un suivi des dépenses impayées ;

• un bon suivi des dépenses sur financement extérieur et l’intégration de la comptabilité de la dette dans la comptabilité générale ;

• un suivi des dépenses des établissements publics non marchands et des autres opérateurs de l’État ;

• le renforcement des systèmes comptables au niveau des ministères.

Le suivi budgétaire

La définition des opérations figurant dans ces états d’exécution du budget n’est pas toujours très claire. Selon la nature et le montant de la dépense et les procédures effectivement appliquées, un engagement peut correspondre à un engagement juridique annuel ou pluriannuel, à une réservation de crédit ou à un service fait. Lors de l’examen d’un rapport d’exécution budgétaire donnant les engagements, il est nécessaire d’examiner préalablement les méthodes de comptabilisation des engagements. Les procédures d’enregistrement comptable des ordonnancements dans les régions peuvent différer des procédures normales et doivent être connues avant d’examiner un rapport d’exécution budgétaire.

La liquidation est le stade où le service est fait et une dette naît à l’égard des fournisseurs.

Un avantage de la méthode comptable d’exercice, présentée plus loin, est de rapporter les charges et immobilisations dès le service fait. Sous les méthodes comptables actuellement en vigueur en Afrique francophone, si les dépenses étaient liquidées et ordonnancées dès le service fait, les ordonnancements pourraient être représentatifs du service fait et des dettes nées à l’égard des fournisseurs. Ce n’est qu’une question de célérité dans les passations d’écriture.

Les paiements ne sont suivis par ligne budgétaire que dans quelques pays. Avec une informatisation intégrant comptabilité et gestion budgétaire, il est possible de reclasser les paiements selon l’imputation budgétaire des ordonnancements, mais cette procédure est loin d’être généralisée. Dans de nombreux pays, les gestionnaires des ministères ne disposent pas d’information, de la part du Trésor, sur les paiements effectivement effectués sur les opérations qu’ils gèrent. Les comptes de la comptabilité générale sont quelquefois opaques, les PPA et les dépenses extrabudgétaires enregistrés dans des comptes d’attente sont souvent difficiles à identifier pour le non initié.

Les rapprochements

Il peut exister des écarts importants et non expliqués entre les ordonnancements enregistrés dans les comptes de l’ordonnateur et ceux tenus par le Trésor, même lorsque l’ordonnancement est effectué par un service du ministère des Finances, et entre les états sur l’engagement du contrôle financier et ceux des ministères. Les régularisations des régies d’avance et des PPA se font tardivement. Certains écarts s’expliquent par des raisons techniques, d’autres par des négligences.

Des procédures de rapprochement mensuelles sont indispensables entre les différents services tenant des comptabilités et entre le Trésor et la banque centrale pour éviter que les écarts entre comptabilités s’accumulent et deviennent inexplicables. Les

procédures consistant à ordonnancer après le paiement (ordonnancements de régularisation) sont à limiter strictement et devraient s’effectuer systématiquement dans le mois suivant l’opération à régulariser.

La comptabilisation des arriérés

Comme indiqué par le MSFP 2001 (paragraphe 3.49) : « il y a arriéré de paiement lorsqu’une obligation n’est pas acquittée à la date d’exigibilité du paiement ».Cette date est souvent postérieure à la date à laquelle le service est rendu ou les livraisons effectuées. Un service fait génère immédiatement une dette, mais cette dette n’est pas nécessairement un arriéré. L’UEMOA a défini pour les critères de convergence entre pays membres une norme qui stipule qu’une dépense hors personnel ordonnancée est un arriéré si elle n’est pas payée dans les 90 jours. Toutefois, l’ordonnancement étant un acte administratif interne à l’administration, dans les rapports avec le secteur privé c’est la date contractuelle d’exigibilité des paiements qui détermine si une dette est un arriéré.

Il peut être difficile de séparer dans les dépenses liquidées les arriérés proprement et les dettes non immédiatement exigibles. Toutefois, au minimum, il convient de suivre l’ensemble des dettes générées en cours d’exécution budgétaire, qu’elles soient des arriérés ou non encore exigibles.

La comptabilité générale ne donne qu’une approximation du montant des dettes générées en cours d’exécution budgétaire. Elle fournit l’information sur les ordonnancements pris en charge par le Trésor et impayés. Toutefois l’ensemble des dettes générées par l’exécution budgétaire comprend :

• les ordonnancements pris en charge par le Trésor et les impayés ;

• les services faits régulièrement engagés et ordonnancés par l’ordonnateur, mais dont l’ordonnancement n’a pas encore été enregistré en comptabilité générale ;

• les services faits régulièrement engagés, mais non encore ordonnancés par l’ordonnateur ;

• les services faits non engagés régulièrement, correspondant à des factures

« gardées sous le coude » par les ministères ;

• les services faits impayés des établissements publics non marchands, des comptes spéciaux du Trésor et d’autres prestataires de services publics financés par un transfert du budget de l’État, qui s’avère quelquefois insuffisant.

Dans les pays qui font face à des problèmes d’arriérés, seules des enquêtes auprès des différents acteurs permettent d’en apprécier l’ampleur. La mise en place d’un système de production de rapports couvrant les arriérés extrabudgétaires, tels que ceux des

établissements publics ou ceux liés aux parts locales des projets financés par l’extérieur, serait nécessaire dans les pays qui accumulent des arriérés.

Les dépenses financées par l’extérieur et la comptabilité de la dette

Les dépenses sur prêts ou dons projets sont souvent rapportées à partir de sources extracomptables, comprenant les informations données par les bailleurs de fonds et les responsables de projet. La base sur laquelle ces dépenses sont rapportées n’est pas toujours très claire (s’agit-il de l’engagement de l’aide, d’un service fait, ou d’un paiement par le bailleur ?). Certains pays effectuent des ordonnancements de régularisation sur la base de l’information communiquée par les responsables de projet, mais la procédure comporte beaucoup d’omissions et demande du temps.

Souvent les pays utilisent insuffisamment les données dont ils disposent. En règle générale, les prêteurs communiquent après chaque opération l’information sur leurs décaissements aux services du ministère des Finances chargés de gérer la dette. Le suivi des projets de certains donateurs, comme la Commission européenne, est centralisé par des « cellules d’appui à l’ordonnateur national ». Les responsables de projet disposent de système comptable mais quelquefois l’information n’est utilisée que par les bailleurs. Sans qu’elle conduise à une couverture exhaustive, une meilleure utilisation de ces sources d’information améliorerait le suivi des dépenses sur aide extérieure.

Les données sur les dépenses financées par l’extérieur devraient être enregistrées dans la comptabilité générale. Pour éviter le caractère purement paperassier constitué par des ordonnancements de régularisation plusieurs mois après paiement par le bailleur, il pourrait, selon les situations, être admis que les décaissements sur comptes spéciaux, la demande de décaissement envoyée au bailleur ou le décaissement des bailleurs soient considérés comme équivalents à une dépense ordonnancée. Ces méthodes de comptabilisation non « orthodoxes » devraient être proprement documentées. Elles nécessitent de revoir certaines dispositions réglementaires.

Le service de la dette publique est, en général, notifié à la Banque mondiale et présenté dans le TOFE, selon les concepts de base de la méthode comptable d’exercice (cf. sous-section 3.3.3). Toutefois, il est souvent enregistré en comptabilité générale sur la seule base des paiements, la comptabilité de la dette étant souvent tenue de manière séparée de celle de la comptabilité générale.

Les établissements publics non marchands et les autres opérateurs

Bien que le Trésor tienne la comptabilité de certains établissements publics et des collectivités locales, peu de pays produisent des comptes consolidés de l’ensemble des

administrations publiques présentant les recettes, dépenses et opérations de financement sans compensation entre elles. Il serait utile, parallèlement à préparation de la loi de règlement, de procéder à une meilleure consolidation de la comptabilité de l’administration centrale (y compris les établissements publics et les autres organismes semi-autonomes), au moins sous le format du TOFE.

Le recours croissant pour l’exécution de certaines prestations de service public à des opérateurs financés par un transfert du budget de l’État nécessite la mise au point de système de production de rapports financiers et de compte rendu adéquat. Les ministères sectoriels devraient superviser la préparation de ces rapports pour les entités de leur secteur et les publier.

La comptabilité au sein des ministères sectoriels

Dans certains pays, les ministères sectoriels tiennent une comptabilité, dans d’autres ils s’en remettent totalement aux différentes comptabilités tenues par les services du ministère des Finances. Dans la première situation, les écarts entre données disponibles dans les ministères sectoriels et celles disponibles dans le ministère des Finances peuvent être significatifs, ce qui renvoie à l’établissement de procédures de rapprochement. Dans la deuxième situation, lorsque l’information n’est pas régulièrement communiquée par le ministère des Finances ou n’est pas accessible sur des postes de travail informatique, les ministères ignorent quelquefois l’état d’exécution de leur propre budget. Les ministères sectoriels doivent pouvoir disposer de toute l’information sur l’exécution de leur budget disponible au niveau du ministère des Finances. Il est souhaitable qu’ils tiennent leur propre comptabilité mais que, pour les opérations financières, leurs données comptables soient identiques à celles du ministère de Finances, ou que les écarts soient clairement expliqués, ce qui nécessite la mise en place de procédures de rapprochement régulières ou des bases de données communes ou interfacées.

Les ministères tiennent souvent des comptabilités matière (ou registres d’actifs physiques), mais cet exercice est le plus souvent purement formel. Ces registres sont irrégulièrement mis à jour et donnent peu d’informations sur l’état réel des actifs. La tenue et la mise à jour régulière d’une comptabilité matière faisant le point sur l’état des actifs les plus importants (véhicules, ordinateurs, etc.) est essentielle. Elle est d’ailleurs un préalable à la mise en place de la méthode comptable d’exercice. Avant d’évaluer la valeur d’un actif, il convient de vérifier s’il existe toujours et, lors de son amortissement éventuel dans les comptes, d’examiner quel est son état.