Les suites données en 2016 aux saisines adressées au contrôle général
2. Retour sur des atteintes aux droits fondamentaux déjà dénoncées par le CGLPL
Depuis sa création, il est des sujets sur lesquels le CGLPL se répète sans fléchir, dans son rôle de prévention des atteintes aux droits fondamentaux des personnes privées de liberté. Pour d’autres, la réponse des autorités ou du législateur se fait attendre mais finit par arriver. Ici sont dénombrés certains sujets déjà évoqués dans des rapports précédents.
Certains d’entre eux ont trouvé une solution dans une réforme législative, d’autres sont encore en attente de saisine par les autorités.
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2.1 Le renouvellement des titres de séjour des personnes détenues étrangères : l’exclusion des personnes placées en détention provisoire ou condamnées à de courtes peines
Dans le rapport d’activité 2015, la Contrôleure générale indiquait avoir saisi la direc-tion de l’administradirec-tion pénitentiaire ainsi que la direcdirec-tion générale des étrangers en France afin de recueillir leurs observations sur l’exclusion des personnes incarcérées en détention provisoire ou condamnées à de courtes peines (« dont le quantum prononcé par la juridiction de condamnation est égal ou inférieur à trois mois ») du bénéfice du dispositif permettant aux personnes de nationalité étrangère d’obtenir la délivrance ou le renouvellement de leur titre de séjour par voie postale, en application de la circulaire interministérielle du 25 mars 2013 relative aux procédures de première délivrance et de renouvellement de titres de séjour aux personnes de nationalité étrangère privées de liberté.
En réponse, le directeur général des étrangers en France a confirmé l’exclusion des personnes prévenues et des personnes condamnées à des peines d’emprisonnement infé-rieures à trois mois du champ d’application de la circulaire aux motifs qu’elles peuvent effectuer leurs démarches auprès de la préfecture dès leur mise en liberté et qu’un traite-ment postal des demandes transitant par l’établissetraite-ment pénitentiaire pourrait ralentir les démarches effectuées par les personnes à leur libération. Par ailleurs, il a souligné s’agissant des personnes prévenues que les services pénitentiaires et préfectoraux ne peuvent anticiper leur éventuelle libération.
La Contrôleure générale considère que cette exclusion est constitutive d’une inégalité de traitement entre personnes détenues, car elle interdit aux personnes dont les titres de séjour expirent au début de leur incarcération de procéder par voie postale. Ces dernières doivent ainsi de fait à leur sortie déposer leur demande comme s’il s’agissait d’une première demande, avec des contraintes administratives bien plus importantes.
S’agissant des personnes prévenues incarcérées pour une durée supérieure à trois mois, le directeur général des étrangers en France a finalement enjoint les préfets à auto-riser l’examen de leurs demandes de délivrance et de renouvellement de titres de séjour, ce dont elles ne bénéficiaient pas auparavant.
Si la Contrôleure générale se réjouit de cette dernière décision, elle ne saurait accepter que des autorités puissent laisser des personnes détenues sans titre de séjour, en contradiction avec les dispositions de l’article L.311-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), selon lesquelles tout étranger doit être en possession d’un titre de séjour pour demeurer sur le territoire français. Cette position de la Contrôleure générale a été adressée aux autorités compétentes.
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2.2 Les rondes de nuit ou l’atteinte à la préservation du sommeil des personnes détenues
Régulièrement saisie sur la fréquence et les modalités de réalisation de rondes de nuit au sein des établissements pénitentiaires, la Contrôleure générale avait souhaité interpeller la direction de l’administration pénitentiaire en septembre 2015 sur ce sujet, et l’évo-quer dans son rapport d’activité 2015.
Le régime des rondes de nuit peut s’appliquer aux personnes détenues fragiles, avec des velléités suicidaires, aux fins de protéger leur intégrité physique, et aux personnes détenues considérées comme dangereuses, pour garantir la sécurité de l’établissement.
En ce qui concerne les personnes soumises à une surveillance spécifique aux fins de protection de leur intégrité physique, le contrôle général avait déjà indiqué, dans son rapport d’activité 2010, que « les personnes soumises la nuit à une surveillance spéciale (risque suicidaire), c’est-à-dire des rondes avec contrôle à l’œilleton plus fréquentes, sont contraintes, la lumière rallumée, de faire un geste de vie (lever le bras) ; cette manière de faire est si contraire à ce qui est recherché (la quiétude de la personne) que beaucoup de surveillants renoncent spontanément à une telle exigence qui a naturellement pour effet de réveiller fréquemment le dormeur ». Il avait donc été préconisé que les pratiques soient harmonisées « dans le sens de la protection du sommeil, même au prix d’une surveillance moins efficace ».
Le réveil des personnes détenues considérées comme dangereuses à plusieurs reprises au cours d’une même nuit, durant une période parfois importante, est susceptible de porter atteinte à leurs droits à la dignité et à l’intégrité physique et de constituer un traitement inhumain et dégradant, d’autant que des mesures (sondage des barreaux, affectation à proximité des miradors, etc.) sont d’ores et déjà mises en œuvre, en parallèle, pour assurer la sécurité de l’établissement et éviter les évasions.
Dans sa réponse du 2 février 2016, la direction de l’administration pénitentiaire a indiqué envisager la rédaction d’une nouvelle note fixant les modalités et les fréquences des rondes de nuit. Au jour de la rédaction du présent rapport, la Contrôleure géné-rale demeure toujours dans l’attente de la parution de ce texte. Elle réitère donc ses recommandations quant à l’adoption de mesures respectueuses du droit au repos des personnes détenues, qui plus est lorsqu’il s’agit de personnes en proie à un mal-être laissant craindre des velléités suicidaires.
2.3 La retenue au profit du Trésor public
Les saisines de plusieurs personnes détenues soumises à des retenues au profit du Trésor public sur leur compte nominatif en raison de dégradations de biens appartenant à l’administration pénitentiaire ont fait apparaître trois difficultés majeures : la détermination de l’imputabilité des dégradations, la fixation du montant des réparations et les modes de saisie. En application de la loi du 30 octobre 2007 modifiée, la Contrôleure générale a souhaité, en mai 2015, recueillir les observations de la direction de l’administration pénitentiaire et recommander qu’un encadrement juridique plus rigoureux soit envisagé.
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En dépit de l’absence de réponse de la direction de l’administration pénitentiaire, les contrôleurs ont pu constater lors de leurs missions de contrôle des établissements pénitentiaires que les retenues au profit du Trésor public n’étaient plus opérées depuis la décision n° 375426 rendue par le Conseil d’État le 10 février 2016. Le Conseil d’État a dans cette décision censuré les dispositions du code de procédure pénale relatives aux retenues, « considérant que les dispositions des deux premiers alinéas de l’article D.332 du code de procédure pénale permettent à l’administration pénitentiaire, en vue de la réparation de dommages causés par un détenu, de prélever d’office des retenues sur la part disponible de celui-ci et de verser les sommes correspondantes au Trésor ; que le pouvoir réglementaire n’est pas compétent pour autoriser ainsi une privation du droit de propriété ; qu’aucune des dispositions de l’article 728-1 du code de procédure pénale ni aucune autre disposition légis-lative n’habilitent le pouvoir réglementaire à cette fin ; que, par suite, en refusant d’abroger les dispositions litigieuses, le garde des sceaux a commis une erreur de droit ».
Un nouveau cadre juridique a été posé par l’article 105 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur finance-ment, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, venu modifier l’article 728-1 du code de procédure pénale en ces termes : « […] L’administration péni-tentiaire a la faculté d’opérer d’office sur la part disponible des détenus des retenues en répa-ration de dommages matériels causés, sans préjudice de poursuites disciplinaires et pénales, s’il y a lieu. Sont, de même, versées au Trésor les sommes trouvées en possession irrégulière des détenus, à moins qu’elles ne soient saisies par ordre de l’autorité judiciaire. Les modalités de ces retenues sont précisées par décret. […] ».
Un décret d’application n° 2016-1472 du 28 octobre 2016 a par ailleurs repris et modifié les termes de l’article D.332 du code de procédure pénale : « Les retenues de valeurs pécuniaires en réparation de dommages matériels causés en détention, mentionnées au deuxième alinéa du I de l’article 728-1, sont prononcées par décision du chef d’établissement.
Cette décision mentionne le montant de la retenue et en précise les bases de liquidation. Le montant de la retenue est strictement nécessaire à la réparation du dommage constaté. La décision est notifiée à la personne détenue et au régisseur des comptes nominatifs. Ce dernier procède à la retenue sur la part disponible du compte nominatif de la somme mentionnée dans la décision du chef d’établissement. Il verse au Trésor public les sommes retenues. ».
Si la Contrôleure générale relève avec intérêt que cette procédure est désormais prévue par la loi et encadrée réglementairement, elle demeure néanmoins attentive aux modalités d’application de ces nouvelles dispositions au sein des établissements péniten-tiaires ; une vigilance particulière y sera portée lors des visites. En parallèle, elle a solli-cité à nouveau la direction de l’administration pénitentiaire sur ce sujet le 4 novembre 2016, notamment s’agissant des dispositifs prévus pour déterminer l’imputabilité des dégradations et fixer le montant des réparations. Elle n’a pas obtenu de réponse pour le moment.
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Toutefois, elle a pu prendre connaissance d’une note de la direction de l’adminis-tration pénitentiaire adressée aux directeurs interrégionaux des services pénitentiaires en date du 23 novembre 2016, relative à la mise en œuvre du mécanisme de retenues et de versements au profit du Trésor public. Elle précise notamment que « s’agissant d’une décision défavorable restreignant l’exercice du droit de propriété », les disposi-tions de l’article L.121-1 du code des reladisposi-tions entre le public et l’administration sont applicables aux décisions de retenues de valeurs pécuniaires. Dans ce cadre, la note rappelle que ces décisions ne doivent intervenir qu’après que la personne détenue a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant à sa demande, des observations orales.
La Contrôleure générale relève que les recommandations adressées à la direction de l’administration pénitentiaire s’agissant de la détermination de l’imputabilité des dégradations et de la fixation du montant des réparations n’ont pas été prises en compte.
2.4 Application du régime de retraite spécifique aux personnes détenues classées au service général
L’attention du Contrôleur général des lieux de privation de liberté a été appelée sur le défaut d’application du régime dérogatoire de retraite – prévu à l’article R.381-105 du code de la sécurité sociale et par la circulaire de l’administration pénitentiaire du 30 mars 2011 – concernant les personnes détenues classées au service général.
En vertu de l’article R381-105 du code de la sécurité sociale, le calcul des trimestres à valider se fait selon des règles spécifiques s’agissant des personnes classées au service général.
Alors que la direction de la sécurité sociale avait été saisie de cette difficulté, celle-ci a découvert qu’il n’était effectivement pas procédé à la déclaration de l’assiette forfaitaire applicable, entraînant une erreur de calcul dans le montant de la retraite liquidée. Crai-gnant que la situation ne soit pas circonscrite à cet établissement, le CGLPL a sollicité, au titre de sa mission de prévention, la direction de l’administration pénitentiaire pour que des vérifications puissent être opérées sur les déclarations effectuées.
Une erreur de paramétrage national a été découverte sur l’un des items de la déclaration annuelle des données sociales produite chaque année par l’administration pénitentiaire, induisant une minoration des droits à la retraite des personnes détenues ayant exercé un travail au service général.
Des travaux de rectification de cette erreur ont été réalisés en lien avec la CNAV, et une réflexion a été engagée pour déterminer les moyens de rétablir les personnes détenues concernées dans l’intégralité de leurs droits à la retraite. Toutefois, compte tenu de l’impossibilité de procéder à une correction manuelle fiable de l’intégralité des
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fichiers pour les années antérieures à 2012, il a été décidé que les carrières individuelles seraient reconstituées lorsque les personnes concernées feront valoir leurs droits à la retraite. Considérant le préjudice subi par les personnes détenues du fait d’un calcul erroné du montant de leurs cotisations retraite et donc de la minoration de leurs droits à la retraite, le Contrôleur général a recommandé qu’une note d’information à l’ensemble de la population pénale, ou à tout le moins aux personnes concernées encore incarcé-rées, soit diffusée afin de les informer de leurs droits et de la procédure mise en œuvre pour procéder à la reconstitution de leurs carrières. Cette proposition a été exclue au profit d’une information inter-services (directions interrégionales des services péniten-tiaires, établissements pénitentiaires et caisses de retraite) appelant à la vigilance quant au traitement des demandes individuelles de reconstitution des carrières.
En tant qu’autorité administrative indépendante chargée de veiller au respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté, il revient au Contrôleur général de s’assurer que les mesures mises en œuvre pour procéder au rétablissement des droits à la retraite des personnes détenues classées au service général sont effectives et leurs effets pérennes. À ce titre, sa préoccupation demeure celle du droit à l’information des personnes détenues concernées par cette erreur de paramétrage. Or, la simple diffusion d’une note inter-services ne constitue pas une mesure propre à assurer le rétablissement des droits à la retraite au regard du délai écoulé entre les périodes concernées et la date à laquelle pourront intervenir certaines demandes de reconstitution de carrière individuelle et donc, des risques de déperdition de l’information. Par ailleurs, la Contrôleure générale s’est interrogée sur la possibilité, pour les DISP, d’être en mesure de fournir dans de nombreuses années les attestations nécessaires à la procédure de reconstitution des carrières individuelles.
Souhaitant également recueillir les observations de la ministre des affaires sociales et de la santé – au titre d’autorité tutélaire de la direction de la sécurité sociale – celle-ci a indiqué en réponse avoir pris la décision d’autoriser les caisses de retraite à assurer la régularisation des droits des personnes détenues en l’absence de preuve du décompte des cotisations d’assurance vieillesse, dès lors que les pièces justificatives attestant de la réalité et de la durée du travail au service général étaient présentées par les personnes concernées. À cette fin, la ministre a demandé aux services de la direction de la sécurité sociale de contacter l’administration pénitentiaire afin que cette dernière fournisse la liste des pièces justificatives et qu’elle mette en œuvre une information adaptée et un accompagnement des personnes concernées dans leurs démarches.
Si cette mesure apparaît de nature à faciliter et à permettre un accès effectif des personnes détenues à la régularisation de leurs droits à la retraite, sa mise en œuvre est conditionnée par la transmission des documents sollicités ainsi que par un nécessaire accompagnement et une information de qualité délivrée aux personnes détenues concernées. Aussi, en application de la loi du 30 octobre 2007 modifiée, la Contrôleure générale a souhaité recueillir, par courrier du 10 juin 2016, les observations du ministre
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de la justice et connaître les mesures prises en ce sens ou, à tout le moins, les démarches engagées par ses services. Au jour de la rédaction du présent rapport, aucune réponse n’a été apportée sur ce sujet pourtant particulièrement sensible.
2.5 Les pastilles chauffantes et les plaques chauffantes
Dans son rapport d’activité pour 2013, le Contrôleur général indiquait avoir saisi en février 2012 la direction de l’administration pénitentiaire au sujet de l’utilisation, nocive pour la santé et dangereuse pour la sécurité, des pastilles chauffantes en détention.
Le tribunal administratif de Versailles, dans un jugement du 12 avril 2012, a considéré que les pastilles chauffantes sont classées dans la catégorie des « produits dangereux » et qu’elles doivent être « réservées à un usage extérieur ».
Le directeur de l’administration pénitentiaire avait répondu que les pastilles chauf-fantes seraient retirées de la vente en cantine à partir du 1er juillet 2013 dans tous les établissements, y compris ceux en gestion déléguée. Prenant note avec satisfaction de cette décision, le Contrôleur général avait souhaité connaître la nature du substitut offert aux personnes détenues pour leur permettre de réchauffer les produits achetés en cantine, en particulier dans les établissements pénitentiaires où l’installation électrique ne permet pas l’utilisation de plaques chauffantes.
En réponse, l’administration pénitentiaire indiquait au CGLPL avoir autorisé la vente de plaques électriques à induction, dont la consommation électrique à faible puis-sance (limitée à 500 Watts ou 250 Watts, contre plus de 1 500 Watts pour les plaques électriques traditionnelles) permet une utilisation dans les établissements pénitentiaires ne disposant pas d’un réseau électrique suffisant.
Toutefois, au début de cette année, l’attention de la Contrôleure générale a été de nouveau appelée sur ce sujet. Un certain nombre de témoignages faisait état d’une application partielle des dispositions prises par l’administration pénitentiaire à la suite de la décision d’interdire la vente de pastilles chauffantes en détention. Ainsi, il a été constaté dans certains établissements que des pastilles chauffantes étaient toujours utili-sées tandis que dans d’autres, les personnes détenues étaient dans l’impossibilité de se procurer des plaques chauffantes. La Contrôleure générale a donc souhaité recueillir les observations de la direction de l’administration pénitentiaire et connaître les mesures prises pour que les personnes détenues puissent bénéficier de plaques chauffantes en cellule ou, à tout le moins, en salle collective.
Par une réponse en date du 24 novembre 2016, le directeur de l’administration péni-tentiaire confirme que la vente de plaques chauffantes à induction est autorisée depuis 2014. Il précise que l’absence de plaques chauffantes dans certains établissements est due à une incapacité du réseau électrique actuel à supporter un nombre conséquent d’équi-pements électriques fonctionnant simultanément sans courir un risque de disjonctions
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du réseau en détention. Enfin, il indique que diverses mesures ont été prises, selon les établissements : lancement de travaux de réfection du réseau électrique ; limitation de la puissance électrique des équipements à 250 Watts ou autorisation d’installation de plaques chauffantes dans des lieux définis tels que les salles collectives.
Le CGLPL ne manquera pas de vérifier l’avancée de ces travaux lors des missions de contrôle et les mesures mises en œuvre afin que chaque personne détenue soit en c apacité de faire chauffer ses repas, dans des conditions respectueuses de sa santé.