du contrôle général
1. Le suivi des recommandations générales du CGLPL
1.1 Précisions méthodologiques
Depuis sa création, en 2008, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a publié un grand nombre de recommandations de portée générale qui font la synthèse des enseignements qu’il tire des quelque 150 visites effectuées chaque année dans les lieux dans lesquels des personnes sont privées de liberté sur le fondement d’une décision administrative ou judiciaire.
Ces recommandations ont en commun de ne pas être reliées à un établissement identifié, mais, le plus souvent, à l’ensemble de la catégorie dont il relève. Elles ont été formulées au travers de l’ensemble des documents que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté est amené à rendre publics en application de la loi du 30 octobre 2007 qui l’a institué. Il s’agit des catégories de documents suivantes :
– les rapports d’activité, remis chaque année au Président de la République et au Parlement et rendu publics en application de l’article 11 de la loi ;
– des avis et recommandations que le Contrôleur général adresse aux autorités publiques et des modifications aux dispositions législatives et réglementaires applicables qu’il propose et rend publics en application de l’article 10 de la loi ; – des observations que le Contrôleur général communique aux autorités compétentes
lorsqu’il constate une violation grave des droits fondamentaux d’une personne privée de liberté et qu’il rend publiques, s’il l’estime nécessaire, en application de l’article 9 de la loi et qui peuvent, dans certains cas, comporter des recommandations de portée générale.
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En outre, s’agissant des locaux de petite taille, dans lesquels des personnes privées de liberté sont placées pour de plus courtes périodes, l’analyse des recommandations générales du CGLPL a été effectuée à partir de documents de synthèse, adressés en 2015 aux ministres concernés 1, et des réponses qui sont revenues au CGLPL à la suite de cette transmission 2.
Le présent chapitre concerne l’ensemble des recommandations rendues publiques avant le 31 juillet 2015. Elles sont donc extraites des documents suivants, disponibles sur le site internet du Contrôleur général des lieux de privation de liberté :
– les rapports annuels d’activité relatifs aux années 2008 à 2014 ;
– les avis et recommandations publiées dans le volume intitulé : « Recueil des avis et recommandations publiées par le CGLPL de 2008 à 2014 » ;
– les recommandations en urgence du 13 avril 2015 relative à la maison d’arrêt de Strasbourg ;
– l’avis du 11 juin 2015 relatif à la prise en charge de la radicalisation islamiste en milieu carcéral ;
– l’avis du 16 juin 2015 relatif à la prise en charge des personnes détenues au sein des établissements de santé.
Les développements que l’on trouvera à l’annexe 4 du présent rapport constituent pour la première fois un suivi exhaustif des recommandations de portée générale du CGLPL, c’est pourquoi il semble utile d’apporter quelques précisions méthodologiques d’une part sur l’élaboration de ce premier travail, d’autre part sur les conditions dans lesquelles il est prévu de le poursuivre dans les années à venir.
Le corpus de recommandations analysées a été constitué au fil du temps et porte sur la quasi-totalité du champ de compétence du Contrôleur général. Il s’agit en conséquence d’un corpus volumineux dans lequel de nombreux sujets ont pu être examinés à plusieurs reprises, sous plusieurs angles différents et à propos desquels la doctrine de l’institution a pu, année après année, se préciser. C’est pourquoi, afin de constituer un socle de doctrine qui permettra au fil du temps de mettre en évidence à la fois des évolutions doctrinales à venir et la mise en œuvre progressive de mesures tendant à répondre aux recommandations du Contrôleur général il a semblé utile de procéder, en lien avec les administrations concernées à une analyse exhaustive de ces recommandations.
1. Lettres du 29 septembre 2015 au ministre de l’intérieur et à la garde des sceaux en ce qui concerne les locaux de garde à vue de la police nationale, et ceux de la gendarmerie nationale ; lettres de la même date au ministre des finances et des comptes publics et à la garde des sceaux en ce qui concerne les locaux de garde à vue et de rétention de la direction générale des douanes et des droits indirects ; lettre du 8 décembre 2015 à la garde des sceaux en ce qui concerne les geôles et dépôts des tribunaux.
2. Réponse du ministre de l’intérieur du 8 décembre 2015 concernant les locaux de garde à vue de la police nationale ; réponse du 8 février 2016 ; du ministre des finances et des comptes publics et du secrétaire d’État chargé du budget ; réponse du garde des sceaux du 29 juillet 2016 en ce qui concerne les lieux de privation de liberté relevant de la police nationale, de la gendarmerie nationale et de l’administration des douanes ; réponse du ministre de l’intérieur du 27 octobre 2016 concernant les locaux de garde à vue de la gendarmerie nationale.
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Pour ce faire, le CGLPL a adressé à chaque ministre concerné, le 11 avril 2016 1, sous forme de tableau, un relevé exhaustif des recommandations du CGLPL, y compris lorsque celles-ci comportaient des redites ou faisaient état de position qui avait évolué au fil du temps. De la sorte, c’est à partir d’un corpus complet qu’il a été demandé aux ministres de faire connaître au CGLPL la suite qui a été donnée à ces recommandations et, le cas échéant, les motifs qui ont empêché de le faire. Les ministres ont en particu-lier été invités à distinguer celles des recommandations auxquelles le Gouvernement ne souhaiterait pas donner suite et celles pour lesquelles des mesures d’exécution paraissent souhaitables mais n’ont pas encore pu être prises. Un délai de trois mois a été donné aux ministres pour faire connaître leurs réponses. Le CGLPL s’est par ailleurs tenu à la disposition des administrations concernées afin d’échanger avec elles si elles en expri-maient le besoin.
Les services du Gouvernement semblent avoir rencontré des difficultés à formuler une réponse, alors même que la mise en place d’un suivi des recommandations avait été annoncée dès le début 2015 dans le rapport annuel du CGLPL pour l’année 2014, et qu’un délai de trois mois leur avait été laissé. En pratique, seules les recommandations relatives aux centres éducatifs fermés et aux centres de rétention administrative ont fait l’objet de réponses exhaustives, dans un délai proche de celui qui avait été imparti. En ce qui concerne les établissements de santé mentale et la prise en charge sanitaire des personnes détenues, les réponses n’ont pas été apportées globalement par la ministre de la santé et des affaires sociales mais seulement par la direction générale de l’offre de soins, qui n’a répondu que pour ce qui relève de ses propres compétences, de sorte que les recommandations dont la mise en œuvre relève d’une autre direction sont restées sans réponse. S’agissant de l’administration pénitentiaire, après une réticence initiale au principe même de l’exercice, des échanges directs avec le cabinet du garde des sceaux ont permis au CGLPL d’obtenir tardivement des réponses formelles à ses recommanda-tions, mais le contenu de certaines de ces réponses témoigne souvent de l’absence d’un suivi réel des mesures préconisées.
Ces difficultés sont manifestement le signe que, si les administrations se sont mises en mesure d’apporter des réponses à court terme à chacun des documents que leur adresse le CGLPL, elle ne dispose pas de manière permanente d’un suivi de la mise en œuvre des recommandations auxquelles elles répondent. Le risque existe dès lors que les sollicitations du CGLPL et les réponses qui lui sont apportées ne conservent un caractère rhétorique dont les liens avec la réalité, notamment avec les plans d’action, soient faibles.
1. Le garde des sceaux en ce qui concerne les établissements pénitentiaires et les centres éducatifs fermés, la ministre de la santé et des affaires sociales en ce qui concerne les établissements de santé mentale et la prise en charge sanitaire des personnes détenues et au ministre de l’intérieur en ce qui concerne les centres de rétention administrative.
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Le suivi des recommandations a également mis en lumière l’insuffisance des échanges interministériels relatifs à la prise en charge des personnes privées de liberté et, à tout le moins aux relations du Gouvernement avec le CGLPL. Il n’est pas rare en effet, comme on l’observera dans l’annexe détaillée, que deux ministres fassent à la même recomman-dation des réponses différentes, voire contradictoires. Ces divergences, anecdotiques dans les relations institutionnelles, peuvent conduire à des blocages lorsqu’il s’agit de traiter les dossiers au fond ; quelques difficultés très actuelles en sont la conséquence : la prise en charge sanitaire des personnes détenues ou l’organisation des transfèrements judiciaires pour ne citer que les principales.
En conséquence, il semble souhaitable qu’au-delà des réponses que chaque adminis-tration adresse au CGLPL au fil de l’eau en réaction à ses avis et recommandations, une procédure de suivi soit formalisée au sein de chaque ministère. Cette remarque a plus de sens encore lorsqu’elle concerne des recommandations que le CGLPL formule dans un document qui n’appelle pas de réponse formelle de chaque ministre : son rapport annuel, pourtant remis au président de la République et au Parlement en application d’une obligation légale est, en pratique, également présenté, depuis l’année 2015, à chaque ministre concerné. Le CGLPL considère que le respect effectif des droits fondamentaux des personnes privées de liberté suppose que le Gouvernement suive avec précision les mesures prises pour donner suite aux recommandations qui lui sont adressées et soit en mesure d’en rendre compte à la représentation nationale, aux instances internationales auprès desquelles la France est engagée et finalement au public.
Le CGLPL recommande de mettre en place, auprès de chaque ministre concerné, un suivi formalisé des suites données à ses recommandations, incluant les recommandations formulées dans les rapports annuels de l’institution et faisant apparaître de manière explicite les recommandations auxquelles le Gouvernement ne souhaite pas donner suite.
La synthèse que l’on trouvera dans les pages qui suivent est donc le résultat des échanges qui ont eu lieu tout au long de l’année 2016 entre le Gouvernement et le CGLPL. Elle présente, dans la mesure des informations disponibles, l’état des lieux nécessaire à un suivi durable. L’ensemble des préconisations sur lesquelles les ministères avaient été consultés a fait l’objet d’un résumé de manière à n’avoir plus, sur chaque thème, qu’un nombre limité de recommandations, toutes conformes à la doctrine la plus récente du CGLPL. À la suite de chacune de ces recommandations, on trouvera un résumé de la réponse du Gouvernement lorsqu’elle existe. Enfin, le CGLPL exprime sa position au regard de cette réponse. En l’absence de réponse du Gouvernement, le CGLPL maintient la position antérieurement exprimée.
Dans les années à venir, une procédure pérenne sera mise en place pour assurer un suivi annuel des recommandations du CGLPL. Chaque année, un état actualisé des recommandations sera réalisé à partir du bilan effectué dans le rapport annuel de
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l’année antérieure et complété par les recommandations nouvellement exprimées par le CGLPL. Ce document sera arrêté au 31 juillet précédent. Chaque ministère concerné sera invité à formuler ses réponses à cet état actualisé, toujours dans un délai de trois mois, et toujours en distinguant les recommandations qu’il rejette de celles qu’il accepte dans leur principe, même s’il semble difficile de leur donner suite à court terme.
À partir de 2017, le suivi des recommandations générales du CGLPL sera complété par un suivi des recommandations particulières qu’il exprime à la suite de la visite de chaque établissement pénitentiaire, établissement de santé mentale, centre éducatif fermé ou centre de rétention administrative. Ponctuellement, ce suivi pourra aussi concerner certains locaux de garde à vue lorsqu’une situation particulièrement grave a été constatée, c’est-à-dire lorsque le ministre a été directement saisi à la suite de la visite de l’établissement et non au travers de la synthèse annuelle. Ce suivi sera réalisé chaque année pour l’ensemble des visites effectuées au cours de la troisième année précédente. Ainsi, au cours de l’été 2017, les ministères seront interrogés sur les suites données aux visites que le CGLPL a réalisées entre le 1er août 2014 et le 31 juillet 2015.