QUELLE PLACE DANS LA GOUVERNANCE ?
A. Les rapports avec la Ville
Ce premier sous-chapitre va développer les liens qui unissent la Ville et son centre d’action sociale. Nous chercherons à comprendre le plus finement possible quelle place réelle l’institution occupe dans le système communal. Les réflexions prennent la suite des premiers éléments présentés dans la partie précédente.
A.1. Une relation difficile
L’organigramme général des services intègre le CCAS comme une direction à part entière (en orange à droite sur la figure 11), sans faire de distinction. Pour le comparer avec le premier organigramme interne55, nous voyons qu’ici toutes les directions sont à la même hauteur : il
n’existe pas de distinction entre les différents services de la Ville. Le CCAS n’est pas porté en avant, ou mis à l’écart, bien qu’il soit autonome.
Fig. 11 : Organigramme général des Services de la Ville de Besançon (octobre 2015)
Source : Site internet de la Ville de Besançon.
Au vu de ces premiers éléments, nous nous sommes demandé de quelle nature étaient réellement les relations avec la Ville, notamment sur la représentation que pouvaient en avoir les enquêtés. Nous avons interrogé les agents sur ce thème :
« J’ai l’impression [que la relation Ville-CCAS] est entachée de nombreuses suspicions et qu’elle est vraiment difficile, parce qu’il n’y a pas de confiance réciproque. On ne partage pas vraiment l’information, et pas de bonnes informations : il y a un certain climat de défiance sur ce que sont nos réalités et vice-versa, les réalités de la Ville. » (Un directeur)
« On se retrouve dans une attitude où on ressent à nouveau la Ville en opposition au CCAS. On n’est plus un outil du projet, on est quasiment un ennemi (le terme est fort), un moyen d’obtenir de la ressource en détruisant ce qui s’y fait. C’est une relation mortifère,
alors qu’on était dans un processus qui nous conduisait à être un des services, à terme, intégré à la Ville. Et on s’aperçoit, à l’occasion de négociations, que ce n’est pas le cas. » (Un directeur)
« Des fois, je me demande si la ville s’en fout [du CCAS], mais je ne pense pas qu’elle aimerait voir les SDF devant la mairie. Ils sont bien contents de nous appeler. Je ne sais pas trop ce qu’ils veulent, c’est dommage, on a l’impression que ce sont des jeux de pouvoir :
"Je veux ça, je ne le dis pas, mais j’essaie de le faire comprendre". [L’enquêté cité un agent de la Ville], je ne sais pas ce qu’il veut, je
ne sais pas s’il veut nous voir couler ou nous aider… Parce qu’un coup c’est blanc, un coup c’est noir. Comment faire avec ça ? Heureusement, je ne suis pas directeur ! » (Un agent)
Ces trois extraits, retenus parmi d’autres, illustrent la vision des agents et des directeurs sur la Ville. Il convient de redire que cette perception est partagée par beaucoup d’enquêtés. Les termes proposés sont pour le moins explicites : « défiance », « ennemi », « mortifère » ou encore « couler ». La Ville aurait une parole prédominante sur l’avenir de l’institution. Néanmoins, ces extraits résultent de représentations à l’instant t d’une réalité perçue.
Pourtant, de prime abord, cela paraît pour le moins logique. L’organigramme proposé précédemment montre bien que le maire-président et le DGS sont, hiérarchiquement, "supérieurs". Cette illustration nous interpelle : finalement, jusqu’à quel point le CCAS est-il autonome ? Peut-il réellement, en tant qu’EPA, avoir une telle position au sein de la Ville ? Pour le cas de Besançon, il se trouve inclus au même titre que les autres services de la Ville, mais dans les textes, rien n’indique le caractère légal de cette disposition, car l’organisation n’y est pas mentionnée.
Au-delà de cet aspect technique, dans la capitale franc-comtoise, la vice-présidente est première adjointe au maire. Cette position lui confère la coordination de l’ensemble des élus bisontins. Ce lien, moins factuel que le technique, prend aussi une part dans l’explication de cette relation particulière entre la Ville et l’institution.
Enfin, la dernière raison qui explique ce lien entre la Ville sur le CCAS tient à l’aspect financier. Dans la première partie, nous présentons un graphique56 sur lequel la subvention de
la Ville représente presque la moitié des recettes de fonctionnement. Tous les services de Besançon sont, bien entendu, financés en grande partie par la Ville. Mais plusieurs enquêtés se demandent si l’attache n’est pas uniquement d’ordre financier et de gestion :
« Il n’y a pas d’hostilité, mais les relations sont essentiellement avec les techniciens, avec la "technocratie ville". Et ce ne sont que des questions de gestion. C’est un peu compliqué… » (Un directeur)
« La relation CCAS-Ville a évolué et est fortement questionnée. On est dans un contexte qui nous oblige à nous interroger sur nos moyens, nos ressources, notre efficacité, etc. Je dirais qu’aujourd’hui, je travaille aussi à l’améliorer. » (Un directeur)
« Entre le CCAS et la Ville, les relations sont essentiellement financières. Elles ne sont pas du tout politiques. » (Un directeur)
« En termes de révélateurs, il est apparu qu’avec la ville (avec qui pensions notre futur), nous nous retrouvions dans une relation de "client-fournisseur". Avec un dialogue extrêmement musclé, un dialogue gestionnaire, qui n’est pas dans une relation de : "Je suis
la ville, je veux une politique municipale et je vous en confie un bout", mais dans un dialogue sous la forme : "Je préserve la ville. Vous, on ne sait pas trop à quoi vous servez, donc je vous retire les moyens. Vous n’êtes pas moi, je préserve d’abord la ville". » (Un directeur)
Avant de revenir sur l’analyse de ces extraits, ce sont avant tout les directeurs qui s’expriment sur cette relation supposée gestionnaire et financière. Les autres agents que nous avons rencontrés remarquent, à leur niveau, un éloignement, une distance avec la Ville.
Pour ces directeurs, la ville chercherait avant tout à gérer et optimiser au mieux les budgets du centre d’action sociale. Lorsque l’on considère la somme versée (autour de dix millions d’euros), nous comprenons pourquoi. Un directeur d’une autre ville témoigne à ce propos :
« On a une convention avec la Ville, une convention d’objectifs. Dès la demande de subvention, on doit dire ce qu’on va en faire, dans un document assez détaillé et qui tire parti des grandes masses qu’on reçoit : il y en a tant qui vont aller aux personnes âgées, tant aux solidarités, tant au personnel, tant pour faire ci ou ça. C’est ciblé. Cette convention prévoit une possibilité de dérogation autour de 10 %. C’est assez souple. » (Un directeur de CCAS de France)
Dès lors, comment expliquer cette relation difficile à Besançon, alors qu’ailleurs, nous le verrons, la situation peut parfois paraître plus apaisée ?
Le premier élément que nous mettons en exergue tient à l’histoire. Nous l’avons déjà évoqué à plusieurs reprises, la structure était telle une « citadelle » ou une « forteresse » par rapport à la Ville. Dans la présentation des 40 ans de l’action sociale bisontine, nous proposons un extrait d’entretien mené avec un ancien directeur général adjoint, qui nous explique que le CCAS était un « État dans l’État vis-à-vis de la Ville ». D’autres enquêtés en parlent aussi :
« C’était vraiment le "CCAS Citadelle", où l’on se glorifiait de ne pas avoir besoin de la Ville pour travailler. » (Un chef de service)
« Le CCAS fait ce qu’il veut, du moment qu’il ne demande pas trop de fric et qu’il n’embête personne : voilà l’état des rapports avec la Ville à l’époque. Ce qui signifiait deux choses : il y avait une confiance qui nous était portée, mais également un désintérêt complet de la Ville pour tout ce qui était social. » (Un ancien
« Quand je suis arrivé, je nous considérais comme faisant partie intégrante de la Ville […], même si on est un EPA. Je me suis rendu compte, au fur et à mesure, que ce n’est pas le cas de tous mes collègues. » (Un agent)
L’histoire reste ancrée dans les consciences collectives. D’après les différents témoignages que partagent les enquêtés, nous relevons un glissement de la place occupée. Là où le seul lien par le passé tenait au versement de la subvention, aujourd’hui, les services municipaux demandent plus de comptes. Un ancien directeur général, lors de son entretien, date ce passage autour de l’année 2004. En reprenant la frise chronologique57, nous observons que
deux grands événements marquent cette année-là : une nouvelle organisation du CCAS et la mutualisation des TIC. Dans la délibération portant le projet d’organisation, il n’est pas fait état d’un rapprochement avec la Ville. À l’inverse, on peut lire dans la délibération sur la mutualisation : « Depuis quelques années, l'évolution très rapide des technologies, le
renouvellement des applicatifs et le recours […] à des progiciels, ont conduit les deux collectivités à rechercher une mutualisation des compétences et un partage des services communs. Le regroupement des moyens humains du CCAS et de la Ville doit aboutir à une meilleure réactivité et à une optimisation des moyens techniques » (Délibération du CCAS,
2004, p. 2.) C’est une des premières étapes qui marque l’ouverture vers la Ville. Nous ne considérons pas le transfert du service Petite enfance en 2002 et des Centres sociaux en 2003 comme faisant partie de ce mouvement, puisqu’il ne s’inscrit pas dans un véritable amalgame des deux entités : c’est un transfert sans mutualisation. Il convient enfin de noter que ces mécanismes se situent dans une période marquée par la présence d’un directeur général qui a mis en place le Pôle Vie sociale et Citoyenneté, qui fera l’objet d’une analyse plus poussée par la suite.
De nombreux agents ont réalisé quasiment l’intégralité de leur carrière au sein de l’institution. Nous avons pu en rencontrer lors de la phase préliminaire. C’est une deuxième explication qui éclaire les différents points de vue obtenus. Dans le dernier extrait que nous proposons, l’agent, récemment arrivé au moment de l’enquête, nous confie ne pas avoir la même perception que certains de ses collègues. Sa mission débute lorsque la mutualisation avec
plusieurs services de la Ville est en marche : des liens sont déjà tissés. Pour les agents qui ont connu le CCAS « Citadelle », le passage s’effectue plus difficilement. C’est pourquoi nous ressentons parfois une certaine méfiance. Un autre agent, arrivé plus récemment, donne sa vision :
« Le CCAS est un EPA, mais du fait de son financement et de son statut, les décisions sont prises en partenariat avec la Ville. On ne peut pas faire sans. En plus, avec les services communs, on a une culture de l’intégration qui n’existe peut-être pas ailleurs. Par exemple, un service RH mis en commun, c’est important en termes de gestion. » (Un chef de service)
Il poursuit plus loin dans l’entretien :
« Au début, à la Ville, ils ne pensaient pas à nous. Là, je trouve que, systématiquement, on nous met dans les groupements de commande. On n’en a pas forcément le besoin, mais on est quand même pris en compte. Après, c’est sûr, on n’a pas le même poids que l’Agglo par exemple, mais c’est normal […]. Forcément, par rapport à notre statut, étant donné que le maire est président, étant donné que la moitié de notre budget vient de la ville, on n’est pas sur un rapport d’égalité. On est autonome, mais on est bien un établissement communal. On est en lien avec eux. » (Un chef de service)
Nous observons un "entre-deux" dans lequel se situe l’institution. Héritière d’un statut qui pèse encore, son rattachement à la Ville n’est pas total et l’inscrit dans une position intermédiaire qui ne donne pas une bonne lisibilité. L’organigramme laisse penser à un service communal traditionnel, alors que la forme EPA (CA, budget propre...) existe toujours. Cela crée une tension.
Un sous-chapitre entier sera consacré à l’héritage, pour mieux saisir encore ce passage. Nous interrogerons plus précisément le passé, pour savoir s’il constitue un frein ou favorise la mise en place de nouvelles politiques.
Lorsque nous avons eu suffisamment d’éléments sur cette perception, nous avons voulu investiguer de l’"autre côté du miroir", en interpellant les agents de la Ville sur l’idée qu’ils se faisaient de l’institution. Ils nous répondent :
« La maison n’a pas beaucoup changé, la pyramide des âges est assez élevée : il n’y a pas de grands changements. Le rapprochement avec la Ville n’est pas fait. » (Un agent de la Ville)
« Les gens comme moi ne connaissent que très peu le CCAS finalement. On a une assez mauvaise image de lui. » (Un agent de la
Ville)
Du côté de ces deux agents, les jugements ne sont pas positifs sur le centre d’action sociale. La vice-présidente, proche des services de la Ville, partage ce constat :
« Quand je suis arrivée dans les services, c’est vrai que j’ai perçu des tensions. Surtout au niveau des finances et des ressources humaines. C’est quelque chose que j’ai ressenti. Je ne vais pas parler d’antagonisme, ce serait un mot un peu fort, mais plutôt d’une Ville suspicieuse (est-ce le mot à utiliser ?) par rapport à notre fonctionnement. Depuis plus d’un an, je fais en sorte que cela disparaisse et que la confiance s’installe et s’instaure. » (La vice-
présidente)
Ce fait est d’ailleurs corroboré par les enquêtés passés d’une institution à l’autre (Ville ou CAGB, vers CCAS). Ils témoignent :
« Tout le monde m’a dit : "Ah tu vas au CCAS… ?" Ils ont été surpris que je parte de l’Agglo pour venir ici […]. Au début, je pensais que c’était juste une surprise comme ça. Mais finalement, il y en a qui ont vu ça comme un déclassement. Parce que pour les gens de l’extérieur, comme à la Ville par exemple, il y a beaucoup de passerelles possibles. Ils ne nous considèrent pas au niveau de
l’Agglo et de la Ville en termes de compétences, d’expertises, etc. »
(Un directeur)
« Quand j’ai dit que je venais ici, les gens m’ont regardé bizarrement. Un peu comme si je me faisais hara-kiri. » (Un chef de
service)
Nous pouvons expliquer cela par les approches différentes dans lesquelles évoluent la Ville, le CCAS et l’Agglomération. Un agent, venu de la CAGB, explique où se situent les différences :
« Au CCAS, on est sur du fonctionnement, on gère du quotidien. Alors qu’à la Ville, et surtout à l’Agglo, on gère des projets, on refaçonne la ville, on l’inscrit dans un futur, on travaille plus sur la création, l’innovation, etc. Ici, on s’occupe du quotidien des gens. Après, il n’y a pas une administration plus noble que l’autre. Je pense qu’on fait un métier extrêmement noble, dans le sens où on est les seuls au niveau municipal à s’occuper des gens les plus fragiles, les plus vulnérables. Si on le ne faisait pas, personne ne le ferait. Mais ce n’est pas sexy… Ce qui est sexy, c’est de créer un tramway, de travailler au rapprochement Bourgogne-Franche-Comté, d’être visionnaire, de créer de l’emploi... On ne crée rien ici, si ce n’est du lien. » (Un agent)
Nous reprenons à notre compte cette analyse, qui nous interpelle sur le cloisonnement des missions, et notamment sur l’inclusion du social dans la politique locale.
A.2. Social = transversal ?
À travers le rapport avec la Ville, est soulevé le concept de transversalité. Certains estiment parfois que le social s’intègre dans tous les pans de la vie, tous les dispositifs, les services... Par exemple, le sport, la culture ou encore l’hygiène sont étroitement liés à ces questions, par l’intégration ou la création de liens qu’ils développent. Mais cette transversalité est-elle une réalité à Besançon ? Des élus d’autres délégations témoignent :
« Je n’ai pas de lien avec le CCAS […]. On a seize adjoints : éducation, culture, commerce... Et en parallèle, assez peu de liens entre eux, peu de discussions entre élus. Il y a aussi très peu de discussions entre techniciens. À la limite, j’ai l’impression que les élus sont plus ouverts que les techniciens. C’est vrai qu’ils changent pendant 6 ans, et des fois on tombe sur des techniciens qui sont là depuis 30 ans. […] Honnêtement, c’est super compliqué, parce qu’on est constamment au milieu de batailles d’ego. Les gens considèrent qu’on va marcher sur leurs plates-bandes. » (Un adjoint
au maire)
« Je n’ai pas tant de liens que ça avec le CCAS. On est sur des problématiques qui, normalement, devraient être tissées les unes aux autres, mais qui restent parallèles. […] Même si le CCAS est à part, ça reste néanmoins l’argent de la Ville, et son fonctionnement aussi… Les salariés sont associés : il y a une emprise de la Ville en termes d’organisation. De toute façon, du moment qu’on est dans le questionnement du travail de chacun et dans de l’humain, j’imagine qu’à la Ville certains diront que c’est compliqué de travailler avec eux, qu’ils font leur petite vie là-bas. Et inversement, les salariés vivront comme des intrusions certaines personnes ou des comportements inadaptés. Mais je pense qu’on pourrait certainement beaucoup plus croiser les compétences des uns et des autres. » (Un adjoint au maire)
« [Le manque de transversalité est dû à] des raisons purement politiques : "Ne viens pas dans mon pré carré." Là, c’est juste idiot car on ne travaille pas pour le bien commun. C’est un peu le jeu de celui qui aura la plus grosse délégation. Si tu as un gros budget avec plein de gens en dessous, tu es plus costaud que celui qui a trois tondus et un petit budget. On tient à son truc. C’est compliqué aussi parce qu’il y a quelquefois un manque d’habitude de travail entre les services, qui se méfient un peu les uns des autres, un peu comme
les élus. Il faut faire attention à la façon dont on arrive dans la délégation de l’autre. Et quand on est élu, on a un peu la tête dans le guidon, même quand on part avec de bonnes intentions, quand on arrive à se voir entre adjoints et travailler sur des questions transversales, ce n’est pas facile. Tout ça fait qu’au bout du bout, chacun reste sur sa délégation. » (Un adjoint au maire)
Deux paramètres ressortent à la lecture de ces passages. D’un côté, le manque de transversalité tiendrait à une question de personnes. Certains reconnaissent une « bataille
d’ego ». Une approche globale, dans de tels rapports, s’avère pour le moins compliquée à
construire. D’un autre côté, les services provoquent également ce cloisonnement. Au cours de nos observations, rares ont été les ponts que nous avons pu étudier entre les services du CCAS et ceux de la Ville. Nous posons l’hypothèse que ces deux variables entrent en corrélation, et créent une interdépendance.
La vice-présidente, première adjointe et coordinatrice des élus, reconnaît à son tour que certains méconnaissent l’institution :
« J’ai présenté en municipalité notre projet, ses secteurs et ses actions. Je crois que ça a un peu sidéré mes collègues, qui ne s’attendaient pas à ce qu’il y ait autant de missions. Il n’y a pas eu tellement de questions, mais j’ai senti de la sidération. Voir tout ce que pouvait faire un CCAS. Je pense qu’il y a de l’étonnement. J’espère aujourd’hui qu’ils ne nous voient plus que par le biais de la subvention. C’est ça que je voulais démontrer. » (La vice-
présidente)
Au-delà de ces éléments, c’est aussi le statut de l’élu que nous interrogeons par le biais