Les relations avec le conseil départemental

Les relations avec les services de la Ville apparaissent d’ordre politique, gestionnaire et budgétaire. Selon le graphique présenté en page 30, le département participe à hauteur de 11 %

du budget total en 2014. Quels sont, dans ce cas, les liens qui unissent le CCAS et le Conseil départemental ? Sont-ils les mêmes qu’avec la commune ?

B.1. Des places définies par la loi

Selon le CASF, le département est le chef de file de l’action sociale. Dans la première partie de ce manuscrit, nous avons décrit les grands mouvements des actes de décentralisation, intronisant en 2004 les rôles. Pour reprendre à nouveau les termes de Lafore, c’est l’action sociale qui connaît, à cette époque, la décentralisation la plus poussée. Le département devient le chef d’orchestre sur le territoire : on y voit le « département providence » (Lafore, 2004, p. 3).

Il n’y a pas de consensus. Jean-Bernard Auby montre, par exemple, que l’expérience avec des chefs de file est inopérante (Auby, in Fourel et Malochet, 2013). La loi reconnaîtrait les "pleins pouvoirs" en matière sociale au département, parfois au détriment d’autres institutions concernées par ces problématiques. Une impression de mise sous tutelle peut alors se faire sentir.

Nous l’avons vu, le CCAS anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées. La loi voit ainsi l’entité communale comme l’animateur et l’assembleur des différents partenaires sur le territoire.

Le législateur a défini les attributions et les rôles de chacun, mais cela ne permet pas, selon nous, de différencier suffisamment les deux institutions. Face à un chef de file qui définit et met en œuvre la politique d’action sociale par le biais de son schéma départemental, comment l’institution communale peut-elle se placer pour animer son action de prévention et de développement ?

Cela va de soi, la Ville se situe sur le territoire départemental. Les deux entités et leurs attributions respectives se télescopent sur un même secteur. À la suite de ces premiers éléments législatifs, nous présenterons, dans ce sous-chapitre, l’état des relations entre le Département du Doubs et le CCAS de Besançon. Puis, toujours dans une perspective de comparaison

territoriale, nous interrogerons d’autres structures pour établir si les difficultés bisontines se retrouvent ailleurs.

B.2. Des positions en tension

Plusieurs enquêtés partagent leurs ressentis quant aux relations Département-CCAS :

« Pour les agents du Département, selon les problématiques, nous ne sommes pas du tout vus comme partenaires. Ils font leur projet dans leur coin : ils ont lancé une réflexion globale sur la réorganisation du pôle bisontin, nous n’avons été associés à rien du tout. On a même moins d’informations que nos propres agents. On ne peut pas vraiment dire qu’on est partenaires. Ils ont leur conception des choses, ils nous la posent, ils nous font penser que c’est nous qui avons décidé ça, et c’est tout. Je pense qu’ils aimeraient bien piloter toutes nos équipes, mais sans les coûts. Leur rêve secret : que nous mettions à disposition nos agents le temps qu’ils partent à la retraite, pendant 5-10-15 ans. L’ensemble de ces forces-là, ils veulent les diriger comme ils l’entendent, sur tous les quartiers. Comme ça, ils n’ont pas la gestion, mais ils ont davantage d’équipes. Ça, c’est le rêve secret. On est vraiment dans un jeu, il n’y a pas de politique identifiée, il n’y a rien ! » (Un directeur)

« Ma vision c’est qu’il ne faut pas lutter contre [le conseil

départemental] sur ce qu’ils veulent faire. On ne gagnera pas à

s’opposer et à vouloir faire la même chose qu’eux. » (Un chef de

service)

« C’est toujours pareil avec le département, il y a le CCAS qui est opérateur, et le CCAS qui est partenaire. En tant qu’opérateur, on gère des compétences pour le compte du département ; en tant que partenaire, par exemple avec les ASQ, c’est du partenariat. Mais on ne doit pas être la remorque du département. » (Un directeur)

« À la limite, que le département se débrouille. Ça ne sert à rien que nous soyons là. C’est un peu un déni de légitimité aussi. Est-ce qu’il y a de la revanche ? Je ne saurais le mesurer. Il y a 10-15 ans, nous étions forts, importants, et peut-être un peu arrogants par rapport au Conseil départemental... On paie sûrement ces effets-là. » (Un

directeur)

« C’est clair que s’il n’y a pas de choses fortes, le CCAS va être "bouffé" par le Conseil départemental. Lui, il n’a pas de soucis. Les orientations, il les a, il les connaît. » (Un représentant syndical)

Pour tous ces enquêtés, il existe un vrai problème de positionnement vis-à-vis du département. Les relations apparaissent plus que jamais en tension. Un agent de l’État le constate également à son niveau :

« Au niveau des compétences [du CCAS et du Conseil

départemental], il y a parfois quelques difficultés de frontière. Où [celle-ci] se situe-t-elle ? Qui fait quoi ? Cela mérite une

clarification. Et c’est exprimé de part et d’autre. Je pense que c’est encore d’actualité. Pour l’État, qui met en œuvre des politiques sociales, il faut savoir qui va intervenir. » (Un cadre de direction de

l’État)

Cette idée s’exprime de part et d’autre : du point du vue de l’enquêté du Département, le constat est le même. La tension se remarque aussi :

« Nous, Département, il faut tenir compte de l’affectif, ou au moins de la culture et de l’histoire bisontine. Autrement, on ne se comprend pas, et ça devient compliqué. Les relations avec le CCAS sont difficiles à cause de ça. Parce qu’il y a ce double mouvement de réduction de moyens pour eux, et de moyens donnés par la décentralisation aux Départements. Il y a le risque de donner l’impression qu’une collectivité néglige, méprise l’autre. Même si ça n’a jamais été le cas jusque-là. Le Département doit tenir compte de

l’histoire, de l’actualité et du savoir-faire de Besançon. On ne retrouve pas ce problème ailleurs, il est très spécifique à la Ville de Besançon. Il faut faire avec. » (Un cadre de direction du

Département)

Nous estimons qu’un conflit existe entre le Conseil départemental et le CCAS. Ce terme est actuellement perçu de façon péjorative. Simmel analysait déjà qu’« [il] doit absolument être

considéré comme une socialisation. Dans les faits, ce sont [ses] causes, la haine et l’envie, la misère et la convoitise, qui sont véritablement l’élément de la dissociation » (Simmel, 1995,

p. 19). Il estimait que les sociétés existent par les conflits qu’elles provoquent. Et, plus qu’une séparation, cette situation fédère autour d’un même processus : «Il est en fait un mouvement de

protection contre le dualisme qui sépare, et une voie qui mènera à une sorte d’unité, quelle qu’elle soit » (ibid.). Simmel poursuit en estimant que ce serait une « erreur de penser [qu’une

partie] ruinerait ce que l’autre construit, et que ce qui demeure à la fin est le résultat de sa

soustraction (alors qu’en réalité il serait plus juste de parler d’addition) » (ibid., p. 22). De

façon pratique, l’auteur éclaire le conflit que nous révélons entre ces deux institutions. Eu égard à cette théorie, nous proposons quatre analyses en tenant compte du contexte actuel et de notre objet de recherche.

Premièrement, tout comme pour la relation avec la Ville de Besançon, l’histoire constitue un poids. Plusieurs enquêtés le relatent d’ailleurs. Avant les actes de décentralisation de 1983 et 2004, le CCAS était le seul opérateur sur son territoire, si nous exceptons l’État. L’institution n’était pas une "citadelle" uniquement vis-à-vis de la Ville, mais aussi plus largement pour tous ses partenaires : d’une politique gérée en vase clos, l’institution communale est passée "sous" l’égide du Conseil départemental. Nous nommons à nouveau cette évolution le passage du "faire seul" au "faire avec". Pour lui, c’est une façon inédite d’appréhender la construction des politiques sociales locales.

Le deuxième élément que nous mettons au jour tient au manque de clarté de la loi, comme nous l’avons mentionné précédemment. Un directeur prend l’image de la remorque, en souhaitant ne pas être celle du Département. Cette métaphore est représentative de l’impression partagée par les enquêtés que nous avons rencontrés : la structure communale se situe dans une position de suiveur, de disciple, là où elle aimerait être un partenaire à part, voire le principal. Des enquêtés constatent qu’ils "copient" même parfois leur homologue :

« Je ne sais pas qui fait l’évaluation et qui dit qu’il faut travailler en proximité, qu’il faut se mettre sur un champ similaire au Conseil départemental. Mais nous sommes trop en juxtaposition. Dommage ! » (Un chef de service)

Cependant, et nous reviendrons sur ce point plus longuement dans la suite de notre manuscrit, le Département n’est pas hostile à un rééquilibrage des forces. Nous avons pu apprendre, de façon informelle et hors entretiens, que des tentatives de rapprochement ont déjà vu le jour, par le biais de conventions ou de feuilles de route. Celles-ci n’ont pour l’instant pas abouti à un apaisement des relations.

Le troisième point qui expliquerait la difficulté des liens entre les deux entités, tient à une question de personnes. Tout comme pour les relations avec la Ville, la personnification des fonctions nuit au bon développement. Il nous a été difficile d’obtenir des éléments tangibles dans les entretiens sur ces faits, alors qu’en mode informel, ils sont souvent évoqués. Les ponts professionnels entre le Conseil départemental et la Ville de Besançon sont courants : plusieurs techniciens effectuent des allers et retours entre les deux entités. De véritables stratégies se mettent ainsi en place, comme le montrent, entre autres, Crozier et Friedberg (Crozier et Friedberg, 1981), après avoir étudié le fonctionnement d’autres organisations.

Enfin, la dernière difficulté que nous pouvons souligner, et qui concerne plus directement la période de notre recherche, tient aux mouvements législatifs annoncés : dès l’été 2014, le gouvernement Valls II (25 août 2014 à aujourd’hui) annonce que, dans le cadre de ce qui est nommé couramment le "troisième acte de décentralisation", les départements pourraient être supprimés. Longtemps, la compétence sociale a été en débat, voire même appelée « la

patate chaude »59_{. Cela crée un flou supplémentaire pour les agents. Un directeur témoigne de}

l’instabilité qu’il observe :

59 _{Au cours du premier semestre 2015, de nombreux articles sont parus dans des revues spécialisées. Ils faisaient}

état d’un manque d’intérêt pour la question sociale, dans le cas où les Départements viendraient à être supprimés. Aucun niveau de collectivités (Régions, Intercommunalités...) ne souhaitait obtenir cette compétence.

« J’ai envie de parler de la réforme des collectivités locales, avec des allers et retours sur la suppression des Départements. Dès lors, quelle place pour l’intercommunalité sociale ? Finalement, on conforte les Départements, donc plus de politiques sociales dans les villes. Ce sont des éléments extrêmement impactants qui ne sont pas encore figés. Nous nous trouvons dans une période de crise, par instabilité parlementaire. » (Un directeur)

Le concept de conflit nous permet de penser différemment la relation unissant les deux institutions. Ce stade n’est pas dépassé du fait du manque de connaissance réciproque. Nous développons cette idée dans la prochaine section.

B.3. Une méconnaissance réciproque des projets

Bien que travaillant tous les deux sur la question sociale locale, et intervenant auprès de publics similaires, nous constatons qu’une méconnaissance réciproque entrave le bon partenariat qui devrait exister entre les deux entités. L’enquêté du Conseil départemental nous indique :

« Mon souci, aujourd’hui, c’est de savoir ce que la Ville de Besançon veut mettre dans son action. Je vous dis ça, ce n’est pas pour renvoyer la balle, mais je ne sais pas dire, au regard des budgets contraints, ce que Besançon – mise à part son action obligatoire mais résiduelle : l’ABS et la domiciliation  veut maintenir comme moyens pour son action. Ça appartient à la Ville de nous dire, et nous on s’adaptera. Mais en ce moment, c’est un peu une période de flottement en termes de moyens. Sur le principe de coopération de nos compétences respectives, on a pu identifier le profit de la simplification du parcours des usagers, on commence à y voir clair. Mais là où l’on y voit moins clair, c’est sur les moyens. Nous, nos moyens sont votés ; jusqu’à présent, on arrive à les maintenir et on travaille à leur efficacité. Mais du côté de la Ville, c’est beaucoup moins clair. » (Un cadre de direction du Conseil départemental)

Cet enquêté explique que le Conseil départemental attend de la Ville qu’elle se positionne sur sa volonté politique, pour s’y conformer. À l’inverse, et paradoxalement, les agents de la Ville sont, eux aussi, en attente d’informations de leurs homologues :

« C’est une politique au fil de l’eau… On suit le mouvement, selon les événements, selon les politiques. Je pense en particulier à la politique du logement, on n’en parle pas beaucoup au niveau du Département. Mais elle a un gros impact chez nous, parce qu’on a beaucoup d’outils. Là, ils ont supprimé tous les dispositifs et les ont retransformés en appels à projets. Dont un qui s’appelle "Logement durable accompagné". En gros, on ne finance plus les opérateurs comme gestionnaires de logement, mais uniquement sur leur accompagnement. Mais on ne sait pas sur les bases de quoi ! » (Un

directeur)

« Il y a une alternance politique qui vient d’avoir lieu. C’est plutôt silence radio complet aujourd’hui sur le département. On ne sait pas… » (Un chef de service)

Nous le rappelons, notre étude est "en mouvement". Lors de notre période de recherche, les élections départementales sont venues bousculer la donne sur le territoire bisontin : l’alternance a amené une nouvelle équipe à prendre en charge l’exécutif. L’attente formulée dans le deuxième extrait d’entretien concerne directement ce fait. Un an après l’échéance, au moment de rédiger ce manuscrit, les informations concernant le nouveau positionnement du Conseil départemental ne sont toujours pas clairement définies. Ce qui renforce ce sentiment.

Au-delà de la méconnaissance des projets respectifs, c’est une impression d’attente mutuelle qui se dessine. Nous avons pu nous procurer le schéma directeur d’organisation sociale et médico-sociale du Pôle Solidarités et cohésion sociale du Département du Doubs. Intitulé

Solidaires au service de l’autonomie de tous, il concerne la période 2013-2017. Dans ce

document, nous ne trouvons qu’une fois l’occurrence "CCAS", dans le passage concernant le territoire. Il est indiqué que : « La place des CMS est centrale dans l’organisation des acteurs,

pierre angulaire du développement social local, en lien étroit avec le Département » (Schéma

départemental de l’action sociale, 2013, p. 4.)

Deux réalités s’appliquent à ce passage : d’un côté, le Département reconnaît à l’institution communale sa place et sa fonction dans la construction de la politique locale, en la considérant comme une « pierre angulaire » ; d’un autre côté, il est bien précisé que ce sont les Centres médico-sociaux (antennes sociales du département) qui détiennent une place centrale dans l’organisation des acteurs, ce qui signifie que les partenaires ne viennent qu’en complément.

Cette situation particulière amène son lot de conséquences. C’est l’enquêté du Conseil départemental qui nous le décrit :

« Le social, depuis l’après-guerre, s’est constitué par accumulations progressives de différents dispositifs, qui sont venus se cumuler les uns aux autres, souvent dans les mêmes champs d’action. Et cette accumulation, ce mille-feuille (ce terme est à la mode et il est bien là) provoque aujourd’hui un paysage qui est assez illisible. Le social, ce sont des dispositifs très complexes, très techniques, des sigles, des acronymes... Le président veut que nous travaillions à la simplification de l’action. » (Un cadre de direction du Conseil

départemental)

Un travailleur social le constate au niveau de la structure communale :

« Il y a plein de dispositifs montés les uns après les autres, sans vraiment de cohérence d’ensemble. Même si, finalement, il y en a une car c’est validé, mais sans un axe fort sur lequel on pourrait se baser. C’est vraiment né d’opportunités et d’appels à projets, de partenariats existants qu’on a pu formaliser. » (Un travailleur

social)

Le premier extrait, mis en corrélation du second, montre que l’action sociale résulte parfois d’empilements. Sur un territoire comme celui de Besançon, l’intervention devient

illisible pour le quidam ou la personne qui formule une demande. Le manque de cohérence résulte lui aussi de cette méconnaissance réciproque. Au-delà de ces éléments, nous interrogeons l’existence d’un territoire pertinent : le CCAS ou le Département sont-ils l’un ou l’autre plus adéquat pour intervenir à Besançon ?

B.4. La question du territoire pertinent

Pour beaucoup, seul le département constitue le territoire idoine en termes d’action sociale. Le 13 novembre 2014, un symposium s’est tenu à Paris, organisé par l’ODAS. Ayant pour thème le bilan et les perspectives des trente ans de la décentralisation, il ressortait clairement que le Département semblait le plus apte à gérer cette problématique locale. Un intervenant rappellera d’ailleurs son « rôle décisif ».

La question d’un échelon d’intervention optimale renvoie d’abord à l’égalité de traitement et de droits. Tout comme le philosophe Jean-Jacques Sarfati le souligne, le concept d’égalité est au cœur des interrogations : « Ceux qui évoquent l’existence de l’égalité devant les

talents, l’égalité des chances, l’égalité entre hommes et femmes ou l’égalité mathématique se trompent-ils et nous trompent-ils afin d’occulter la réalité d’un monde inégal ? » (Sarfati, 2012,

p. 55.) De même, cela peut se poser pour les territoires d’intervention de l’action sociale. Lors d’une table ronde organisée par l’UNCCAS le 29 septembre 2015 à Paris, les réformes territoriales ont été abordées. Plusieurs intervenants, et par la suite des auditeurs, appelaient au maintien des départements dans un souci justement d’égalité.

Cependant, l’égalité des territoires apparaît comme un leurre. Nous préférons le terme d’équité territoriale. Invoquer l’égalité, c’est oublier les disparités évidentes constituées par les spécificités locales. Nous avons cherché d’ores et déjà à montrer dans quelle mesure ces dernières agissaient sur le processus d’innovation, au même titre que les contextes exogènes. Réduire l’analyse à la seule égalité serait alors un raccourci rapide. En allant plus loin, l’équité prend en considération ces diversités. Pour l’étayer, nous reprenons à notre compte le développement de Moine et Sorita autour de la multiplicité des lieux, que nous avons déjà traité dans la première partie (Moine et Sorita, 2015). Ces auteurs signalent qu’avec une telle hétérogénéité, il devient difficile d’« évaluer les besoins contextualisés des habitants » (ibid., p. 114.) Envisager l’équité plutôt que l’égalité nous permet de pallier en partie ce problème.

La pertinence et l’égalité des territoires a nourri le débat sur la suppression des Départements lors du projet de loi NOTRe. Fallait-il faire disparaître cet échelon ? Considéré comme le plus approprié, il ne se situe ni trop en proximité pour prendre un recul nécessaire, ni trop éloigné pour rester proche du public. Mais cette proximité est-elle suffisante ? Et comment le Département aborde-t-il les disparités entre le rural et l’urbain par exemple ?

Un observateur estime que le Département ne répond pas de façon équilibrée à tous ses administrés :

« Au CCAS, on a cherché à combler les insuffisances du Département sur le territoire. Ce qui a comme étrange conséquence de faire qu’un Bisontin est moins bien traité par le Département qu’un non-Bisontin. » (Un directeur)

La pertinence ne se résout pas simplement en définissant un échelon. Il reste toujours