40 ANS D’ACTION SOCIALE BISONTINE
E. Les contextes endogènes
A diferença entre plebiscito e referendo é a primeira que se enfrentará nesse trabalho. As complicações surgem já da análise das diversas formas de referendo existentes, que parecem abarcar tudo aquilo que se possa chamar de consulta popular. A classificação utilizada por Maria Victoria Benevides os divide com base em seis critérios. Primeiramente, de acordo com o âmbito da circunscrição em federais,
104SCHNEIDER, Cecilia; WELP, Yanina. Diseños institucionales y (des)equilibrios de poder: las instituciones de participación ciudadana en disputa Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales Universidad Nacional Autónoma de México Nueva Época, Año LX, núm. 224 mayo-agosto de 2015 pp. 15-44.
estaduais, municipais e locais. Em segundo lugar, de acordo com a natureza da questão em causa, em referendos constitucionais ou de legislação ordinária. Em terceiro lugar, de acordo com a necessidade de convocação, em obrigatórios ou facultativos. Em quarto lugar, de acordo com força vinculante do referendo em vinculantes ou consultivos. Em quinto lugar, de acordo com a iniciativa, em legislativos ou populares. Em sexto lugar, de acordo com o tipo de questões, se com resposta bloqueada entre “sim” e “não” ou com respostas alternativas. Em sétimo lugar, de acordo com o efeito pretendido, entre constitutivo ou derrogatório, sendo este último considerado como espécie de direito de veto.106
O ordenamento jurídico brasileiro optou pela adoção de ambas as denominações. A legislação estabeleceu, então, um parâmetro de diferenciação dos institutos, que toma por base o momento da realização da consulta. Na Lei nº 9898/97, se a consulta realizada é utilizada anteriormente à entrada em vigor de uma lei, tem-se um plebiscito; se a consulta é realizada posteriormente a elaboração de proposta de lei, tem-se um referendo.
A consulta ao povo, para validar ou rechaçar um ato, é expediente mais ou menos recorrente na história da humanidade, muito dependente das condições e realidades políticas do momento analisado. Para traçar a origem deste mecanismo de participação, Lúcio Flávio de Castro Dias, aponta duas alternativas, a primeira é seguir no caminho do plebiscito romano e a segunda é seguir com base na experiência dos cantões suíços na era medieval. Serão analisados os dois caminhos.107
Na Roma Antiga, após as secessões da plebe durante a República, os plebeus conquistaram o direito de formar sua própria assembleia que aprovava os chamados plebiscitos, que eram aplicáveis apenas aos plebeus e, após a Lex Hortensia, obtiveram o direito de que suas resoluções fossem válidas, também, para os patrícios.108 Tomando-se por base os cantões suíços, Lúcio Flávio de Castro Dias, referenciando Adrian Sgarbi, afirma que, desde o séc. XIII, as comunidades camponesas da suíça, durante a Dieta (assembleia legislativa anual da aliança confederativa dos cantões
106 BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita, Op. cit., pp. 133-134.
107DIAS, Lúcio Flávio de Castro. Referendo [manuscrito]: uma rara presença. 2009. 57 f. Monografia (especialização) -- Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor), da Câmara dos Deputados, Curso de Especialização em Processo Legislativo, 2009, pp.12-13.
108 CORREIA, Alexandre; SCIASCIA, Gaetano; Gaius. Manual De Direito Romano. São Paulo: Edição Saraiva, 1953, pp. 23-24
suíços), condicionavam suas decisões à aprovação popular109. Durante a Revolução Francesa, temos uma forte retomada da utilização dos mecanismos de consulta popular. Michel Vovelle, ao narrar o desenvolvimento da revolução, destaca a promulgação da constituição de 1973, mesmo não tendo sido eficaz, após consulta popular e o uso recorrente de assembleias para a tomada de decisões, com impressionantes taxas de participação110. A própria redação do documento previa, após a divisão administrativa em cantões, a utilização do mecanismo das assembleias primárias para que o povo deliberasse sobre leis.
A América do Sul, como já citado acima, passou por uma verdadeira onda, no final dos anos 80 e ao longo dos anos 90, de inserção de mecanismos de democracia direta, entre eles o referendo de forma que todos os dezoito países que compõe a América Latina possuem uma forma de consulta popular, expressamente, prevista em suas constituições111. No Brasil, o histórico de utilização da consulta popular não é, particularmente, extenso. O plebiscito realizado, em 1963, sobre a forma de governo a ser adotada no país, se parlamentarismo ou presidencialismo, representa, até o momento, o único exemplo de utilização do mecanismo, nacionalmente, anterior à constituição de 1988112, o que não significa que o debate sobre as formas de consulta
popular possui igual restrição, por diversas vezes, representantes e intelectuais tentaram incluir mecanismos de consulta popular nas constituições federais113.
Desde 1988, tanto o plebiscito, quanto o referendo são previstos na constituição federal nos incisos I e II do artigo 14, tendo sido realizados dois plebiscitos obrigatórios, o primeiro sobre o regime de estado e a forma de governo a ser adotada no país, realizado em 1993 e o segundo com a população afetada pelo projeto de divisão do estado do Pará, e um referendo facultativo sobre a vigência do artigo 35 da Lei n.º10.826/03, conhecida popularmente como Lei do Desarmamento, para consultar a população sobre o comércio de armas de fogo no país, realizado em 2005. Por diversas vezes, no entanto, representantes demonstraram interesse em convocar consultas
109DIAS, Lúcio Flávio de Castro. Op. cit., p.14.
110VOVELLE, Michel. A revolução francesa, 1789- 1799; tradução Mariano Echolor. São Paulo: Editora Unesp, 2012, pp.44-45;125.
111 LISSIDINI, Alicia; WELP, Yanina; ZOVATTO, Daniel. Democracias En Movimiento: Mecanismos De Democracia Directa Y Participativa En América Latina. México: Universidad Nacional Autónoma de México, Centro de Investigaciones sobre Democracia Directa, 2014.p p.23-24.
112 BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita.Op. cit., pp.113. 113 Ibidem, pp. 116-122
populares a nível nacional, notadamente em relação a temas considerados polêmicos, como, mais recentemente, a redução da maioridade penal114.
Talvez, uma das primeiras preocupações na utilização dos instrumentos de consulta popular seja que espécie de questões poderiam ser levadas à apreciação popular. As discussões que exigem saberes mais específicos e conhecimento técnico poderiam ser decididas pelo povo? Essa questão relaciona-se com o abordado acima, uma vez que parte da literatura defende a restrição da consulta popular sobre certos temas em função das paixões do povo115. Maria Victoria Benevides trata do tema, inicialmente, em duas perspectivas, a primeira relativa ao âmbito das consultas, se locais, obviamente haveria uma extensão maior de temas e, se nacionais, essa extensão seria reduzida, essa diferença se daria pelas maiores possibilidades de apropriação das questões políticas a nível local. A segunda perspectiva é a que trata soberania popular, de forma que o povo não deveria, como soberano, sofrer com as restrições temáticas, reconhecendo, no entanto, que os limites, porventura, aplicados à soberania popular devem ser aqueles aceitos pelo próprio povo116.
Outro problema reside na elaboração dos enunciados das questões levadas a pronunciamento popular. Macpherson elaborou estudo sobre essa problemática, enquanto tentava analisar a possibilidade de uma utilização recorrente de referendos como forma de viabilizar a participação em larga escala117. Maria Victoria Benevides também levanta o mesmo questionamento, propondo sugestões para a adequada elaboração de perguntas118. Joseph Zimmerman apresenta uma série de casos concretos de inconvenientes gerados pela elaboração imprecisa de dos enunciados, como o referendo realizado em 1981 na cidade de Nova Jersey, no qual a Suprema Corte do estado entendeu que os termos do enunciado influenciavam os votantes, negativamente, em relação à proposta119.
114 Cidadãos poderão dizer em plebiscito se aceitam redução da maioridade penal. Agencia Senado, Brasília, 08 de setembro de 2015. Disponível em: < http://www12.senado.leg.br/noticias/audios/2015/09/cidadaos-poderao-dizer-em-plebiscito-se-aceitam- reducao-da-maioridade-penal>. Acessado em: 15 de abril de 2016.
115 BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. Op. cit.,p.140 116 BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. Op. cit., pp.136-141. 117 MACPHERSON, C. B. Op. cit., pp. 95-98.
118 BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. Op. cit., pp.178-183.
119 ZIMMERMAN, Joseph F. Participatory Democracy: Populism Revived. New York: Praeger, 1986, p.49.
Outro questionamento importante é o que investiga o possível uso estratégico do referendo como forma de permitir que grupos mais organizados ou governantes com interesses escusos tenham, com o aval dos cidadãos, liberdade para aprovar propostas que atentem contra direitos e garantias fundamentais e, até mesmo, contra a própria democracia120. Tal questionamento tem, em certa medida, relação com a critica apontada mais acima, haja vista que o “horror ao plebiscito” é estimulado pelas diversas experiências nas quais o povo acabou por dar poder aos seus próprios algozes121.
Em estudo sobre a utilização dos MDDs na Itália, W. Marxer e Z. T. Pállinger destacaram que a influência do período fascista se faz sentir na forma com a qual a sociedade desconfia do Estado e do povo, enquanto instância legitimadora das ações do governo, gerando um fortalecimento das instituições de representação democrática e uma série de limitações legais aos MDDs existentes.122 Essa preocupação envolve, necessariamente, a discussão sobre o acesso à informação por parte dos cidadãos e a própria participação de grupos minoritários no espaço de debate das questões submetidas à consulta popular, problemas que, também, se apresentam na representação democrática, mas tomam outra proporção em situações de democracia direta onde a decisão da população pode servir de justificativa para os mais diversos atos.