UN FONCTIONNEMENT INTERNE SPÉCIFIQUE
D. Le fonctionnement en directions
Dans la première partie, nous avons présenté le CCAS de Besançon en termes d’effectifs et de répartition par directions. Dans cette section, nous allons approfondir cette approche. Nous nous demanderons tout d’abord s’il existe une transversalité entre les directions, pour ensuite explorer la place qu’occupe le Secrétariat général dans cette organisation. Pour débuter, en guise de comparaison, nous nous penchons sur d’autres institutions en France, pour voir si la séparation est identique, ou s’il existe d’autres dispositions.
D.1. Une séparation par publics qui se retrouve ailleurs
Nous nous sommes informé sur les répartitions dans les Villes de France que nous avons étudiées, afin de savoir si la déclinaison par directions était exclusive à Besançon ou non. Les directeurs répondent :
« Nous n’avons que deux missions : les personnes âgées et la solidarité-insertion. » (Un directeur de CCAS de France)
« Le CCAS a deux directions principales : la question des personnes âgées d’un côté, et l’insertion et l’aide à la population de l’autre. »
(Un directeur de CCAS de France)
La plupart des structures possèdent pour colonne vertébrale une double approche par publics : les personnes âgées et la solidarité-insertion. Nous justifions cela par l’héritage des BAS : les personnes âgées ont été les premiers bénéficiaires des aides apportées par l’aide sociale communale. Sont venues ensuite les personnes en situation de précarité ou de pauvreté, alors que le Conseil départemental n’avait pas encore cette compétence : c’est la Ville qui allouait, seule, les premières aides à la population.
Nous reprendrons cette répartition dans le chapitre consacré au sens de l’action, pour la mettre en parallèle avec l’action du Département. Nous nous demanderons ainsi si le croisement entre territorialisation et répartition par publics est opportun.
D.2. Quelles différences entre ces directions ?
Selon l’organigramme proposé dans la première partie51, les deux directions (DSO et direction
de l’Autonomie) semblent bénéficier du même traitement. Pourtant, les agents bisontins n’ont pas cette vision :
« On sait qu’aujourd’hui, il y a un malaise à la DSO : ils n’ont pas suffisamment de moyens. Je pense que c’est une des données du problème. À l’Autonomie, je pense qu’ils n’ont pas de telles incertitudes, parce que ce sont des engagements financés, des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens [CPOM], des choses beaucoup moins politisées ou fluctuantes que l’on peut avoir avec le conseil départemental. Ils n’ont pas cette couche d’incertitude. »
(Un agent du Secrétariat général)
« Tout ce qui est en lien avec les besoins des citoyens, c’est à la DSO que ça se passe. À l’Autonomie, on est vraiment chez les "vieux" et les "handicapés" (ce n’est pas péjoratif). C’est très normé : portage des repas, téléalarme, logements-foyers, c’est rôdé quoi ! L’innovation sociale, elle se fait à la DSO. » (Un agent de la DSO)
« L’Autonomie va bien. C’est une direction qui va bien parce qu’elle a des recettes. Avec son public, elle sait ce qu’elle doit faire. C’est de l’intervention à domicile, de la prise en charge individuelle, de l’hébergement, etc. C’est clair ! Nous, [à la DSO], non. Ici, on fait un peu ce qu’on veut. » (Un agent de la DSO)
« L’Administration générale va bien. Je ne connais pas toutes ses missions, mais je trouve qu’elle va bien. Il y a du calme, des perspectives, de la sécurisation de services. Je ne connais qu’une partie de l’Autonomie : seulement les logements-foyers. Je connais aussi la maison des Seniors, je travaille parfois avec. Je trouve que c’est une direction qui a une spécificité d’intervention, auprès d’un public très ciblé. Le cadre est posé ! Après, que ça soit difficile, que certains services soient en souffrance, oui très certainement. Mais ça ne se ressent pas ! Et nous, DSO, ça fait plus d’un an que ça ne va pas ! On est mal ! » (Un agent de la DSO)
« À la direction Autonomie, c’est surement plus clair qu’à la DSO, tant au niveau objectifs qu’orientations. » (Un agent de la direction
de l’Autonomie)
Il est intéressant de noter, avant de développer notre argumentation, que le Secrétariat général est rarement cité dans les entretiens par les agents. Nos questions portaient pourtant sur la transversalité et la connaissance des autres directions du CCAS. Les agents focalisaient alors leurs réponses sur "l’autre" direction. Nous reviendrons plus longuement dans ce chapitre sur la place du Secrétariat général.
À travers ces extraits, les agents expriment clairement qu’une différence existe entre les directions. La comparaison s’effectue surtout au niveau des dispositifs : la direction Autonomie gère des établissements et des services tarifés, certains établis sur des CPOM, qui rendent l’action bornée et cadrée. Pour beaucoup, cette différence pèse sur le quotidien, et crée une différence en termes de recettes financières. Ce serait alors la principale raison des problèmes rencontrés par la direction des Solidarités, puisque cette absence de contrats et de tarification obligerait à effectuer plus de choix.
Néanmoins, il faut modérer cette affirmation. En nous procurant le compte administratif de l’année 2015 (figure 10), nous voyons que le déséquilibre n’est pas si évident :
Fig. 10 : Extrait du Compte administratif 2015
Source : Rapport du CA du 27 avril 2016.
Pour l’année 2015, le reste à charge des deux directions se trouve quasiment équivalent. À travers les témoignages présentés, la représentation du quotidien est prise en compte.
De plus, la direction de l’Autonomie, à travers ses tarifications, se trouve en situation de concurrence avec des entreprises privées sur certains dispositifs. La directrice explique :
« Il y a de grosses entreprises qui arrivent sur le territoire. On est vraiment dans le régime concurrentiel, on se pique les usagers. C’est rude. Notre objectif dans la réforme de l’aide à domicile, c’est d’être au même niveau de prestation qu’[une association], pour pouvoir nous mesurer. On est très clairement dans une concurrence non dite, avec la volonté du partenaire associatif de récupérer les heures du CCAS de Besançon, de nous "bouffer" en clair, de voir la ville supprimer ce service. C’est vraiment un contexte concurrentiel, et plus du tout partenarial. »
Plus loin, le discours est résolument celui d’un chef d’entreprise :
« Nous sommes mal traités par le département. Il y a 2,07 euros de différence avec le tarif horaire accordé à [une autre association]. On fait à peu près 120 000 heures, soit 250 000 euros, et le déficit est de 350 000 euros… Ce qui pose la question du maintien du dispositif avec ce déficit, qui résulte de l’injustice de traitement entre le CCAS et [l’association]. On est menacés par la Ville elle-même parce qu’on coûte trop cher. Un service en déficit de 350 000 euros, la Ville pose les yeux dessus… [Un agent] fait un boulot remarquable en termes d’économies et de gestion. Là, on vient de supprimer un secteur pour optimiser. On ressert, on devient des gestionnaires. » (La directrice
de la direction Autonomie)
Nous voyons combien l’idée de gestion est présente dans ce verbatim. Les agents qui estiment que l’Autonomie serait favorisée manquent finalement d’informations sur la réalité quotidienne de ces services.
Dans les entretiens menés et au-delà des différences constatées, un manque de transversalité ressort. Excepté certains agents, obligés d’avoir des contacts professionnels, la plupart témoignent d’une certaine méconnaissance de la vie des autres services :
« Le travail en transversalité est obligatoire, mais ça ne marche pas bien. Si on ne l’active pas, si on ne le présente pas comme ça au niveau des cadres, ce ne sont pas les agents qui iront ! La culture inter-directions est très compliquée. Je force les agents à s’informer. On passe les informations dans nos réunions de services, quand on en a. » (Un chef de service)
« J’oublie souvent qu’il y a cette direction de l’Autonomie ! Je l’oublie moins depuis que je suis au siège. On voit des gens comme les aides à domicile, et on se dit qu’elles sont nos collègues. C’est vrai, c’est assez hermétique. Il n’y a pas de travail en lien. Une fois
par an, on va appeler une collègue pour un renseignement. Je trouve que c’est vraiment deux choses très différentes. Par contre, au niveau politique, c’est beaucoup plus mis en avant que la DSO. Quand on lit le BVV52, "nos aînés" c’est un truc qui marche bien,
qu’on met bien en avant ! » (Un agent de la DSO)
Ces deux exemples illustrent que les liens entre les directions ne vont pas toujours de soi. Lors de notre rencontre avec le directeur général53, celui-ci a évoqué la transversalité
interne :
« La cohérence, c’est un de mes soucis parce qu’à Besançon, on est relativement structurés : deux grosses directions Autonomie et Solidarités, avec au milieu un Secrétariat général, qui fait fonctionner tout ce qui est services supports. Le tout, c’est de garder quand même une cohérence, une unité, que chacun ne travaille pas dans son coin. Toujours essayer de décloisonner, être dans une démarche commune et avancer ensemble en partageant des idées. »
Il poursuit plus loin dans l’entretien :
« Pour moi, il y a vraiment une équipe cohérente ici. J’ai cette chance d’avoir deux directeurs et un secrétaire général qui travaillent bien ensemble. Chacun évidemment un peu dans sa logique, mais j’arrive à les faire se rencontrer, à les faire réfléchir dans leurs secteurs. Ils sont capables de traduire les préoccupations qu’on peut avoir dans leurs domaines particuliers. Ça s’articule bien. Je pense qu’on est capable de dire qu’il y a un CCAS avec des axes d’intervention forts, mais pas indépendants. Les publics et les dispositifs pourraient se scinder de notre action, on pourrait être dans l’empilement de dispositifs et dans la juxtaposition des publics,
52 Besançon Votre Ville (BVV) est le journal municipal.
53 Le directeur général a changé au cours de notre étude, comme nous le mentionnions dans la première partie. Cet
mais justement, mon travail c’est faire que ces approches-là se croisent, par public et par dispositif. Et ça marche relativement bien. » (Le directeur général)
Deux perceptions sont mises au jour : celle des agents et celle du directeur. Nous constatons un écart entre ce manager qui estime favoriser l’approche globale, et les agents qui ne le ressentent pas au quotidien. Au-delà de son rôle traditionnel, le directeur général doit s’inscrire comme médiateur ou régulateur au sein de l’institution. Nous reprenons les termes de
négociation et de régulation de Jean-Daniel Reynaud dans Le Conflit, la négociation et la règle.
Pour l’auteur, « la régulation […] ne s’oppose pas au conflit. Au contraire, elle en est la
solution provisoire. Et, parce que cette solution est provisoire, l’étude du conflit est indispensable pour comprendre la portée et la solidité de cette solution » (Reynaud, 1999,
p. 113). Cela s’applique bien ici.
Au-delà de cet écart, quels sont les périmètres d’intervention de chacun ?
D.3. Des périmètres d’intervention différents
Nous l’avons déjà abordé, le CCAS n’est pas réuni dans un seul et même bâtiment à Besançon, lui-même éloigné des services centraux de la Mairie. Pour beaucoup, les dispositifs ne seraient pas égaux. C’est notamment au sein de L’Agora que cette observation se fait le plus. Les enquêtés que nous avons rencontrés, et qui exercent dans ces services, effectuent souvent la comparaison :
« Il y a des services riches, par exemple les Lits Halte Soin Santé (LHSS). Il y a neuf personnes hébergées, au maximum, pour trois temps pleins. Ils ont un budget très conséquent. Par exemple, s’ils veulent un interprète, il n’y a pas de soucis, ils le prennent. Pour la résidence sociale ou l’hébergement d’urgence par contre, là, on va accueillir des jeunes qui ne maîtrisent encore pas le français, mais il n’y a aucun moyen de prendre un interprète. Ce n’est pas du tout égal. » (Un agent)
« Je suis seul travailleur social pour 35 personnes, sur des cas compliqués. Alors que, dans certains services, il y a plus de travailleurs sociaux : au CHRS, c’est un travailleur social pour dix personnes. […] C’est compliqué, il n’y a pas d’argent dans mon service, comparé aux CHRS et LHSS, où on sent qu’il y a des moyens. » (Un agent)
Ce n’est pas une question de publics accompagnés ou de dispositifs à laquelle les agents font allusion, mais exclusivement une de moyens (le budget ou le rapport "travailleur social pour une personne"). En outre, les problèmes s’examinent au-delà de la simple séparation entre directions : il y a plusieurs niveaux de services.
Un autre élément nous paraît central dans la compréhension du fonctionnement : l’"éclatement" géographique du CCAS. Certains enquêtés témoignent de ces difficultés :
« Il manque du lien. Même quand on était au Forum, on était quand même à côté du siège, mais j’ai toujours senti ça. On se voit très peu… » (Un agent)
« Quand j’étais aux Solidarités, j’étais excentré sur Planoise54 [hors du siège]. On était très isolés. Le fait d’être au siège, ça a permis de
se sentir plus soutenus par la direction, de se sentir moins seuls. »
(Un agent)
« [Les aides à domicile] travaillent de manière isolée, au domicile des personnes. Cet isolement doit être difficile quand même. » (Un
agent)
Ici, ce sont exclusivement les agents des bâtiments (ou des services) excentrés qui expriment cette impression : tous n’ont pas forcément cette vision. Par exemple, à la maison des Seniors, un agent partage son ressenti :
54 Le quartier de Planoise, comportant de nombreux logements sociaux, se situe à l’ouest de Besançon, à quelques
« Je ne me sens pas isolé. Au contraire, ça ne me dérange pas d’être loin du siège. On vit un peu notre vie ici. » (Un agent de la maison
des Seniors)
Un autre agent, installé à L’Agora, donne sa perception :
« Je n’ai pas l’impression qu’ils savent plus de choses au siège. Lorsque je discute avec une amie qui y travaille, elle ne sait pas plus de choses qu’ici. Il y a des bruits de couloirs, des rumeurs, mais comme ici. » (Un agent de L’Agora)
Nous nous sommes interrogé sur les causes possibles d’une telle différence de conception. La variable ne concerne pas l’appartenance à une direction, ni la position dans la hiérarchie et encore moins la distance vis-à-vis du siège. Nous le voyons dans les extraits, certains ne vivent pas bien le fait d’être éloignés (voire préfèrent travailler au siège), quand d’autres louent leur "liberté" : cela relèverait avant tout de la subjectivité. Néanmoins, et nous le montrerons dans la troisième partie, ce point ne doit pas être considéré comme secondaire.
Ces deux directions sont appuyées par le Secrétariat général, que nous proposons de mettre à l’étude ici.
D.4. La place du Secrétariat général
Au-delà d’une mission support pour les autres directions, le Secrétariat général (SG) occupe une place particulière. Nous allons chercher à comprendre comment et pourquoi. L’intérêt n’est pas d’effectuer une mise en lumière particulière sur ses fonctions, mais d’essayer de saisir dans quelle mesure ce service a un vrai rôle à jouer dans la définition de la politique sociale. Un directeur évoque cette direction :
« Je vois le Secrétariat général comme le service qui va tout mettre en œuvre pour que les deux autres directions accomplissent au mieux leurs missions, qui concernent les orientations politiques des élus. Faire en sorte que les directions aient tous les moyens à disposition
et qu’ils réalisent leurs objectifs dans les meilleures conditions. »
(Un directeur)
Dans le Bilan d’activité 2014 du CCAS, on mentionne les missions principales :
- « Être le garant de la bonne affectation des moyens humains, financiers et techniques
aux objectifs du projet politique, en répondant aux besoins exprimés par les directions opérationnelles du CCAS ;
- Assurer le fonctionnement institutionnel du CCAS par l’organisation et le suivi du CA ;
- Assurer la veille juridique ;
- Permettre au CCAS et à ses usagers de disposer d’infrastructures entretenues et de
qualité » (Bilan d’activité, 2014, p. 13.)
En reprenant l’organigramme de la page 27, la représentation du Secrétariat général se révèle significative : quelque peu en retrait, là où les directions se situent, elles, à la même hauteur. Au premier abord, les missions du service peuvent apparaître détachées. Le secrétaire général l’explique :
« J’essaie de conserver la meilleure relation possible avec les directeurs, alors qu’on a des objectifs complètement contradictoires. Je pourrais être uniquement dans les coupes sombres, dans la réduction. [Mais] eux, ils sont dans l’action de terrain qui nécessite des moyens. On a des objectifs complètement contradictoires qui peuvent expliquer cette forme de rivalité historique dont j’ai pu hériter. » (Le secrétaire général)
Un des éléments qui différencie le Secrétariat général des directions, c’est la relation au territoire. Là où les directions sont en prise directe avec les publics, le SG est en retrait pour apporter son soutien. Un deuxième écart s’apprécie dans l’approche des moyens : certains jugent que le SG se trouve dans une démarche d’optimisation financière, trop éloignée des missions de terrain, même si cela peut parfois relever du mythe.
De plus, le secrétaire général fait état d’une forme de rivalité, qu’il qualifie d’ailleurs d’« historique ». Un agent l’a observé :
« Je pense que les deux directions étaient plus dans une relation de méfiance, voire de défiance par rapport au SG, car chacune a ses objectifs propres. » (Un agent)
Pour nous aider à mieux concevoir les places des uns et des autres, nous nous tournons vers la sociologie des organisations de Michel Crozier et Erhard Friedberg. Selon eux, « une
situation organisationnelle donnée ne contraint jamais totalement un acteur. Celui-ci garde toujours une marge de liberté et de négociation. Grâce à cette marge de liberté (qui signifie source d’incertitude pour ses partenaires comme pour l’organisation dans son ensemble), chaque acteur dispose de pouvoir sur les autres acteurs » (Crozier et Friedberg, 1981, p. 91).
Dès lors, la stratégie comprend « toujours deux aspects contradictoires et complémentaires. En
effet, chaque acteur s’efforcera simultanément de contraindre les autres membres de l’organisation pour satisfaire ses propres exigences (stratégie offensive), et d’échapper à leur contrainte par la protection systématique de sa propre marge de liberté et de manœuvre (stratégie défensive) » (ibid., p. 92). Par cet éclairage des deux formes de stratégie, nous
comprenons mieux le jeu entre les directeurs et le secrétaire général, et plus largement de la globalité de l’institution.
Lors des entretiens, des enquêtés partagent leurs propres analyses de cette situation :
« Ils peuvent soit décider de travailler ensemble et faire des concessions comme dans un couple, soit entrer en guerre, dans la confrontation, même si ce n’est pas sain et viable pour le CCAS. Certains ont choisi l’option de la guerre, pour parler franchement, mais je ne suis pas persuadé que ça fonctionne. » (Un chef de
service)
Au-delà de la place du SG et sans compter les entretiens du directeur général et de la vice-présidente, qui évoquent les liens qu’ils s’efforcent de tisser, nous ressentons un manque d’unité au sein de l’institution. Deux domaines se distinguent : l’espacement géographique et
la séparation des directions par publics. Toutefois, l’unité dans une organisation peut être remise en cause, comme le montrent Crozier et Friedberg : « Nous sommes conduits à mettre en
question la notion même "d’objectifs communs" dont on postule trop facilement l’existence. Il peut y avoir des objectifs partagés. Il n’y a pas – et ne peut y avoir – d’unicité des objectifs au sein d’une organisation […]. Bref, chacun hiérarchisera de façon différente les objectifs de l’organisation et ajustera son action en conséquence » (ibid., p. 93.) Cela constitue pour nous
un éclairage quant aux liens dont nous avons fait état. En dépassant l’utopie d’un objectif commun, la place de chacun et les relations devraient se clarifier.
Pour aller encore plus loin, nous pouvons reprendre le concept de régulation de Jean- Daniel Reynaud. L’auteur en distingue deux, pour l’organisation interne : « des règles explicites