PARTIE I – L’OBTENTION D’UNE PROTECTION NATIONALE
1.3 La réinstallation régulière dans un autre État
1.3.3 Le rôle et les obligations du Conseil de sécurité des Nations Unies
concernés et les juridictions internationales, il subsiste de nombreux cas où, en raison de l’aspect purement souverain de la décision d’autoriser quelqu’un ou non à séjourner sur son territoire, des États ne seront pas enclins à coopérer directement avec les juridictions internationales. Ce principe est bien entendu compréhensible : les affaires internes de l’État relèvent de son pouvoir souverain et rien ne peut y déroger, sauf en cas d’acceptation392 ou de norme coutumière393. Des exceptions existent toutefois. C’est ainsi que les États ayant ratifié le Statut de Rome, de même que les États membres des Nations Unies, donc signataires de la Charte des Nations Unies394 ont, par leur adhésion à ces instruments internationaux, décidé de limiter (ou à tout de moins encadrer) l’exercice de certains de leurs pouvoirs souverains et choisi de participer activement à la communauté internationale, avec les avantages qui en ressortent, et les contraintes afférentes. Les États qui participent à ces instruments internationaux donnent leur appui aux grands principes supportés par ces
392 J.-Maurice Arbour et Geneviève Parent, Droit international public, 5e éd., Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2006 aux pp 49-51 [Arbour et Parent].
393 Ibid aux pp 63-65.
394 Les États membres de l’ONU se sont mis d’accord pour établir des règles strictes pour régir les relations
entre les États membres et donner des pouvoirs particuliers à différentes entités de l’ONU, dans le but de permettre des relations harmonieuses et l’épanouissement des États. Bien entendu, le fait de donner des pouvoirs à l’ONU signifie que les États ne sont plus libres de faire tout ce qu’ils veulent, quand ils veulent, et qu’ils doivent suivre et respecter les décisions de ces entités. Voir Forest Leslie Grieves. Supranationalism in
International tribunals, Dissertation for the degree of Doctor of Philosophy, University of Arizona, Political
Science, International law and relations, 1967, en ligne: The University of Arizona <http://arizona.openrepository.com/arizona/handle/10150/284858> à la p 287 [Grieves].
différentes organisations, principes qui servent ensuite de guide d’interprétation pour les textes internationaux reliés395.
1.3.3.1 La prise de conscience de la problématique par le Conseil
de sécurité
L’organe onusien ayant le plus de pouvoir concret et exécutif demeure indubitablement le Conseil de sécurité des Nations Unies396, qui a, entre autres, le pouvoir d’invoquer le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies397 et de prendre des mesures coercitives. Parmi les résolutions établies sur la base du Chapitre VII, on trouve notamment les Résolutions 827 et 955, établissant respectivement le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie398, et le Tribunal pénal international pour le Rwanda399. Le Conseil de sécurité, en raison de son rôle et de sa capacité à voter ses résolutions contraignantes, peut avoir une influence capitale et jouer un rôle majeur dans l’établissement d’une justice pénale internationale fiable et indispensable.
Le Conseil de sécurité a déjà vu porté à son attention la situation question des acquittés du TPIR, et ce, à de multiples reprises. Aussi tôt qu’en l’an 2000, les présidents des TPIY et TPIR, par le biais du Secrétaire général, communiquèrent avec le Conseil de sécurité pour demander de leur octroyer la compétence pour inclure dans leurs règles l’octroi de dédommagements dans le cas d’acquittements. Ces démarches restèrent lettres mortes400. De plus, depuis leur création, le Conseil de sécurité est annuellement informé par les
395 Arbour et Parent, supra note 392 à la p 118.
396 L’Assemblée générale, malgré son aspect universel et plus démocratique, diront certains, reste une
assemblée sans pouvoir de contrainte concret. Voir : Arbour et Parent, supra note 392 aux pp 839-841.
397 Charte des Nations Unies, supra note 354, chapitre VII. 398 Résolution TPIY, supra note 3.
399 Résolution TPIR, supra note 4.
400 Lettre datée du 26 septembre 2000, adressée au Président du Conseil de sécurité par le Secrétaire général,
Doc. off. CS NU, S/2000/904, 26 septembre 2000; Lettre datée du 28 septembre 2000, adressée au Président
du Conseil de sécurité par le Secrétaire général, Doc. off. CS NU, S/2000/925, 2 octobre 2000; Lettre datée du 18 mars 2002, adressée au Président du Conseil de sécurité par le Secrétaire général, Doc. off. CS NU,
Présidents des TPIY401 et TPIR402, et maintenant du MTPI403, de l’avancement des travaux de ces juridictions internationales, et de problématiques que celles-ci doivent régler. Les Présidents se sont succédé à la tête des TPIR et TPIY et depuis les dernières années, ceux- ci ont pris conscience de la situation des acquittés de leurs juridictions, et ont commencé à soumettre la question au Conseil de sécurité. Dès le 4 juin 2008, l’honorable juge Byron, président du TPIR à l’époque, disait ceci au Conseil de sécurité lors de son exposé annuel : « […] la réinstallation des deux personnes acquittées n’a toujours pas eu lieu malgré les efforts déployés par le Greffier pour leur trouver un pays d’accueil. Cette question, ainsi que celle de l’exécution des peines des personnes condamnées, pose un problème de plus en plus pressant […] »404. Quelques années plus tard, en 2011, l’honorable juge Khan, alors présidente du TPIR, a dit, dans des termes très clairs :
Another increasingly difficult problem that I would like to revisit is the relocation of acquitted persons. In national jurisdictions, a person acquitted of criminal allegations is set free and allowed to fully reintegrate into society. Because no formal mechanism exists for securing assistance from Member States to relocate them, persons acquitted by the Tribunal are forced to remain in safe houses in Arusha. […]The Registrar has been working with the United Nations High Commissioner for Refugees to find solutions to this problem. We hope that Member States will support their forthcoming joint proposal in this regard405.
Faisant suite aux exposés de la Présidente Khan, le représentant de l’Afrique du Sud, Andries C. Nel, est intervenu directement sur cette question en indiquant que :
Our delegation remains concerned about the unwillingness of Member States to enter into agreements with the ICTR for the transfer of individuals who either have served their sentences or have been found not guilty. We urge Member States, particularly in the immediate region and where family members of the individuals are located, to consider reaching such agreements with the Tribunals. We welcome the report that, in July, one convicted person was transferred from Arusha to a Member State. We also express our appreciation to the Government of Tanzania for its willingness to provide facilities in the interim, in particular safe houses406.
Le représentant du Portugal, M. Moraes Cabral, est également intervenu en indiquant :
401 Statut TPIY, supra note 197, art 34. 402 Statut TPIR, supra note 197, art 32.
403 Statut du Mécanisme international appelé à exercer les fonctions résiduelles des Tribunaux pénaux,
Annexe à Rés. CS 1966, Doc. off. CS NU, Doc NU S/RES/1966 (2010), art 32.
404 CS/9347, supra note 78 à la p 3 (nos soulignés). 405 SC/10476, supra note 78.
406 Doc. off. CS NU, 66e année, 6678e sess., Doc. NU S/PV.6678 (2011) à la p 12 (nos soulignés)
We also must find definitive solutions to address the situation of the acquitted persons, such as those referred to by the President of the ICTR, who remain under protective measures in safe houses in Arusha because they cannot safely return to their communities or find host countries willing or able to accept them. That is an unsustainable situation with human rights implications, and a prompt solution must be found407.
Le représentant du Nigeria, M. Onowu, a également indiqué que la coopération des États était requise pour régler cette situation408. Le représentant de la Chine, M. Wang Min, est également intervenu en indiquant :
We have noted the challenges that the Tribunals face in […] relocating those who have been acquitted. We call on those countries in a position to do so to display the necessary political will and give positive consideration to offering the Tribunals more support and cooperation409.
Suivant ces exposés, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 2029, le 21 décembre 2011, dans laquelle on dénote de premières réelles sollicitudes pour les acquittés :
Noting with concern that the International Tribunal continues to face problems in the relocation of acquitted persons and convicted persons who have completed serving their sentences.
[...]
Commends States that have accepted the relocation of acquitted persons or convicted persons who have completed serving their sentences to their territories, and reiterates its call upon other States in a position to do so to cooperate with and render all necessary assistance to the International Tribunal in the relocation of acquitted persons and convicted persons who have completed serving their sentences410.
Malgré ces premières lueurs d’espoir, rien ne fut fait concrètement par le Conseil de sécurité pour régler la situation, outre l’adoption de résolutions non contraignantes dans lesquelles la coopération des États est soulignée et recommandée411. Plus récemment, le 14 octobre 2013, différents officiels du MTPI, TPIR et du TPIY ont pris la parole devant l’Assemblée générale des Nations Unies412. Leurs discours et affirmations ne laissent aucun doute : le problème existe toujours et est devenu de plus en plus problématique et pressant. Le Président Van Joensen a déclaré que :
407 Ibid à la p 13. 408 Ibid à la p 16. 409 Ibid à la p 18.
410 Doc. off. CS NU, 66e année, 6694e sess., Doc. NU SC/2029 (2011) [SC/2029].
411 Voir notamment : SC/2029, supra note 410; Doc. off. CS NU, 67e année, 6794e sess., Doc.
NU S/RES/2054 (2012) [S/RES/2054]; Doc. off. CS NU, 67e année, 6885e sess., Doc. NU S/RES/2080 (2012)
[S/RES/2080].
J’en viens maintenant à une question importante soulevée depuis plusieurs années par le TPIR devant l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité. Il s’agit de la réinstallation des personnes acquittées et de celles libérées après avoir purgé leur peine en République-Unie de Tanzanie. Le Greffier et moi-même continuons de mener des efforts diplomatiques importants pour aboutir à leur réinstallation, mais cette question continue d’être un défi décourageant, car elle est loin d’avoir un développement positif, malgré les récentes résolutions 2029 (2011), 2054 (2012) et 2080 (2012) du Conseil de sécurité dans lesquelles il est de nouveau demandé aux autres États qui sont en mesure de le faire de coopérer avec le Tribunal
À cette fin, le 30 mai 2013, le Tribunal a présenté un plan stratégique pour la réinstallation des personnes acquittées et libérées au Groupe de travail officieux du Conseil de sécurité sur les tribunaux internationaux. Le plan dresse un cadre général dans lequel des efforts soutenus seront réalisés par le Tribunal et des options stratégiques seront mises en œuvre sur une base en cours d’élaboration. Le Greffier et moi-même sommes déterminés à mettre tout en œuvre pour trouver une solution à ce problème, car nous sommes vivement préoccupés des conséquences que pourrait avoir un échec. À cet égard, nous avons redoublé d’efforts au cours des derniers mois, et je renouvelle ici l’appel urgent à une coopération accrue des États membres pour appuyer l’action du Tribunal en vue de la réinstallation de ces personnes413.
À cette occasion, plusieurs représentants ont pris la parole pour commenter les propos de l’honorable président Van Joensen. Il est intéressant de noter que les commentaires sont tous en faveur de la coopération des États membres à la relocalisation des acquittés, mais qu’aucun des États prenant la parole ne propose d’accueillir ou de favoriser l’accueil de ces individus sur leur territoire. La représentante australienne, Anastasia Carayanides, parlant au nom de l’Australie, du Canada et de la Nouvelle-Zélande, a indiqué que :
Les efforts du TPIR continuent afin de régler la question de la réinstallation des personnes acquittées ou libérées. Nous félicitons le TCIR pour l’action qu’il a menée afin de réinstaller ces personnes, notamment par l’élaboration d’un plan stratégique pour traiter la question. À cet égard, nous prions les États Membres de fournir l’appui nécessaire au TPIR414.
413 Ibid à la p 3. La version originale en anglais se retrouve également à : ICTR, News Detail, « Address to the
United Nations General Assembly 18th annual report of the International criminal tribunal for Rwanda by
judge Van Joensen, President » (14 octobre 2013), en ligne : UNICTR <www.unictr.org/tabid/155/Default.aspx?id=1364> [Address to the United Nations General Assembly 18th
annual report of the International criminal tribunal for Rwanda by judge Van Joensen, President]. À cet
effet, ce discours se rapproche de ce que le Greffier du TPIR a dit lors d’une rencontre avec les instances municipales d’Arusha en septembre 2013 : Registrar’s speech at the Town hall meeting, supra note 72 aux paras 25-26.
414 A/68/PV.33, supra note 412 à la p 7. Voir aussi : ONU, Département de l’information, « Culture of global
accountability now a reality, top officials of Rwanda, Former Yugoslavia tribunals tell General assembly: Speakers express concern over fugitives at large, Staff retention challenges » General Assembly GA/11441, 68th GA, 33rd meeting (AM) (14 octobre 2013), en ligne : UN
<www.un.org/News/Press/docs/2013/ga11441.doc.htm> [Culture of global accountability now a reality, top
officials of Rwanda, Former Yugoslavia tribunals tell General assembly: Speakers express concern over fugitives at large, Staff retention challenges].
Il est malheureux d’observer que malgré le rappel que ces trois États continuent de donner « leur plein appui » aux juridictions415, ces derniers rejettent sur d’autres États le rôle d’accueillir les acquittés, empruntant ainsi un double discours contradictoire, tout spécialement le Canada, qui n’intervient pas activement afin d’accueillir des acquittés, malgré des demandes en ce sens, comme nous l’avons évoqué ci-dessus416. De son côté, le représentant de l’Inde, Shri E. Ahamed, a indiqué que :
Les efforts pour réinstaller les personnes acquittées par les tribunaux ainsi que les condamnés ayant été libérés après avoir purgé leur peine revêtent une importance sur le plan humanitaire et en matière de réconciliation, et doivent se voir accorder la priorité417.
Le représentant des États-Unis, William P. Pope, suivant le type de double discours adopté par la représente australienne, semble indiquer que la coopération des États avec le TPIR devrait se limiter aux États « de la région », en ce qui concerne les personnes condamnées ayant purgé leur peine :
Les États-Unis demandent instamment aux gouvernements de la région de travailler de concert avec le Tribunal pour la réinstallation de plusieurs personnes ayant purgé leur peine mais qui sont dans l’incapacité de retourner au Rwanda418.
L’intervenant argentin a également indiqué que : « Il importe également de coopérer avec le Tribunal aux fins de la réinstallation des sept personnes acquittées et des trois condamnés qui ont purgé leur peine »419.Le représentant Gert Rosenthal du Guatemala y est également allé d’une déclaration similaire :
[…] Il s’agit d’une question humanitaire importante qui mérite d’être soigneusement examinée. […] Nous engageons les États Membres, en particulier les membres du Conseil de sécurité qui sont en mesure de le faire, à aider au règlement de ce problème persistant, et nous félicitons ceux qui ont déjà accru leur coopération avec le Tribunal à cet égard420.
L’intervention du représentant de la Tanzanie, M. Tuvako Manongi, pays hôte du TPIR et État qui a présentement sur son territoire le safe-house regroupant tous les acquittés du
415 A/68/PV.33, supra note 412 à la p 7.
416 Notamment dans le cas de Jérôme-Clément Bicamumpaka : Unwanted Acquitted Rwandans, supra
note 321, et d’André Ntagerura : Ntagerura, Requête du 18 septembre 2008, supra note 37.
417 A/68/PV.33, supra note 412 à la p 10. 418 Ibid à la p 13.
419 Ibid à la p 17. 420 Ibid à la p 14.
TPIR qui n’ont pas été relocalisés421, dénote également une certaine impatience de l’État tanzanien à l’égard de la présence de ceux-ci sur son territoire et du statu quo :
Certaines personnes ayant été acquittées et libérées se trouvent toujours sous la responsabilité du centre de détention du TPIR, en Tanzanie, et doivent être réinstallées. Nous réitérons notre appel afin que soient prises d’urgence des mesures en vue de trouver des pays d’accueil aux personnes acquittées se trouvant toujours à Arusha sous la protection du Tribunal, mais aussi aux personnes condamnées qui sont encore sous la responsabilité de ce centre de détention du TPIR à Arusha422.
Ces dernières interventions nous permettent de comprendre que :
Though not a specific completion goal as such, it is linked to the credibility of the ICTR and of the international community, as it is perceived as an indicator of the latter’s seriousness in its pledge to fully support the ICTR in its quest for justice. The situation so far shows a mismatch between pledges for support and real action. UN Member States have failed to assist persons acquitted by the ICTR in finding countries of residence. […] This specific situation raises the general question of the mechanisms put in place to monitor the implementation of the Completion Strategy, detect problems or adjust to the changes imposed by the environment423.
Malgré tout, on voit que les choses commencent tranquillement à cheminer et que les autorités du TPIR semblent de plus en plus motivées à trouver des solutions à long terme pour aider les individus acquittés et ceux ayant complété leur peine à trouver un endroit où ils pourront s’installer. Il ne faut pas oublier que les acquittés et leur safe-house d’Arusha demeurent, entre-temps, sous la responsabilité du TPIR, et que ce faisant, certains coûts sont nécessairement attribuables à leur maintien. Dans cette période, où le tribunal est en voie de fermer ses portes pour laisser la place au MTPI, les dépenses sont réduites radicalement dans de multiples départements424, et il ne fait aucun doute que les dépenses associées au maintien des acquittés dans le safe-house d’Arusha seraient une économie bien accueillie.
421 Culture of global accountability now a reality, top officials of Rwanda, Former Yugoslavia tribunals tell
General assembly: Speakers express concern over fugitives at large, Staff retention challenges, supra note
414.
422 A/68/PV.33, supra note 412 à la p 16.
423 Decaux et al., From Human Rights to International Criminal Law, supra note 193 à la p 394 (nos
soulignés).
424 Voir notamment : Second performance reports for the biennium 2012-2013 and proposed budgets for the
biennium 2014-2015 of the International Tribunal for the Former Yugoslavia, the International Criminal Tribunal for Rwanda and the International Residual Mechanism for Criminal Tribunals, AG NU, 68e session,
1.3.3.2 La capacité du Conseil de sécurité de forcer un État à accueillir un acquitté
Comme on l’a vu plus précédemment425, le principe de coopération des États avec les juridictions internationales ad hoc est basé sur la coopération obligatoire avec les Nations Unies426. L’article 25 de la Charte des Nations Unies (Chapitre V) indique que : « Les Membres de l’Organisation conviennent d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité conformément à la présente Charte »427. Dans la résolution 1995 du Conseil de sécurité, datant de 2011, le Conseil indique :
[Le Conseil de sécurité] [r]emercie les États qui ont accepté d’accueillir sur leur territoire les personnes acquittées et les condamnés ayant purgé leur peine, et demande aux autres États qui sont en mesure de le faire de coopérer avec le Tribunal dans ce domaine et de lui prêter tout le concours dont il a besoin pour pourvoir à la réinstallation des personnes en question428.
Sur la base de ce qui précède, on comprend que les résolutions qui ont été votées dans les dernières années ne sont que des recommandations ou des encouragements aux États à bien vouloir participer aux efforts visant à la relocalisation des acquittés429. Le Conseil de sécurité ne fait que « demander »430 la coopération des autres États, et limite encore le tout en indiquant que cela s’applique « aux autres États qui sont en mesure de le faire ». On est loin d’une résolution contraignante visant un ou des États en particulier431, d’autant plus que les termes utilisés dans les résolutions sont souvent flous ou abstraits, ce qui permet