La réponse de deux autres pays d’économie de marché de type anglo-saxon

Nous avons vu précédemment que les pays d’économie de marché de type anglo- saxon ont des institutions offrant des services et un cadre règlementaire qui peuvent se différencier malgré une similitude du type de capitalisme dans lequel ces pays

62 _{ACSTA, « Modèle de prestation de services par un tiers de l’ACSTA », Exposé de position, mai}

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sont classés. Cette section présente la réaction aux attentats terroristes du 11 septembre 2001 de deux pays d’économie de marché de type anglo-saxon qui ont eu une réaction complètement différente de celle du Canada, soit les États-Unis et le Royaume-Uni.

4.3.2.1 Le contexte américain

Aux États-Unis, avant la création du Department of Homeland Security, les activités de sécurité étaient réparties dans plus de 40 organismes fédéraux. Onze jours après les attentats terroristes du 11 septembre 2001, le président George W. Bush annonce la création d’un ministère de la Sécurité intérieure. Le Ministère aurait comme principale responsabilité de superviser et de coordonner une stratégie nationale globale pour protéger le pays contre le terrorisme et répondre à toute attaque future63_.

Le Department of Homeland Security devient opérationnel le 24 janvier 2003, 60 jours après que l’adoption de la Loi « Homeland Security Act ». Le 1er mars 2003 marque la date du lancement officiel du Department of Homeland Security. C’est à cette date que la majorité des organismes déjà existants, tels que la Federal Emergency Management Agency, la Garde côtière, le service des douanes et les services secrets américains sont transférés au nouveau ministère de la Sécurité intérieure.

La « Transportation Security Administration » (TSA) est l'Agence nationale américaine de sécurité dans les transports, créée en mars 2003, qui est équivalente à l’ACSTA au Canada. Cependant, la TSA offre un service de sûreté pour l’ensemble des services de transports et non strictement le secteur du transport aérien. La TSA est à la fois le régulateur et l’opérateur des services de sûreté dans les transports. La majorité des employés sont devenus des fonctionnaires fédéraux, incluant les agents de contrôle dans les aéroports. Toutefois, la loi sur l'Aviation and

Transportation Security Act, adoptée en 2001, exige que la TSA mette en place, en

2004, un programme utilisant des agents de contrôle privés pour un certain nombre

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d’aéroports. Le Programme de partenariat, également connu sous le nom « Opt- Out » ou « Screening Partnership Program SPP », est une approche permettant de fournir des services de contrôle de sécurité pour les passagers et leurs bagages par un entrepreneur privé qualifié. Nonobstant cela, selon ce que nous avons trouvé dans la littérature, très peu d’aéroports américains se sont prévalus de ce type de prestation de services de contrôle de sécurité. En juin 2019, seulement 22 des 450 aéroports américains se sont prévalus de ce programme. À l’exception de quelques aéroports internationaux comme ceux de San Francisco, Kansas City et Greater Rochester, les aéroports qui font présentement partie du programme sont relativement de petite taille64_.

Cette décision par le gouvernement Bush de créer une Agence nationale américaine de sécurité dans les transports, qui est à la fois le régulateur et l’opérateur de services pour tous les types de transports, est une décision surprenante, puisque le gouvernement Bush, ou républicain, est davantage reconnu pour sa position néo- libérale favorable au secteur privé.

4.3.2.2 Le contexte du Royaume-Uni

En 1987, le gouvernement du Royaume-Uni privatise tous ses aéroports et en confie la gestion au secteur privé. Le but de cette privatisation est de s’assurer de la compétitivité du secteur aéroportuaire afin d’offrir aux lignes aériennes des coûts d’opération concurrentiels. La déréglementation du secteur aéroportuaire amène les aéroports et leurs principaux clients, les transporteurs aériens, à ajuster leur coût d’opération (Starkie, 2009).

La Transport Security and Contingencies Directorate du ministère des Transports du Royaume-Uni a la responsabilité d'assurer la sécurité des passagers, des travailleurs et des marchandises dans les aéroports, tandis que la Civil Aviation Authority (CAA) est le législateur du secteur de l’aviation. Cette dernière est responsable de l’application par les aéroports des règlements sur la sécurité et l’espace aérien65_{. Elle s'assure que les normes de l'aviation civile du Royaume-Uni}

64 _{Site officiel de TSA, tsa.com, consulté le 14 juin, 2019.}

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soient fixées et atteintes et elle réglemente les transporteurs aériens, les aéroports et tous les services de trafic aérien. Elle est entièrement financée par des frais qu’elle facture aux organismes qu’elle règlemente.

Au Royaume-Uni, c’est la British Airports Authority (BAA) qui gère et exploite six aéroports du pays sur un total d’approximativement 60 (CAA statistiques, 2014). Elle est responsable de presque tous les aspects de la gestion de ces aéroports, y compris l’administration et l’exploitation du quotidien, le contrôle de sûreté des passagers et de leurs bagages ainsi que la gestion des stationnements et du service des incendies66_.

La BAA est une entreprise privée détenue par ADI Limited, un consortium mené par Grupo Ferrovial, et dont plusieurs institutions financières étrangères sont actionnaires, comme la Caisse de dépôt et placement du Québec qui détenait en 2009 environ 20 pour cent67 _{des actions du consortium. La BAA est réglementée sur} les prix par la CAA et la Commission de la concurrence, et par le ministère des transports et la CAA sur tous les aspects de la sûreté et la sécurité. Les autres aéroports sont des aéroports privés qui sont soumis aux mêmes règles que la BAA. Ce qui semble relativement unique au Royaume-Uni est cette privatisation complète à un consortium d’entreprises privées qui ne sont pas seulement responsables de ce service, mais de l’ensemble des activités relatives à la gestion et l’exploitation d’un aéroport.

Le tableau 12 ci-dessous, présente une analyse comparative de la réponse des trois pays d’économie de marché de type anglo-saxon à la suite de l’urgence qu’ont présenté les attentats terroristes du 11 septembre 2001.

66 _{Le site de British Airport Authority (BAA) : www.baa.com consulté le 30 novembre 2010.} 67 _{Estimation du rapport annuel de BAA de 2009.}

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Tableau 12 : Analyse comparative – Service de contrôle de sûreté dans le transport aérien

Canada États-Unis Royaume-Uni

Mode de gestion

État Législateur – Sûreté

(TC) Administrateur (ACSTA) Législateur et opérateur (Homeland Security/TSA) Employeur (TSA) Législateur - sûreté (TRANSEC- MoT) Législateur - aviation (CAA) Nombre d’aéroports 89 450 60 Modèle Externalisation • Contrat de sous- traitance entre une Société d’État (ACSTA) et des entreprises de sécurité privées pour une durée de 5 ans et plus. Fédéralisation • Ministère fédéral (TSA) responsable à 95 % de la prestation de services Privatisation • Entreprise privée, y compris la British Airport Authority (BAA) Nombre d’agents de contrôle 6 700 48 000 Nombre inconnu Employeur 15 entreprises privées de 2002- 2011. Depuis l’automne 2011, 3 entreprises privées. TSA – Ministère fédéral et quelques entreprises privés

BAA pour six aéroports

Autres aéroports – employés de l’aéroport

Syndiqué ou non Syndiqué à 95% Syndiqués à 100 % depuis 2012 avec aucun droit de grève68

Syndiqués (% inconnu)

Dans les trois pays, la sécurité du transport aérien demeure toujours une question étatique plus présente depuis le 11 septembre 2001. Comme le démontre le tableau 4.3, malgré la similitude des pays dans leur modèle de capitalisme considéré comme ELM ou « anglo-saxon », ces derniers ont toutefois réagi différemment. Le Canada a créé une agence gouvernementale pour coordonner et uniformiser ses activités de contrôle des passagers aériens et leurs bagages, mais a maintenu le modèle de

68 _{En août 2012, le gouvernement Obama a signé la première convention collective avec les agents}

de sécurité de la TSA, sans droit de grève toutefois. L’American Federation of Government Employees représente les agents de sécurité de la TSA.

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sous-traitance des compagnies aériennes avec des compagnies privées de sécurité. Les États-Unis quant à eux ont non seulement centralisé leurs activités de fouille mais ont créé un mégaministère de la sécurité publique et ont internalisé les employés de sûreté pour en faire des fonctionnaires qui, jusqu’à l’été 2012, n’étaient pas syndiqués. Toutefois, depuis août 2012, les agents de contrôle américains sont syndiqués mais sans droit de grève. En ce qui concerne le Royaume-Uni, ce dernier a gardé son modèle de privatisation et a augmenté la réglementation pour la sécurité du transport aérien des passagers et leurs bagages. Comment expliquer ce phénomène?

Comme nous avons vu précédemment, pour Amable (2005), il n’y a aucun capitalisme qui soit supérieur à un autre. Sa thèse est qu’il faut étudier la différenciation des économies de marché de type anglo-saxon modernes dans plus d’une dimension et qu’il faut tenir compte de toutes les complémentarités possibles entre les cinq domaines institutionnels de son modèle pour parvenir à une classification empirique du capitalisme et ainsi analyser son efficacité et son efficience.

Notre modèle doit tenir compte non seulement des institutions, mais de leurs complémentarités afin de mieux comprendre la prise de décision dans un contexte où plusieurs acteurs sont présents. Notre thèse analyse l’influence des différents acteurs sur le modèle de prestation de services de contrôle de sûreté de passagers aériens canadiens et de leurs bagages et les objectifs derrière une telle décision. De fait, nous cherchons à élucider la prise de décisions dans le cas d’externalisation de fonctions souveraines ou régaliennes de l’état. Les services de la sûreté et de la sécurité des citoyens comme les fonctions de police, les prisons et la défense sont souvent considérés comme des fonctions souveraines. Lorsqu’un gouvernement décide d’externaliser ses fonctions régaliennes ou souveraines, des contrôles doivent être mis en place afin de mitiger le risque et de s’assurer de la confiance des citoyens (Rouvillois, 2008). Les risques sont souvent mitigés grâce à des processus de négociation contractuelle. Toutefois, pour des fonctions traditionnellement régaliennes, comme dans le cas qui nous intéresse, soit la sûreté du transport

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aérien, cela peut être compliqué, la passation du risque à des tiers étant quasi impossible puisque les utilisateurs voient toujours le gouvernement comme l’autorité responsable. Pour Rouvillois (2008), l’encadrement normatif devient alors essentiel (lois, règlements et contrats d’affaires).

Pour certains auteurs (Rouvillois, 2008; 2010; Trachsler, 2010; Le Galès, 2010), la déréglementation et les privatisations vont de pair avec la multiplication et le renforcement des règles (re-réglementation). L’exemple cité fréquemment est celui du Royaume-Uni, où le gouvernement a adopté les principes de la nouvelle gestion publique en instaurant des objectifs de performance pour l’ensemble de ses ministères et agences (Le Galès, 2010). Notre recherche permet de mieux comprendre comment une société d’État comme l’ACSTA gère ses contrats de sous-traitance avec ses fournisseurs de services afin de s’assurer que ses objectifs de prestation de services au public soient respectés et même dépassés. Toutefois, avant de présenter les résultats de notre étude de cas, la section qui suit décrit les relations des principaux acteurs impliqués dans le fonctionnement de l’entreprise réseau à l’étude, soit celle du secteur du contrôle de la sûreté aérienne.