245. Les réformes de la Gestion des Finances Publiques concernent à la fois la préparation du budget et son exécution (gestion des recettes et des dépenses, trésorerie) et la mise en place des contrôles internes et externes nécessaires pour assurer la transparence de la gestion et lutter contre la fraude et la corruption. D’importantes mesures doivent également être prises pour améliorer l’évaluation et l’approbation des marchés publics et pour renforcer les contrôles internes et externes.
2.3.1. Préparation du budget
246. Des progrès non négligeables ont été accomplis dans la préparation des budgets. Le Ministère des Finances et de la Planification du Développement Economique produit dans les délais une lettre de cadrage qui permet aux ministères sectoriels de préparer des propositions budgétaires pour leurs secteurs, compatibles avec le cadrage macroéconomique et avec les prévisions de ressources.
247. Les propositions des ministères techniques sont basées sur des stratégies sectorielles dont certaines comprennent des analyses approfondies de la situation et des priorités du secteur, d’autres sont plutôt des « esquisses » qui devront être étoffées et améliorées. Le PIP est l’un des documents les plus importants dans la préparation du budget : il définit les priorités en matière d’investissement public et joue un rôle essentiel dans la programmation et la coordination de l’aide des bailleurs de fonds.
248. Tous les ministères ont entamé la préparation des CDMT sectoriels qui ont été consolidés dans un projet de CDMT central ; celui-ci définit les priorités intersectorielles et propose des allocations budgétaires triennales pour tous les secteurs. Toutes ces propositions s’inscrivent dans le cadre des politiques macroéconomiques et des stratégies définies dans le CSLP.
249. A court terme, les réformes les plus importantes à entreprendre en matière de préparation budgétaire visent essentiellement : (i) à faire en sorte que tous les ministères s’appuient sur des stratégies sectorielles complètes ; (ii) à améliorer la préparation des PIP ; (iii) à impliquer tous les ministères et tous les secteurs dans la préparation des CDMT sectoriels ; (iv) à poursuivre les efforts déjà entrepris pour définir un cadrage macroéconomique et des prévisions de ressources internes et externes réalistes ; (v) à préparer tous les ans des CDMT centraux pour trois ans ; et (vi) à vérifier la cohérence entre les propositions budgétaires et les priorités stratégiques définies dans les stratégies sectorielles et le CSLP. Dans le cadre de cette programmation améliorée des dépenses publiques, la part de l’agriculture, des secteurs productifs et des infrastructures économiques
sera considérablement augmentée grâce à une réduction de la part de la défense et à une progression modérée du budget des services sociaux. Sur ce plan, les priorités du CDMT central sont entièrement conformes aux nouveaux objectifs stratégiques du Gouvernement.
250. L’un des problèmes les plus complexes est celui de l’intégration des financements extérieurs dans les prévisions des ressources et des dépenses. C’est dans le cadre des concertations Gouvernement/bailleurs de fonds qu’il conviendra d’améliorer la prévisibilité des appuis extérieurs.
251. Compte tenu du temps qui s’écoule entre l’approbation des projets et leur mise en œuvre, des efforts particuliers devront être déployés pour collecter dans les plus brefs délais les données nécessaires pour établir des prévisions détaillées des dépenses et des décaissements sur les projets. A cette fin, le Gouvernement organisera une meilleure coopération entre les responsables des projets et les institutions centrales chargées de la gestion de l’aide. Le Gouvernement souhaite également qu’un plus grand nombre de bailleurs de fonds adoptent le système des financements sectoriels coordonnés et cofinancés, qui pourraient prendre la forme des budgets d’affectation spéciale prévus par la loi organique et remplacer une grande partie des financements de projets.
252. A terme, l’une des ambitions du Gouvernement sera le passage aux budgets-programmes, qui est prévu en principe pour 2014. Cette réforme est souhaitable, mais le calendrier de ce passage dépendra des progrès réalisés par les ministères centraux et sectoriels vers une complète assimilation des CDMTs, instrument de l’intégration des stratégies macroéconomiques et sectorielles dans le processus de préparation des budgets. En effet, la réforme sera d’autant plus efficace que son exécution sera bien maîtrisée par toutes les parties concernées.
2.3.2. Exécution des budgets
253. Recettes. Jusqu’à présent, le Burundi a réussi à maintenir la pression fiscale à un niveau relativement élevé (18 à 20% du PIB). Cependant, l’étroitesse de l’assiette fiscale pose un problème dans la mesure où seul un petit nombre de contribuables alimente la plus grande partie des recettes internes. L’adhésion à la CEA a compliqué ce problème du fait de l’introduction du Tarif Extérieur Commun, qui réglemente les impôts sur les importations en provenance des pays hors de la CEA, exonère les échanges entre les pays membres et, par conséquent, a entraîné un manque à gagner en matière de ressources douanières.
L’introduction de la TVA a permis de compenser partiellement cette perte.
254. Le Gouvernement a mis en place l’Office Burundais des Recettes (OBR) qui est pleinement opérationnel depuis le début de 2011. Ce dernier est aujourd’hui la seule institution responsable du recouvrement des impôts, douanes et recettes non fiscales. Cette réforme a déjà permis une augmentation de 40% des recettes du premier trimestre de 2011 (par rapport à 2010) et devrait à terme améliorer la prévisibilité des recettes fiscales.
255. Plusieurs mesures ont été prises pendant la première année de fonctionnement de l’OBR, y compris la révision du code des douanes et l’introduction du système de collecte de données SYDONIA et du numéro unique d’identification fiscale. Pour consolider les progrès accomplis, il faudra notamment revoir les régimes d’exonérations et améliorer la collecte des recettes non fiscales.
256. A cette fin, l’OBR a déjà installé de nouveaux systèmes informatiques aux postes de douanes et prévoit également la refonte des systèmes informatiques concernant les impôts et les fonctions administratives. En outre, le Gouvernement prépare un nouveau code de l’impôt sur le revenu, une révision du code de la TVA et du régime des accises, un code sur les
procédures fiscales et de nouvelles mesures pour mieux réguler le secteur pétrolier. Ces réformes contribueront à élargir l’assiette fiscale et créeront un environnement plus favorable aux investissements.
257. Enfin, l’OBR a entrepris la mise en œuvre d’accords avec les pays voisins pour la création de postes frontières à guichet unique. Cette mesure est essentielle pour réduire les délais et le coût des transactions, donc faciliter l’essor du commerce entre le Burundi et les autres Etats membres de la Communauté Est Africaine.
258. Dépenses. D’importants progrès ont été réalisés sur le plan de la transparence de la gestion (élimination des comptes hors budget et réduction des paiements sans ordonnancement préalable). En outre, l’introduction du SIGEFI et l’extension de ses fonctionnalités (notamment le logiciel solde) mettent à la disposition du Gouvernement un instrument relativement efficace pour le suivi de la gestion des dépenses publiques et pour la production de rapports d’exécution. Pour l’avenir, les réformes à entreprendre concernent le renforcement continu des capacités du SIGEFI, l’extension du système aux recettes et, à terme, l’intégration progressive des activités et des dépenses sur financements extérieurs.
259. A présent, l’ordonnancement des dépenses est géré par le Ministère des Finances et de la Planification du Développement Economique. Il est prévu de confier cette tâche aux ministères techniques, sous la supervision du contrôleur des engagements. Cette réforme devra être préparée avec soin et nécessitera une révision des procédures d’exécution de la dépense. Sa mise en œuvre dépendra du renforcement du SIGEFI et d’une formation des services financiers des ministères dépensiers. Elle pourrait être testée sur deux ou trois ministères avant d’être étendue à tous les autres. Combinée avec le développement des stratégies et des CDMT sectoriels, cette mesure aura l’avantage de responsabiliser les ministères techniques, qui prendront en mains la programmation et la gestion de leurs dépenses dans le cadre des stratégies nationales codifiées dans le CDMT central.
2.3.3. Gestion de la trésorerie et de la dette publique
260. Plusieurs mesures ont été prises pour améliorer les prévisions de trésorerie et ajuster en conséquence le rythme des dépenses. A ce propos, la reprise de la préparation de plans de trésorerie et l’introduction de plans d’engagement qui fixent des plafonds trimestriels de dépenses pour tous les ministères représentent une avancée très importante. Renforcé par une fonctionnalité du SIGEFI qui bloquera tout engagement incompatible avec les plafonds, cette réforme devra conforter la discipline budgétaire et prévenir une nette augmentation des arriérés de l’Etat. Cependant, comme l’introduction du système n’a pas empêché certains dérapages, le Gouvernement devra étudier la possibilité d’un nouveau plan d’apurement des arriérés. La conception et la mise en œuvre de ce plan auront une forte incidence sur le climat des affaires et devront être accompagnées de mesures fortes pour assurer l’étanchéité et l’efficacité des plans de trésorerie et des plans d’engagement.
261. En ce qui concerne la gestion de la dette, le ministère est en train d’améliorer le progiciel SYGADE. Cette mesure sera appuyée par un renforcement des capacités. Ayant atteint le point d’achèvement de l’Initiative PPTE, le Burundi a bénéficié d’une importante remise sur sa dette extérieure. Néanmoins, toutes les évaluations de l’endettement du pays concluent que la situation reste précaire, compte tenu notamment de la faiblesse des recettes d’exportation et des perspectives de la balance des paiements. A cette fin, le Gouvernement s’est déjà engagé à n’accepter de financements extérieurs que sous la forme de dons ou de prêts très concessionnels.
2.3.4. Passation des marchés publics
262. L’approbation d’un nouveau code des marchés publics en 2008 est considérée comme une réforme clé sur le plan de la transparence. La mise en œuvre du code a nécessité la création de nombreuses institutions centrales (Autorité de Régulation/Direction Nationale du Contrôle) et déconcentrées au sein des différents ministères et l’allocation de ressources humaines et financières à ces institutions. Pour l’avenir, la principale réforme sera la mise en place d’un vaste programme de formation des agents de ces institutions, avec le concours d’écoles et instituts spécialisés ; en outre, le bon fonctionnement du système de passation des marchés sera vérifié par des audits indépendants.
2.3.5. Contrôles internes et externes
263. Plusieurs mesures ont été prises pour renforcer les contrôles et les audits internes et externes. Le Gouvernement a mis en place une Cour des Comptes, dont la principale fonction est de vérifier les comptes de l’Etat dans des délais relativement brefs après leur clôture. Il a aussi créé une Inspection Générale de l’Etat dont le mandat couvre l’ensemble des activités liées aux dépenses publiques. En outre, le Ministère des Finances et de la Planification du Développement Economique a introduit un système d’inspection qui remplace l’ancienne Inspection Générale des Finances
264. Le bon fonctionnement de ces corps de contrôle dépend de plusieurs réformes, y compris le renforcement des moyens mis à leur disposition et une meilleure programmation des audits et contrôles afin d’éviter les duplications et de concentrer les activités sur les secteurs et les procédures particulièrement vulnérables à la fraude. L’IGE devra préparer un programme consolidé de contrôles et d’audits, de concert avec les autres systèmes de contrôle interne.
265. Renforcée et dotée des ressources dont elle a besoin, la Cour des Comptes devra produire dans les délais prévus (juin) son rapport annuel sur l’exécution du budget, ce qui rendra possible la soumission au Parlement du projet de loi de règlement dans les deux mois qui suivent. Comme suite au jugement de la Cour Constitutionnelle qui prive la Cour du contrôle juridictionnel, il conviendra de clarifier les compétences respectives de la Cour et des autres organes de contrôle, notamment l’IGE.
2.3.6. Implication des usagers
266. Les mieux placés pour évaluer la qualité et l’efficacité des services publics sont les usagers, quand ils ont les capacités et l’information nécessaires pour de telles évaluations.
L’implication des usagers dans le suivi et l’évaluation des services sera testée dans le secteur de la santé. Les leçons de cette expérience seront utilisées pour organiser des systèmes similaires dans d’autres secteurs.