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245. Les réformes de la Gestion des Finances Publiques concernent à la fois la préparation du budget et son exécution (gestion des recettes et des dépenses, trésorerie) et la mise en place des contrôles internes et externes nécessaires pour assurer la transparence de la gestion et lutter contre la fraude et  la  corruption.  D’importantes  mesures  doivent  également  être  prises   pour   améliorer   l’évaluation   et   l’approbation   des   marchés   publics   et   pour   renforcer   les   contrôles internes et externes.

2.3.1. Préparation du budget

246. Des progrès non négligeables ont été accomplis dans la préparation des budgets. Le Ministère des Finances et de la Planification du Développement Economique produit dans les délais une lettre de cadrage qui permet aux ministères sectoriels de préparer des propositions budgétaires pour leurs secteurs, compatibles avec le cadrage macroéconomique et avec les prévisions de ressources.

247. Les propositions des ministères techniques sont basées sur des stratégies sectorielles dont certaines comprennent des analyses approfondies de la situation et des priorités du secteur,  d’autres  sont  plutôt  des  « esquisses » qui devront être étoffées et améliorées. Le PIP est   l’un   des   documents   les   plus   importants   dans   la   préparation   du   budget : il définit les priorités  en  matière  d’investissement  public  et  joue  un  rôle  essentiel dans la programmation et  la  coordination  de  l’aide  des  bailleurs  de  fonds.  

248. Tous les ministères ont entamé la préparation des CDMT sectoriels qui ont été consolidés dans un projet de CDMT central ; celui-ci définit les priorités intersectorielles et propose des allocations budgétaires triennales pour tous les secteurs. Toutes ces propositions s’inscrivent  dans  le  cadre  des  politiques  macroéconomiques  et  des  stratégies  définies  dans  le   CSLP.

249. A court terme, les réformes les plus importantes à entreprendre en matière de préparation budgétaire visent essentiellement : (i) à faire en sorte que tous les ministères s’appuient  sur  des  stratégies  sectorielles  complètes ; (ii) à améliorer la préparation des PIP ; (iii) à impliquer tous les ministères et tous les secteurs dans la préparation des CDMT sectoriels ; (iv) à poursuivre les efforts déjà entrepris pour définir un cadrage macroéconomique et des prévisions de ressources internes et externes réalistes ; (v) à préparer tous les ans des CDMT centraux pour trois ans ; et (vi) à vérifier la cohérence entre les propositions budgétaires et les priorités stratégiques définies dans les stratégies sectorielles et le CSLP. Dans le cadre de cette programmation améliorée des dépenses publiques,  la  part  de  l’agriculture, des secteurs productifs et des infrastructures économiques

sera considérablement augmentée grâce à une réduction de la part de la défense et à une progression modérée du budget des services sociaux. Sur ce plan, les priorités du CDMT central sont entièrement conformes aux nouveaux objectifs stratégiques du Gouvernement.

250. L’un   des   problèmes   les   plus   complexes   est   celui   de   l’intégration   des   financements   extérieurs   dans   les   prévisions   des   ressources   et   des   dépenses.   C’est   dans   le   cadre   des   concertations Gouvernement/bailleurs   de   fonds   qu’il   conviendra   d’améliorer   la   prévisibilité   des appuis extérieurs.

251. Compte   tenu   du   temps   qui   s’écoule   entre   l’approbation   des   projets   et   leur   mise   en   œuvre,  des  efforts  particuliers  devront  être  déployés    pour  collecter  dans  les plus brefs délais les données nécessaires pour établir des prévisions détaillées des dépenses et des décaissements sur les projets. A cette fin, le Gouvernement organisera une meilleure coopération entre les responsables des projets et les institutions centrales chargées de la gestion  de  l’aide.  Le  Gouvernement  souhaite  également  qu’un  plus  grand  nombre  de  bailleurs   de fonds adoptent le système des financements sectoriels coordonnés et cofinancés, qui pourraient  prendre  la  forme  des  budgets  d’affectation  spéciale prévus par la loi organique et remplacer une grande partie des financements de projets.

252. A   terme,   l’une   des   ambitions   du   Gouvernement   sera   le   passage   aux   budgets-programmes, qui est prévu en principe pour 2014. Cette réforme est souhaitable, mais le calendrier de ce passage dépendra des progrès réalisés par les ministères centraux et sectoriels   vers   une   complète   assimilation   des   CDMTs,   instrument   de   l’intégration   des   stratégies macroéconomiques et sectorielles dans le processus de préparation des budgets. En effet,  la  réforme  sera  d’autant  plus  efficace  que  son  exécution  sera  bien  maîtrisée  par  toutes   les parties concernées.

2.3.2. Exécution des budgets

253. Recettes.  Jusqu’à  présent,  le  Burundi  a  réussi  à  maintenir  la  pression  fiscale  à  un  niveau   relativement élevé   (18   à   20%   du   PIB).   Cependant,   l’étroitesse   de   l’assiette   fiscale   pose   un   problème dans la mesure où seul un petit nombre de contribuables alimente la plus grande partie   des   recettes   internes.   L’adhésion   à   la   CEA   a   compliqué   ce   problème   du   fait   de   l’introduction du Tarif Extérieur Commun, qui réglemente les impôts sur les importations en provenance des pays hors de la CEA, exonère les échanges entre les pays membres et, par conséquent, a entraîné un manque à gagner en matière de ressources douanières.

L’introduction  de  la  TVA  a  permis  de  compenser  partiellement  cette  perte.  

254. Le   Gouvernement   a   mis   en   place   l’Office   Burundais   des   Recettes   (OBR)   qui   est   pleinement   opérationnel   depuis   le   début   de   2011.   Ce   dernier   est   aujourd’hui   la   seule   institution responsable du recouvrement des impôts, douanes et recettes non fiscales. Cette réforme a déjà permis une augmentation de 40% des recettes du premier trimestre de 2011 (par rapport à 2010) et devrait à terme améliorer la prévisibilité des recettes fiscales.

255. Plusieurs mesures ont été prises pendant la première année de fonctionnement de l’OBR,  y  compris  la  révision  du  code  des  douanes  et  l’introduction  du  système  de  collecte  de   données  SYDONIA  et  du  numéro  unique  d’identification  fiscale.  Pour  consolider  les  progrès accomplis,  il  faudra  notamment  revoir  les  régimes  d’exonérations  et  améliorer  la  collecte  des   recettes non fiscales.

256. A   cette   fin,   l’OBR   a   déjà   installé   de   nouveaux   systèmes   informatiques   aux   postes   de   douanes et prévoit également la refonte des systèmes informatiques concernant les impôts et les  fonctions  administratives.  En  outre,  le  Gouvernement  prépare  un  nouveau  code  de  l’impôt   sur le revenu, une révision du code de la TVA et du régime des accises, un code sur les

procédures fiscales et de nouvelles mesures pour mieux réguler le secteur pétrolier. Ces réformes  contribueront  à  élargir  l’assiette  fiscale  et  créeront  un  environnement  plus  favorable   aux investissements.

257. Enfin,   l’OBR   a   entrepris   la   mise   en   œuvre   d’accords   avec   les   pays   voisins   pour   la   création de postes frontières à guichet unique. Cette mesure est essentielle pour réduire les délais  et  le  coût  des  transactions,  donc  faciliter  l’essor  du  commerce  entre  le  Burundi  et  les   autres Etats membres de la Communauté Est Africaine.

258. Dépenses.   D’importants progrès ont été réalisés sur le plan de la transparence de la gestion (élimination des comptes hors budget et réduction des paiements sans ordonnancement   préalable).   En   outre,   l’introduction   du   SIGEFI   et   l’extension   de   ses   fonctionnalités (notamment le logiciel solde) mettent à la disposition du Gouvernement un instrument relativement efficace pour le suivi de la gestion des dépenses publiques et pour la production  de  rapports  d’exécution.  Pour  l’avenir,  les  réformes  à  entreprendre  concernent  le   renforcement   continu   des   capacités   du   SIGEFI,   l’extension   du   système   aux   recettes   et,   à   terme,  l’intégration  progressive  des  activités  et  des  dépenses  sur  financements  extérieurs.    

259. A présent,  l’ordonnancement  des  dépenses  est  géré  par  le  Ministère  des  Finances  et  de   la Planification du Développement Economique. Il est prévu de confier cette tâche aux ministères techniques, sous la supervision du contrôleur des engagements. Cette réforme devra   être   préparée   avec   soin   et   nécessitera   une   révision   des   procédures   d’exécution   de   la   dépense.   Sa   mise   en   œuvre   dépendra   du   renforcement   du   SIGEFI   et   d’une   formation   des   services financiers des ministères dépensiers. Elle pourrait être testée sur deux ou trois ministères   avant   d’être   étendue   à   tous   les   autres.   Combinée   avec   le   développement   des   stratégies   et   des   CDMT   sectoriels,   cette   mesure   aura   l’avantage   de   responsabiliser   les   ministères techniques, qui prendront en mains la programmation et la gestion de leurs dépenses dans le cadre des stratégies nationales codifiées dans le CDMT central.

2.3.3. Gestion de la trésorerie et de la dette publique

260. Plusieurs mesures ont été prises pour améliorer les prévisions de trésorerie et ajuster en conséquence le rythme des dépenses. A ce propos, la reprise de la préparation de plans de trésorerie   et   l’introduction   de   plans   d’engagement   qui   fixent   des   plafonds   trimestriels   de   dépenses pour tous les ministères représentent une avancée très importante. Renforcé par une fonctionnalité du SIGEFI qui bloquera tout engagement incompatible avec les plafonds, cette réforme devra conforter la discipline budgétaire et prévenir une nette augmentation des arriérés   de   l’Etat.   Cependant,   comme   l’introduction   du   système   n’a   pas   empêché certains dérapages,  le  Gouvernement  devra  étudier  la  possibilité  d’un  nouveau  plan  d’apurement  des   arriérés.  La  conception  et  la  mise  en  œuvre  de  ce  plan  auront  une  forte  incidence  sur  le  climat   des affaires et devront être accompagnées de mesures fortes pour   assurer   l’étanchéité   et   l’efficacité  des  plans  de  trésorerie  et  des  plans  d’engagement.

261. En   ce   qui   concerne   la   gestion   de   la   dette,   le   ministère   est   en   train   d’améliorer   le   progiciel SYGADE. Cette mesure sera appuyée par un renforcement des capacités. Ayant atteint  le  point  d’achèvement  de  l’Initiative  PPTE,  le  Burundi   a  bénéficié  d’une  importante   remise   sur   sa   dette   extérieure.   Néanmoins,   toutes   les   évaluations   de   l’endettement   du   pays   concluent que la situation reste précaire, compte tenu notamment de la faiblesse des recettes d’exportation  et  des  perspectives  de  la  balance  des  paiements.  A  cette  fin,  le  Gouvernement   s’est   déjà  engagé  à  n’accepter  de  financements  extérieurs  que  sous   la  forme  de  dons  ou  de   prêts très concessionnels.

2.3.4. Passation des marchés publics

262. L’approbation  d’un  nouveau  code  des  marchés  publics  en  2008  est  considérée  comme   une   réforme   clé   sur   le   plan   de   la   transparence.   La   mise   en   œuvre   du   code     a   nécessité   la   création de nombreuses institutions centrales (Autorité de Régulation/Direction Nationale du Contrôle)   et   déconcentrées   au   sein   des   différents   ministères   et   l’allocation   de   ressources   humaines  et  financières  à  ces  institutions.  Pour  l’avenir,  la  principale  réforme  sera  la  mise  en   place   d’un   vaste   programme   de   formation   des   agents de ces institutions, avec le concours d’écoles  et  instituts  spécialisés ; en outre, le bon fonctionnement du système de passation des marchés sera vérifié par des audits indépendants.

2.3.5. Contrôles internes et externes

263. Plusieurs mesures ont été prises pour renforcer les contrôles et les audits internes et externes. Le Gouvernement a mis en place une Cour des Comptes, dont la principale fonction est  de  vérifier  les  comptes  de  l’Etat  dans  des  délais  relativement  brefs  après  leur  clôture.  Il  a   aussi créé une Inspection  Générale  de  l’Etat  dont  le  mandat  couvre  l’ensemble  des  activités   liées aux dépenses publiques. En outre, le Ministère des Finances et de la Planification du Développement   Economique   a   introduit   un   système   d’inspection   qui   remplace   l’ancienne   Inspection Générale des Finances

264. Le bon fonctionnement de ces corps de contrôle dépend de plusieurs réformes, y compris le renforcement des moyens mis à leur disposition et une meilleure programmation des   audits   et   contrôles   afin   d’éviter   les   duplications   et   de  concentrer les activités sur les secteurs  et  les  procédures  particulièrement  vulnérables  à  la  fraude.  L’IGE  devra  préparer  un   programme  consolidé  de  contrôles  et  d’audits,  de  concert  avec  les  autres  systèmes  de  contrôle   interne.

265. Renforcée et dotée des ressources dont elle a besoin, la Cour des Comptes devra produire   dans   les   délais   prévus   (juin)   son   rapport   annuel   sur   l’exécution   du   budget,   ce   qui   rendra possible la soumission au Parlement du projet de loi de règlement dans les deux mois qui suivent. Comme suite au jugement de la Cour Constitutionnelle qui prive la Cour du contrôle juridictionnel, il conviendra de clarifier les compétences respectives de la Cour et des  autres  organes  de  contrôle,  notamment  l’IGE.

2.3.6. Implication des usagers

266. Les mieux placés pour évaluer   la   qualité   et   l’efficacité   des   services   publics   sont   les   usagers,   quand   ils   ont   les   capacités   et   l’information   nécessaires   pour   de   telles   évaluations.  

L’implication  des  usagers  dans  le  suivi  et  l’évaluation  des  services  sera  testée  dans  le  secteur de la santé. Les leçons de cette expérience seront utilisées pour organiser des systèmes similaires  dans  d’autres  secteurs.